論土地征用制度改革

論土地征用制度改革

一、土地征收的含義一般來(lái)說(shuō)，征用是指國(guó)家為公共目的而強(qiáng)制性的土地，通常是有償轉(zhuǎn)讓其他所有人的產(chǎn)權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)的行為。土地由于其有限性和不可替代性而成為最普遍的被征用對(duì)象?，F(xiàn)代世界各國(guó)都建立了為公共利益需要而征用土地的制度。就所有權(quán)而言,這也是所有權(quán)社會(huì)化的一種必然結(jié)果。在民法上,征用和征收是不同的概念。征收是所有權(quán)的一種取得方式。土地征收是指國(guó)家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)力,以補(bǔ)償為條件,強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán),他人的土地所有權(quán)因征收而消滅。而土地征用是指國(guó)家因公共事業(yè)的需要,以給予補(bǔ)償為條件,對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利的利用,待特定公共事業(yè)目的完成時(shí),仍將土地歸還其所有者,它所針對(duì)的是他人的土地使用權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實(shí)上引起了土地所有權(quán)的變更,即在土地征用的名義下,土地的集體所有權(quán)變更為國(guó)家所有權(quán)。也就是說(shuō),我國(guó)目前立法上述及的土地征用實(shí)際上是一般所說(shuō)的土地征收。因公共利益的需要而有償或無(wú)償?shù)卣饔没蛘魇肇?cái)產(chǎn),這是當(dāng)今世界各國(guó)通行的做法。由于土地征收是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制實(shí)施的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移。因此,它是一種特定的行政行為。其基本構(gòu)成要素為:1.公共目的性體現(xiàn)在國(guó)家征用(征收)的土地必須為公共利益需要,為公共事業(yè)所使用。這是土地征用的前提條件。2.強(qiáng)制性表現(xiàn)為國(guó)家基于公共目的而行使征用(征收)土地的權(quán)利高于其它一切土地權(quán)利,任何土地權(quán)利人都必須服從于國(guó)家的土地征用權(quán)。3.補(bǔ)償性國(guó)家不是無(wú)償取得原所有者的土地,而是必須給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,這是公平原則的體現(xiàn)。從民法的角度而言,土地征用關(guān)系中并無(wú)當(dāng)事人之間的合意,而是直接依照法律的規(guī)定。國(guó)家行使的征用權(quán)是公法意義上的權(quán)力。國(guó)家行使土地征用權(quán)的過(guò)程也就是國(guó)家征用土地的過(guò)程。因此,一個(gè)國(guó)家所制定的如何行使土地征用權(quán)的法律規(guī)定,也就是這個(gè)國(guó)家的土地征用制度。二、我國(guó)土地征用制度存在的問(wèn)題我國(guó)土地征用制度的建立始于1953年政務(wù)院頒布的《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。1954年憲法中也規(guī)定了土地征用制度。憲法第13條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有。”黨的十一屆三中全會(huì)以后,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。我國(guó)在1982年大幅度修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。1986年6月25日全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)了《土地管理法》,該法基本沿用了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》對(duì)土地征用的基本規(guī)定,成為我國(guó)土地征用工作的基本依據(jù),同時(shí)《征用條例》廢止。1998年3月新修訂的《土地管理法》對(duì)原有的土地征用制度又作了較大修改?，F(xiàn)行憲法中關(guān)于“土地征用”的規(guī)定和《土地管理法》的第4章“國(guó)家建設(shè)用地”一起構(gòu)成了我國(guó)土地征用法律制度的基本框架。此外,1998年12月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》,也是我國(guó)土地征用制度的重要組成部分。由于我國(guó)人多地少,土地資源稀缺,并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,因此與其他國(guó)家相比,我國(guó)已成為土地征用較多的國(guó)家。由于存在國(guó)家權(quán)力高度集中、土地征用立法不完善等情況,國(guó)家土地征用中存在著一些問(wèn)題,集中表現(xiàn)在以下3方面:1.土地征用已超出公共利益的需要,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用土地征用的公共利益目的,是評(píng)判一項(xiàng)具體土地征用權(quán)是否合法行使的唯一標(biāo)準(zhǔn),也是防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了土地征用的目的是公共利益。然而實(shí)踐中卻是公益性征地和商業(yè)性征地不分,《憲法》所賦予的公益性征地的權(quán)利被濫用。《土地管理法實(shí)施條例》將兩類(lèi)不同性質(zhì)的土地征用混同為“土地利用總體規(guī)劃”之中,存在以規(guī)劃代替目的判斷的傾向。這已背離了土地征用制度的本質(zhì)。由于“土地規(guī)劃?rùn)?quán)”為行政部門(mén)所掌握,所征用的土地實(shí)質(zhì)上大多數(shù)為商業(yè)性用地,這就使得地方政府常常是為獲取土地增值收益而進(jìn)行征地,違背了《憲法》為公共利益而征用土地的精神,侵害了被征土地權(quán)利人的利益。2.土地征用程序中被征土地的權(quán)利人沒(méi)有相應(yīng)的法律地位我國(guó)土地管理法中對(duì)土地征用的行政程序作了較多的規(guī)定。但對(duì)于土地征用權(quán)的相對(duì)人,集體土地所有者及其成員,在土地征用中的權(quán)利和地位卻無(wú)任何規(guī)定。反倒是負(fù)有“不得妨礙和阻撓”的義務(wù)。1雖然土地征用是公法行為,但土地所有者的民事權(quán)利并不因此而消失。相反,正是因?yàn)橥恋厮姓呙袷聶?quán)利的存在,公法權(quán)利的施行者才負(fù)有補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是對(duì)民事權(quán)利的救濟(jì)。被征用土地的權(quán)利人在土地征用過(guò)程中沒(méi)有相應(yīng)的程序權(quán)利與地位,使其利益難以得到維護(hù),土地的征用過(guò)程成為單純的行政過(guò)程。缺乏制約的權(quán)利,必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。很多地方政府不按法定程序辦理征地手續(xù),為了商業(yè)的目的先將農(nóng)民的土地以低價(jià)征用,然后公開(kāi)以高價(jià)進(jìn)行拍賣(mài)以獲取土地增值收益?！跋日鞯?后拍賣(mài)”現(xiàn)象是行政權(quán)利濫用的結(jié)果,破壞了社會(huì)最基本的財(cái)產(chǎn)秩序,嚴(yán)重地侵犯了原土地權(quán)利人的權(quán)利。這也顯示了土地征用程序中監(jiān)督與約束機(jī)制的缺失。3.征用補(bǔ)償缺乏價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),并且被層層截留,使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害“公共利益”的需要使土地征用權(quán)行使的合法原理性得到了肯定。但對(duì)原土地權(quán)利人給予補(bǔ)償,同樣是土地征用人在公法上應(yīng)盡的義務(wù)。多數(shù)國(guó)家規(guī)定對(duì)原土地權(quán)利人給予“完全補(bǔ)償”,即對(duì)于原土地權(quán)利人的補(bǔ)償能夠完全彌補(bǔ)其所遭受的損失。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定了補(bǔ)償?shù)臄?shù)量標(biāo)準(zhǔn),但沒(méi)有明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t,缺乏相應(yīng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這就使實(shí)際的征地補(bǔ)償中行政裁量權(quán)過(guò)大,影響征地補(bǔ)償?shù)墓?。同時(shí),由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu),征地補(bǔ)償?shù)碾S意性得不到糾正。此外,《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,使得土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際為鄉(xiāng)村干部所控制,而農(nóng)民在土地被征用后所得甚少。這也在很大程度損害了農(nóng)民的利益。我國(guó)土地征用制度中存在的問(wèn)題可以概括為:土地征用不能夠體現(xiàn)“公共利益”需要的目的;而征用程序忽視了土地權(quán)利人的權(quán)利和地位;征用補(bǔ)償缺乏明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),并被層層截留。這導(dǎo)致了農(nóng)民的土地權(quán)益被侵蝕,各種土地投機(jī)和尋租行為不斷產(chǎn)生。因此進(jìn)一步健全我國(guó)土地征用立法,仍然是當(dāng)前完善土地管理制度中的一項(xiàng)重要任務(wù)。三、土地征收與土地他項(xiàng)權(quán)利我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是20多年來(lái)隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)而逐步形成的,是我國(guó)農(nóng)村改革的重要成果。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)為集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙層結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步還包括經(jīng)拍賣(mài)產(chǎn)生的“四荒地”使用權(quán)、山地和林地使用權(quán),以及農(nóng)地租賃經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的使用權(quán)和股份經(jīng)營(yíng)的股權(quán)等。農(nóng)地的集體所有權(quán)和所有權(quán)之上所設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利事實(shí)上構(gòu)成了土地征用的標(biāo)的。所謂土地征用實(shí)際上是對(duì)集體土地所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的征收。而我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度否定了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地他項(xiàng)權(quán)利的存在,以對(duì)所有權(quán)的征收來(lái)代替對(duì)多層次產(chǎn)權(quán)的征收。其結(jié)果是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度被破壞,以農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地他項(xiàng)權(quán)利人的利益被侵犯,而且得不到司法的救濟(jì)。我國(guó)的土地征用事實(shí)上存在兩個(gè)層次的法律關(guān)系,即國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征用和因集體土地所有權(quán)被征用而導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利被征收。但我國(guó)的土地征用制度并未承認(rèn)和反映這兩種關(guān)系。1.集體所有權(quán)主體不清,村民委員會(huì)職能的雙重代理就國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征用來(lái)說(shuō),問(wèn)題首先在于國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制,即集體對(duì)其所有的土地事實(shí)上并沒(méi)有處分權(quán)。集體所有權(quán)權(quán)能的缺失導(dǎo)致在土地征用關(guān)系上,集體只能聽(tīng)命于政府的行政安排,而沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)利。有學(xué)者將這一問(wèn)題歸結(jié)為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)的界限不清進(jìn)而造成集體所有權(quán)被國(guó)家所有權(quán)吸收。其次,集體所有權(quán)主體不清和立法將其授予村民委員會(huì)管理,使得“農(nóng)民集體”失去了獨(dú)立的利益代表。村民委員會(huì)職能上的雙重代理使其難以充當(dāng)“農(nóng)民集體”利益的代表。土地征用關(guān)系在集體所有權(quán)權(quán)能缺失、主體不清的情況下事實(shí)上已演變?yōu)樾姓缘睦娣峙潢P(guān)系。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利的消滅在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)下,集體土地所有權(quán)的大部分權(quán)能是由農(nóng)戶(hù)享有的。在土地征用關(guān)系中獨(dú)立對(duì)待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。以民法之“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”的原理來(lái)看,國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征用并不必然導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利的消滅。相反,土地他項(xiàng)權(quán)利人對(duì)其依法占有和使用的土地仍然享有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)。特別是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化發(fā)展的背景下,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利更應(yīng)當(dāng)作為土地征用的標(biāo)的予以獨(dú)立的對(duì)待。進(jìn)而言之,國(guó)家在征用集體土地所有權(quán)的同時(shí)也應(yīng)一并征收集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利。否則,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)將遭到毀滅性的破壞,農(nóng)村改革以來(lái)逐步發(fā)展形成的農(nóng)民的土地權(quán)利也將完全喪失?？梢哉f(shuō),現(xiàn)行的土地征用制度并未顧及我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀,仍然停留在集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。這可能是我國(guó)土地征用制度最大的缺陷。3.集體經(jīng)濟(jì)組織所有《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”1這與《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理;”1存在性質(zhì)上認(rèn)定的錯(cuò)位。農(nóng)民集體所有演變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。問(wèn)題在于,農(nóng)民對(duì)集體所有土地的成員權(quán)如何體現(xiàn)?安置補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)是什么關(guān)系?集體經(jīng)濟(jì)組織所有顯然不等于農(nóng)民所有。在當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)權(quán)能普遍已名存實(shí)亡的情況下,這一規(guī)定更可能導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)歸村民委員會(huì)所有,甚至農(nóng)村基層干部所有。在土地征用關(guān)系中,農(nóng)民失去了他們共有的土地,但是卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。這是土地所有關(guān)系上的錯(cuò)位。此外,對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)人來(lái)說(shuō),唯一可獲得的是“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)”。這只是對(duì)“實(shí)物”的賠償,而權(quán)利卻沒(méi)有獲得任何救濟(jì),進(jìn)一步說(shuō),30年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地使用權(quán)與1年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地使用權(quán)在土地征用關(guān)系中并沒(méi)有任何區(qū)別。這是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其價(jià)值認(rèn)定的錯(cuò)位。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地征用關(guān)系中不僅未能獲得物權(quán)的地位,甚至連普通債權(quán)的地位都未得到承認(rèn)。4.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)和土地征收的現(xiàn)實(shí)困境土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是否是公正的、合理的關(guān)鍵是農(nóng)地是否有價(jià)格。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)是農(nóng)地價(jià)格的直接體現(xiàn),而農(nóng)地價(jià)格則是農(nóng)地所有權(quán)在未來(lái)預(yù)期收益的資本化。由于農(nóng)地市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)以及農(nóng)地的商品屬性未能體現(xiàn),如何確定農(nóng)地價(jià)格,使其趨于公平、合理需要一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,由于土地的收益價(jià)值和交易價(jià)值之間存在差異,由此帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)地作為資本的價(jià)值問(wèn)題?；蛘哒f(shuō),土地的級(jí)差地租問(wèn)題。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地不僅是其就業(yè)和生存保障的基礎(chǔ),而且也是其發(fā)展的資本。農(nóng)地的低收益價(jià)值和高交易價(jià)值之間的差異是導(dǎo)致土地投機(jī)的關(guān)鍵。農(nóng)地用途改變所帶來(lái)的土地增值收益卻不能為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人所分享,農(nóng)地作為資本的價(jià)值未得到承認(rèn)。這對(duì)于農(nóng)村改革以來(lái)逐步發(fā)展形成的多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)是不公平的。土地征用實(shí)踐中農(nóng)村基層干部的尋租行為和農(nóng)民的集體抗?fàn)幷沁@一矛盾的反應(yīng)?？傮w而言,我國(guó)的土地征用制度不能反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀,與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利和利益在土地征用中得不到承認(rèn)和保護(hù)。這是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步發(fā)展,特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化發(fā)展所面臨的一個(gè)巨大障礙。土地征用制度的進(jìn)一步改革是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展的必然。四、建立非公益性土地征購(gòu)制度土地征用所導(dǎo)致的土地所有權(quán)變動(dòng),是所有權(quán)社會(huì)化的結(jié)果,是為了維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)福利而削弱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)絕對(duì)性的具體體現(xiàn)。在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)下,如果國(guó)家能恰當(dāng)?shù)匦惺雇恋卣魇諜?quán),可以增進(jìn)社會(huì)福利,促進(jìn)土地資源的有效利用;如果國(guó)家對(duì)土地征收權(quán)行使不當(dāng),則將構(gòu)成對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),特別是農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村改革以來(lái)所取得的一項(xiàng)重要成果。對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀予以承認(rèn)和保護(hù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求。為此,農(nóng)地法律制度必須作相應(yīng)的變革。我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度存在的最大問(wèn)題是無(wú)視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀,不能給不同層次的產(chǎn)權(quán)人以相應(yīng)的補(bǔ)償。而產(chǎn)權(quán)的最基本的意義正是在于產(chǎn)權(quán)能給產(chǎn)權(quán)持有人帶來(lái)收益。因此,就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而言,我國(guó)的土地征用制度必須進(jìn)行改革,具體體現(xiàn)在以下方面:1.區(qū)分土地征用的目的,分別建立公益性的土地征用制度和非公益性的土地征購(gòu)制度“為了公共利益的需要”而進(jìn)行土地征用是土地征用權(quán)得以行使的前提。世界上幾乎所有的國(guó)家都規(guī)定了土地征用的公共目的性。我國(guó)的土地征用立法也確認(rèn)了為公共利益的需要而進(jìn)行土地征用的原則。但如前所述,實(shí)踐中卻是公益性征地和商業(yè)性征地不分,以土地利用規(guī)劃來(lái)代替土地征用的目的判斷,使“公共利益”無(wú)從體現(xiàn)。造成這一現(xiàn)象的原因在于我國(guó)土地所有權(quán)不能交易,能為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展所用的土地只能來(lái)源于國(guó)有土地使用權(quán)的出讓。我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的中期,城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要大量的土地,而有限的國(guó)有土地資源難以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府只能動(dòng)用土地征用權(quán)不分目的地進(jìn)行土地征用,才能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。建立土地征用的“公共利益”審查制度,嚴(yán)格限制非公益性的土地征用并不困難。問(wèn)題在于,商業(yè)性的土地征購(gòu)(概念上應(yīng)不同于強(qiáng)制性的土地征用)應(yīng)如何建立?若沒(méi)有相應(yīng)的替代機(jī)制,則現(xiàn)行的土地征用制度只能繼續(xù)適用于商業(yè)目的。鑒于我國(guó)的土地所有權(quán)不能交易,有學(xué)者認(rèn)為可考慮允許集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,開(kāi)放集體土地一級(jí)市場(chǎng)。當(dāng)前,集體土地使用權(quán)只能作為聯(lián)營(yíng)條件或入股,限制了土地流轉(zhuǎn)范圍,應(yīng)該進(jìn)一步開(kāi)放集體土地一級(jí)市場(chǎng)。對(duì)于在非城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行非公益性建設(shè),需要使用集體所有的土地,只要該建設(shè)用地符合土地利用總體規(guī)劃和辦理相關(guān)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),國(guó)家無(wú)權(quán)征收集體土地。這種建設(shè)用地需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由需用地方與集體土地所有權(quán)人協(xié)商簽訂建設(shè)用地使用權(quán)合同,并按市場(chǎng)或協(xié)商的價(jià)格來(lái)支付集體土地使用權(quán)費(fèi)。有學(xué)者認(rèn)為,只有這樣才能真正體現(xiàn)土地所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán),使集體土地所有權(quán)與農(nóng)民的土地使用權(quán)得到有效的法律保障,而不致遭受?chē)?guó)家公權(quán)力任意侵害。問(wèn)題是這樣一來(lái),城市土地中將會(huì)既有集體所有的土地,又有國(guó)家所有的土地。城市土地的管理將變得較為復(fù)雜。這種設(shè)想違背了我國(guó)農(nóng)地農(nóng)用的制度,而且集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還會(huì)產(chǎn)生其他問(wèn)題。在我國(guó)當(dāng)前的制度背景下應(yīng)當(dāng)說(shuō)不具有可行性。我國(guó)的非公益性土地征購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的土地征用制度內(nèi)構(gòu)建,并相互融合,形成一個(gè)整體。筆者為此提出,建立非公益性的土地征購(gòu)制度?；驹O(shè)想為:首先,由非公益性土地的需求者與集體土地所有者和土地他項(xiàng)權(quán)人平等協(xié)商,就待購(gòu)地的標(biāo)的、面積、位置、出讓金和用途等主要條款達(dá)成一致,簽訂“土地使用權(quán)預(yù)購(gòu)協(xié)議”;其次,協(xié)議雙方將簽訂的“土地使用權(quán)預(yù)購(gòu)協(xié)議”提交國(guó)家土地管理部門(mén)審批;第三,預(yù)購(gòu)?fù)恋胤险恋乩靡?guī)劃的,由土地的需求者委托土地管理部門(mén)征購(gòu)集體土地的所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利,同時(shí)將對(duì)應(yīng)的“國(guó)有土地使用權(quán)”出讓給土地的需求者。政府針對(duì)該土地的用途征收土地增值稅。至此,交易完成。土地征購(gòu)制度的優(yōu)點(diǎn)是征購(gòu)前存在一個(gè)自愿協(xié)商過(guò)程。這種競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商過(guò)程將有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人獲得公平的補(bǔ)償。政府對(duì)不同用途的土地所設(shè)定的土地增值稅,將使農(nóng)地用途變更所帶來(lái)的土地增值收益為各方分享。同時(shí),政府通過(guò)土地利用規(guī)劃的審批將能夠限制基本農(nóng)田的非農(nóng)使用,抑制土地投機(jī)。非公益性土地征購(gòu)制度的建立是解決我國(guó)土地征用制度中公益性與非公益性目的混同問(wèn)題的關(guān)鍵。只有引入競(jìng)爭(zhēng)性的自由協(xié)商機(jī)制,才能平衡各方利益,維護(hù)產(chǎn)權(quán)制度的有效性。2.土地征用和征購(gòu)的標(biāo)的應(yīng)擴(kuò)大到農(nóng)地上的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利;并分別予以補(bǔ)償現(xiàn)行土地征用制度與我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)不對(duì)稱(chēng)。要改變這種狀況,首先應(yīng)在立法上對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利予以確認(rèn);其次,應(yīng)依據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)改變現(xiàn)行的補(bǔ)償分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),增加土地、山林、魚(yú)塘等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利,以及宅基地等的補(bǔ)償類(lèi)別和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),將補(bǔ)償?shù)氖芤鏅?quán)授予權(quán)利人,而非集體組織。這樣,不同層次產(chǎn)權(quán)人的利益將得到維護(hù),農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也將不會(huì)因土地征用制度而受到破壞。土地征用補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t才能得到真正的體現(xiàn)。事實(shí)上,這也是土地征用得以順利進(jìn)行的保證。3.完善土地征用程序,賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán);同時(shí),建立對(duì)異議的復(fù)議和訴訟程序,提高補(bǔ)償?shù)墓酝恋卣饔贸绦蚴峭恋卣饔弥贫鹊闹匾M成部分,程序的正當(dāng)與否決定著結(jié)果是否公正。因此,建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。土地征用程序的立法,國(guó)外一般包括事業(yè)的認(rèn)定、土地范圍的決定、征用補(bǔ)償?shù)臎Q定和征