美國應急管理體系與特征

1第四章國際經(jīng)驗借鑒

第一節(jié)美國應急管理體系與特征

1、美國應急管理體系美國建立了聯(lián)邦、州、縣、市和社區(qū)共五個層次危機管理和響應機構，形成了較為完整的應急體系。國土安全部是美國最高的應急機構，各州、縣、市建有應急管理機構，負責轄區(qū)內的突發(fā)事件的處理工作，社區(qū)內設有許多大量的自愿者性質的應急服務機構，見下圖。

2總統(tǒng)國土安全部州應急管理機構縣市應急管理機構社區(qū)應急服務機構社區(qū)應急服務機構社區(qū)應急服務機構3

美國應急管理體系以整體治理為基礎，通過法制化手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協(xié)調機構、全面的危機應對網(wǎng)絡和社會應對能力結合在該體系之內。

國家安全委員負責總體的局勢分析和部門協(xié)調；總統(tǒng)授權在議會授權后具有軍事和經(jīng)濟上的決策權；聯(lián)邦調查局牽頭負責調查解決危機；聯(lián)邦緊急事務管理局主要負責救援等危機事后處理，國防部等聯(lián)邦政府部門負責提供相應的技術支持和專門性行動。4

美國政府按照危機發(fā)生的不同領域，將危機響應劃分為12個領域:

交通、通信、公共設施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救助、資源支持、衛(wèi)生醫(yī)療、城市搜索、危險物品、食品、能源等。

美國應急管理法律體系：1803年美國新稀布什爾州發(fā)生了一起大火，促使美國國會

通過了第一個與危機事件處理有關的法律。

在此后150年內，美國會陸續(xù)作出了通過了125項針對自然災害作出緊急反應的單項減災法律。5

1988年美國國會通過了具有重要意義的羅伯特?斯塔福減災和緊急援助法案。

美國應急管理救援體系：采取職業(yè)化和自愿相結合的方式，并實現(xiàn)全國統(tǒng)一的培訓和考核標準。聯(lián)邦應急管理當局建立了4級培訓考核制度，參加突發(fā)事件管理小組人員，需經(jīng)過考核。消防、醫(yī)療、警察和海岸警衛(wèi)隊具有專職救援隊伍。自1994年起，美國就積極推動社區(qū)應急救援隊伍建設，現(xiàn)有幾百個社區(qū)建立了社區(qū)應急救援隊，參與本地區(qū)

的應急救援活動。6

美國突發(fā)事件分級。以美國波士頓市為例，該市規(guī)定了四個層級的危機狀態(tài)：Ⅰ級危機：災難性危機，即存在對公共安全的大規(guī)模威脅，需要州和聯(lián)邦政府的大規(guī)模應對和救災行動。Ⅱ級危機：嚴重危機，即地方政府沒有足夠能力處理危機，局勢要求州政府甚至聯(lián)邦政府給予援助。州政府應啟動應急運行中心，州長依法宣布進入緊急狀態(tài)。Ⅲ級危機：小規(guī)模危機，即局勢較為復雜，求援工作需要某些方面的援助，應向州公共安全行政辦公室和州長辦公室報告。Ⅳ級危機：日常危機，即地方政府足可以應對，無須外界援助，州政府監(jiān)控形勢發(fā)展。

Ⅰ

美國應急管理的特征：

第一，大協(xié)調模式，即總統(tǒng)領導、安全部門處理、地方配合。美國處理突發(fā)事件已有一套成熟辦法，體系完備、協(xié)調充分、信息傳遞迅速和指揮調度靈活的事先預警、事中反應迅速、事后救助及時的國家應急系統(tǒng)。

第二，統(tǒng)一管理（均由各級政府的應急管理部門統(tǒng)一指揮），屬地管理（應急響應的指揮任務都由事發(fā)地的政府來承擔，聯(lián)邦和上一級政府的任務是援助和協(xié)調，一般不負責指揮），

第三，美國政府最高層是應急管理的決策核心，

但是傳統(tǒng)的自治理念使美國地方政府在應急管理中起到?jīng)Q定性的作用。7案例：美國為什么沒有流行SARS

2003年美國也曾發(fā)現(xiàn)過疑似或確診病例，但是并未發(fā)生過大規(guī)模的流行現(xiàn)象，為什么？

美國能夠預見到SARS的嚴重性，這是與美國人經(jīng)歷了慘痛的“9·11”事件，以及后來的炭疽危機密切相關?！?·11”事件后，美國以反生物恐怖的名義，投入大量資金加強公共衛(wèi)生建設，組建了應對特殊傳染病的防御網(wǎng)，并對SARS采取有效措施：

①立足美國，關注全球。從2003年2月起，美國聯(lián)邦疾控中心就一直關注中國廣州非典情況，并做好了應對準備。

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②提前啟動應急預案。3月12日，當世界衛(wèi)生組織發(fā)出全球預警信息后，當時盡管美國尚未發(fā)現(xiàn)疑似病例，但因為加拿大發(fā)現(xiàn)了可疑病例，美國疾控中心在3月14日(兩天內）,就啟動了國家應急預案。

③細致務實，措施到位。美國疾控中心

發(fā)出SARS預警，提供檢測和確認潛在SARS病人的指南，向各州通報全球SARS情況，向WHO派出30多名科學家，分析樣本尋找原因。

④美國總統(tǒng)布什簽署命令，賦予公共衛(wèi)生機構對SARS和相關病情進行隔離檢疫的權力，以防止病情傳播和蔓延。

9⑤在科研方面，美國采取流行病學現(xiàn)場研究、實驗室病因和藥物研制并舉的方針，為預防和治療SARS提供了強有力的技術支撐。

正是美國擁有相對完善的公共衛(wèi)生應對體系，使其能在全球性SARS來臨時，積極應對并取得良好的實際效果。10第二節(jié)

德國應急管理體系與特征

德國依法建立了完善的應急管理體系。從縱向看，德國在傳統(tǒng)上把應對突發(fā)事件分為兩個層次：聯(lián)邦政府主要負責戰(zhàn)爭狀態(tài)下的民事保護，十六個州政府負責和平時期的

災難救助工作。原德國的應急管理立法強調

以州政府為主和民眾自我保護為基礎，例如1997年德國修訂頒布的《民事保護法》明確指出：官方的措施是補充民眾的自我保護。11但是美國“9?11”事件和德國“易北河洪災”（2002）以后，德國對危機管理進行深入評估后發(fā)現(xiàn)，德國聯(lián)邦政府與州政府合作在應對危機的協(xié)調方面存在問題。2002年12月，德國各州內政部長和參議員常設會議通過了《民事保護新戰(zhàn)略》，相當于我國的國家總體應急預案。它要求聯(lián)邦政府與各州政府進行更有效地協(xié)調，負責處理全國性的重大災害和緊急情況。2004年5月，德國設立聯(lián)邦民事保護與災難救助局，作為中央一級負責民

事保護、優(yōu)先統(tǒng)籌和處理危機的管理機構。12協(xié)調聯(lián)邦政府與各州政府之間的合作，主要負責自然災害、事故災難、傳染病疫情等重大災害的綜合協(xié)調管理。由于德國實行以周為主、屬地管理的應急管理體系，各州政府仍是應急管理的主體，突發(fā)事件發(fā)生后，以州長和州內政部長為核心的應急指揮小組緊急啟動，有關部門及專家參與決策指揮，統(tǒng)一調度本州政府和社會力量，其主要應急力量有：消防隊、警察局、刑偵局、技術援救協(xié)會、事故醫(yī)院等相關部門，以及各種志愿者救援組織（例如：紅十字會、教會組織)。13

從橫向來看，以消防等專業(yè)隊伍為骨干、社會組織為側翼、志愿者隊伍為支撐的各種應急力量協(xié)同配合的應急管理體系。參與緊急救援的主要有四支隊伍：

一是消防中心，德國各州消防隊不僅裝備精良、訓練有素，而且承擔的任務除消防以外，還承擔水災、地震、車禍等其他救援工作，包括傷員救助和運送等，以及現(xiàn)場扮演指揮者和培訓者的角色。德國消防隊分為職業(yè)、志愿者和企業(yè)三種。14

二是技術救援協(xié)會，其主要任務：在救災需要專業(yè)知識和大量技術裝備時，依靠所擁有的技術裝備和人員的專業(yè)知識，從災害現(xiàn)場搶救受災人員、動物和物質財產，盡可能減少災害造成的傷亡和經(jīng)濟損失。

三是德國汽車俱樂部，這是一個大型企業(yè)協(xié)會，擁有近3000萬會員，早期主要承擔會員出現(xiàn)車禍后的救援工作。近年來，該協(xié)會與政府簽訂合同，參與德國全境直升飛機救援活動。汽車俱樂部參與救援活動，這不僅是單純的經(jīng)濟利益，而且是一項慈善事業(yè)。15

四是事故醫(yī)院，德國共有35家大型公立事故醫(yī)院，主要任務是派駐醫(yī)生參與消防