公共政策執(zhí)行中的障礙性因素分析

公共政策執(zhí)行中的障礙性因素分析

公共政策（以下簡稱“政策”）的實施是政策方案合法化后的。政策執(zhí)行人以各種組織形式使用各種政治資源，在解釋、實施、服務和公共關(guān)系等行動的基礎上將政治概念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，并通過特定行動實現(xiàn)既定的政治目標。因此,政策的執(zhí)行在政策系統(tǒng)中處于十分關(guān)鍵的地位,只有政策得到了有效的執(zhí)行,制定政策時確立的政策目標才能夠?qū)崿F(xiàn),政策問題才能得以解決,否則,再好的政策也是一紙空文,政策也就失去了自身的價值。因此,美國學者艾利森認為,在實現(xiàn)政策目標的過程中,如果說方案確定的功能只占10%,那么其余的90%都取決于有效的執(zhí)行。誕生于20世紀50年代的政策科學,起初偏重于政策制定的研究,對政策的執(zhí)行缺乏應有的重視,到20世紀70年代后政策科學研究開始重視起政策執(zhí)行。以對華盛頓奧克蘭計劃的執(zhí)行研究為背景,以美國政治學家普瑞斯曼和威爾達吾斯基1973年出版的《執(zhí)行》著作為標志,政策執(zhí)行的研究取得了突破性的進展。大量的事實表明,幾乎每個國家都有一些政策不是沒有被執(zhí)行,就是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題。政策執(zhí)行的過程中總是會遇到一些障礙性因素的影響,以致于政策執(zhí)行的效果不盡人意,無法達到政策目標。因此,正確認識和分析這些障礙性因素,掌握住其特點和規(guī)律性,盡量消除不良的影響因素,是有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵。有鑒于此,本文對影響政策有效執(zhí)行的障礙性因素結(jié)合我國實際加以分析。一、由社會團體或個人表達的,屬于政府管轄的范圍執(zhí)行政策的目的是為了解決政策問題。而所謂政策問題是指在社會上客觀存在的,已被社會上大多數(shù)人覺察、認同、感受出來的,與既定的價值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突,并由社會團體與個人表達出來的,屬于政府管轄的范圍,已被列入政府政策議程的社會問題。不同的政策問題所涉及的范圍、問題的復雜程度以及政策問題需要目標群體行為調(diào)適量的大小都有較大差異,對政策執(zhí)行效果也有重要影響。1.政策執(zhí)行的范圍在現(xiàn)實社會中,政策問題的性質(zhì)有很大差別,有些問題涉及的范圍較小,僅涉及一個地區(qū)或一個部門,對此問題小范圍就可以解決,執(zhí)行中所涉及的范圍小,影響政策問題的因素相對少,涉及的利益關(guān)系相對簡單,相關(guān)的政策目標群體相對一致,執(zhí)行起來就比較容易。而有的問題涉及到全社會,影響政策問題的因素相對就多,涉及的利益調(diào)節(jié)關(guān)系相當復雜,其所要規(guī)定的目標群體的行為也有很大的差別,這樣的政策執(zhí)行起來就比較困難,障礙性因素也較多。2.腐敗問題是解決復雜政策問題面臨的難點政策問題之所以復雜是由于,問題形成的原因復雜、問題本身的影響廣泛、問題的關(guān)聯(lián)性強、問題的頑固性強。如腐敗問題,其形成原因十分復雜,有歷史原因也有現(xiàn)實原因,有個人原因也有制度原因。腐敗問題對社會的影響也十分廣泛,它不僅影響了政府的效率,還影響了政府的形象,易導致政府與公眾的對立,同時也影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展。腐敗問題的關(guān)聯(lián)性極強,它與道德危機、制度缺陷、經(jīng)濟犯罪等一系列問題相互作用、相互影響。腐敗問題也具有極強的頑固性,需要持久不斷的努力才能解決,正因為如此,腐敗問題幾乎成為世界各國政府所共同面臨的難題。面對復雜的政策問題,政策執(zhí)行的難度加大,主要表現(xiàn)在:首先,問題越復雜,政策制定的難度越大,稍有不慎,就會造成政策的失誤,構(gòu)成政策執(zhí)行的障礙性因素。同時,為解決復雜的政策問題,在政策執(zhí)行過程中,就需要進行縝密的部署與安排,一旦失誤,極易導致政策執(zhí)行的失敗。再者,解決復雜的公共政策問題,執(zhí)行政策時往往需要動用更多的人力、物力,就容易出現(xiàn)政策資源障礙,導致政策目標無法實現(xiàn)。3.第二,有助于更好地實現(xiàn)政策目標,這也是影響政策有效執(zhí)行的重要因素政策實際上是為解決政策問題而制定的行為準則,政策的執(zhí)行意味著要直接調(diào)適政策目標群體的行為,以適應新的行為準則。由于人們在長期的社會生活中,已經(jīng)養(yǎng)成了一套行為定向及模式,常習慣于傾向保守持續(xù)的狀況,因此,為了實現(xiàn)政策目標,目標群體行為所需調(diào)適量越小越好,這樣不至于造成人為抵制,有利于政策的有效執(zhí)行。反之,政策執(zhí)行的難度會加大。我國采用漸進式改革,從某種意義上說,正是基于以上的認識。二、政策缺乏合理性。政策執(zhí)行缺乏明確大量事實表明,政策之所以在執(zhí)行中出現(xiàn)問題,很重要的原因是由于政策本身的不完善。政策本身的科學與否對政策執(zhí)行效果至關(guān)重要,美國的政策科學家托馬斯·B·史密斯在1973年提出了一個政策執(zhí)行的過程模型,指出影響政策執(zhí)行有四個方面的因素,其中明確地將理想化的政策視為影響政策執(zhí)行的首要因素。來自政策本身的障礙性因素主要有:1.政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首先表現(xiàn)在,政策針對性不強。沒有針對客觀的社會問題,表現(xiàn)在政策規(guī)定的各項內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況,政策所規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。政策本身缺乏合理性,其在執(zhí)行過程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實際的強烈沖突,使政策執(zhí)行失去了實踐基礎。這樣的政策非但達不到政策目標,有時甚至是政策執(zhí)行得越到位,實際造成的損失越大,導致政策執(zhí)行效果與政策目標背道而馳。20世紀70年代中期,我國的“川氣出川”工程計劃之所以執(zhí)行失敗,給國家建設資金造成了巨大損失,其主要原因就是決策沒有以客觀事實為依據(jù)。政策本身缺乏合理性的第二種表現(xiàn)是政策目標缺乏合理性。所謂政策目標是指政策實施后將達到的結(jié)果。政策目標缺乏合理性主要表現(xiàn)為兩種形式,一是政策目標定得過低,即使政策目標完全實現(xiàn),也無法解決政策問題;二是政策目標定得過高,政策執(zhí)行容易受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約,同樣無法達到預期的目的。因為對于政策問題的解決,人人都希望達到最圓滿的結(jié)果,這當然也是政府的希望,但事實是由于受到各種因素的制約,政策所要達到的目標與政府和公眾的愿望之間可能會存在一定的差距,在這種情況下,如果不進行科學的分析,盲目給政策設定最完美的,但卻是不合理的政策目標,也是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。這與醫(yī)院在對待一位癌癥晚期患者時所確定治療方案的目標是一樣的道理,由于形成癌癥的因素多而復雜,人們還沒有完全揭示其中的機理,在這種情況下可能把治療方案所要達到的目標定為“高質(zhì)量地延長患者的生命”就比“一定要治愈”的目標合理的多,盡管前者遠沒有后者完美。此外,政策本身缺乏合理性還表現(xiàn)為政策執(zhí)行計劃缺乏合理性,這對政策能否順利實施關(guān)系極大。政策執(zhí)行計劃的不合理表現(xiàn)為:政策執(zhí)行階段劃分不合理、時間劃分不合理、資源劃分不合理。顯而易見,執(zhí)行計劃不合理,使政策在執(zhí)行中經(jīng)常陷于各種矛盾之中,政策執(zhí)行效果難以保證。2.政策缺乏明晰性。所謂政策的明晰性,即要求政策方案要有嚴格的執(zhí)行界限、科學的操作程序、準確的評估標準等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執(zhí)行者與政策目標群體無所適從;同時缺乏明晰性的政策會引起政策的界限不清,導致對政策的隨意變通。在我國,由于政策缺乏明晰性而導致政策執(zhí)行障礙的例子并不鮮見。因政策缺乏明晰性而造成的漏洞對于政策的有效執(zhí)行危害極大,從制度分析的角度看,這種不完善之處就為制度不能充分實施提供了可能。因為,制度的實施過程實際上是一種博弈和互動過程,博弈者都努力尋求對自己有利的行動方案,制度漏洞就成為雙方尋求的目標和對象。只有找到了制度漏洞,就可以繞過已有的規(guī)定,甚至使現(xiàn)行制度成為無用的東西。因此,缺乏清晰、明確的政策,導致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些不必要的漏洞,影響政策的順利執(zhí)行,是影響政策執(zhí)行的一個不容忽視的障礙性因素3.政策缺乏協(xié)調(diào)性。政策的協(xié)調(diào)性是由政策的系統(tǒng)性決定的。我們知道系統(tǒng)是由諸多要素組成的統(tǒng)一整體,因而具有整體性的特點。在一個系統(tǒng)的內(nèi)部,在要素和系統(tǒng)之間必須保持和諧而有序的關(guān)系,才能使系統(tǒng)的功能得以正常發(fā)揮。通俗一些講就是要做到:“新政策與老政策不能打架”、“此政策與彼政策不能撞車”、“小政策與大政策不能抵觸”。政策系統(tǒng)作為一個協(xié)調(diào)有序的整體,就要求各項政策之間的協(xié)調(diào)性,否則,就會破壞政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),使政策系統(tǒng)功能發(fā)生紊亂,并可能導致整個政策系統(tǒng)的崩潰、瓦解。因此,缺乏協(xié)調(diào)性的政策,在其執(zhí)行的過程中,會出現(xiàn)政策之間行為規(guī)范的矛盾,而由于此時政策的合法性導致這種矛盾的行為規(guī)范各自都有其合法的依據(jù),使相關(guān)政策都無法不折不扣地執(zhí)行下去,最后只得使政策目標受損,需要指出的是此時受損的不只是一項政策目標而是整個政策系統(tǒng)相關(guān)政策的目標。4.政策缺乏穩(wěn)定性。所謂政策的穩(wěn)定性是指政策在其有效期內(nèi)處于一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。政策是否穩(wěn)定在很大程度上關(guān)系到政策執(zhí)行主體及目標群體對政策的認同和接受程度。政策實際上可以被視為政府與相關(guān)目標群體之間的一種契約,當政策合法化后,這種契約就以合法的形式確定下來了。這種契約意味著政府以政策的形式強制性規(guī)范著政策目標群體的行為,當政策目標群體的行為接受了政策的約束并承擔了一定的義務時,他們也同時獲得了一定的權(quán)利。政策的穩(wěn)定性是這種義務、權(quán)利平衡的保證。這種穩(wěn)定性可以使政策制定者、政策執(zhí)行者與政策目標群體之間建立起持久的忠誠、信任和認同,這種良好、和諧的關(guān)系是政策有效執(zhí)行的保證。政策缺乏穩(wěn)定性會導致政策體系結(jié)構(gòu)性紊亂,影響政策目標群體的某種法定權(quán)利,導致政策目標群體對于政府不信任和抵觸情緒,政府與政策目標群體關(guān)系緊張甚至是對立,最終使政策執(zhí)行無法達到預期的效果。更為嚴重的是這種對立極易導致政府權(quán)威的喪失,對未來其它政策的執(zhí)行也造成極大的障礙。三、非政治之外的障礙1.政策執(zhí)行主體的權(quán)威性政策執(zhí)行主體是政策執(zhí)行的直接實踐者,它是影響政策執(zhí)行的最直接的因素,在政策執(zhí)行中來自政策執(zhí)行主體的障礙性因素主要有:第一,缺乏權(quán)威的政策執(zhí)行組織和有效的政策執(zhí)行制度。首先,政策執(zhí)行需要政策主體的權(quán)威——權(quán)力與威信。權(quán)力是通過法律規(guī)定和法定程序獲得的,法定的權(quán)利要求政策對象必須服從,具有強制性。威信是由政策執(zhí)行者的特定地位、人格魅力、個人智慧、工作經(jīng)驗等綜合優(yōu)勢形成的,對于政策接受者具有威懾力量和感召力量,不具有強制性。一個具有強大權(quán)威的政策執(zhí)行主體不僅在政策執(zhí)行過程中可以做到令行禁止,并可扼制“諸侯勢力”的惡性膨脹,減少政策目標群體的緊張和對抗,否則,政策執(zhí)行主體如果缺乏權(quán)威性,會導致政策執(zhí)行主體政令不暢,政策執(zhí)行的困難將是不可避免的。其次,任何組織都應有組織本身的制度與規(guī)范去指導組織的行為。在組織的規(guī)則制定中要做到權(quán)責利三者的統(tǒng)一。做到有責必有權(quán)、有權(quán)必有責,利包括權(quán)利和利益,權(quán)責利統(tǒng)一的執(zhí)行制度,有利于政策的執(zhí)行,否則,就不利于政策的執(zhí)行。一般而言,政策執(zhí)行中的目標責任制度、獎勵懲罰制度、保障監(jiān)督制度、責任追究制度等,都是政策有效執(zhí)行的制度保證。如果缺乏有效的政策執(zhí)行制度,就無法實現(xiàn)執(zhí)行過程中權(quán)責利三者的統(tǒng)一,使政策執(zhí)行缺乏強有力的制度保證。政策執(zhí)行機構(gòu)組織間如果溝通與協(xié)調(diào)不暢,也可導致政策執(zhí)行障礙。溝通是政策執(zhí)行成功的必要條件,不充分的溝通會導致政策執(zhí)行中的失誤。第二,政策執(zhí)行人員的素質(zhì)有缺陷。政策執(zhí)行人員的素質(zhì)有缺陷,導致對政策理解不清,甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,必然影響政策執(zhí)行效果。首先,在政策執(zhí)行的過程中,政策執(zhí)行人員對政策問題的理解至關(guān)重要,如果對政策認識不夠、理解不清,就難以正確、全面地執(zhí)行政策,極易導致政策執(zhí)行的失誤。如在20世紀90年代末,我國推出了一系列加快小城鎮(zhèn)建設的政策,而有些政策執(zhí)行主體對這一政策片面地理解為小城鎮(zhèn)景觀建設。由于政策執(zhí)行主體理解的偏差,導致了小城鎮(zhèn)遍地開花的現(xiàn)象,使既定政策目標無法達到,也浪費了國家的資源。其次,由于政策執(zhí)行人員的素質(zhì)缺陷,當在政策執(zhí)行中遇到社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突和斗爭時,由于利益驅(qū)動,就有可能出現(xiàn)地區(qū)利益、部門利益、個人利益的不到有效控制的現(xiàn)象,甚至會出現(xiàn)腐敗。從政策科學的角度看腐敗的實質(zhì)就是:由于政策執(zhí)行人員素質(zhì)低下,導致以犧牲政府的政策目標,來換取個人或小團體利益的行為。其結(jié)果當然會出現(xiàn)政策執(zhí)行的扭曲和變形。2.目標群體對政策的不服從政策目標群體是政策直接作用和影響的對象。政策能否成功,并不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情,它與目標群體有著直接的關(guān)系。目標群體是否能認可和接受政策,是決定政策成功與否的關(guān)鍵因素。其主要的障礙性因素來自目標群體對政策的不順從。這種不順從的結(jié)果是,政策目標群體拒不接受政策,政策執(zhí)行就會失敗;如果目標群體只是部分接受政策也會加大政策執(zhí)行的難度。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生,就要求政策制定必須符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律,以利于政策目標群體對政策的順從和接受;要求注意深入對目標群體進行研究,結(jié)合其具體情況設計政策及政策執(zhí)行策略,避免由于政策缺陷導致的目標群體的不順從;還要注意避免政策執(zhí)行的過程中偏離了政策的本意,而導致了政策目標群體對政策的反感與不配合。同時,在政策執(zhí)行之前或政策執(zhí)行過程中,還要注意政策宣傳,增強政策目標群體對于政策的理解、認知和支持。否則目標群體對政策目標不接受、不配合、不遵從等消極抵制行為就會發(fā)生。3.政策方案缺乏足夠的執(zhí)行能力政策執(zhí)行所需要的資源條件主要涉及經(jīng)費資源、人力資源、信息資源。制定的政策目標無論多么明確,政策規(guī)劃無論多么精細,政策方案無論多么具體,如果負責執(zhí)行的機構(gòu)和人員缺乏足夠的用于政策執(zhí)行的資源,執(zhí)行結(jié)果就不可能達到政策規(guī)