財政政策能力與預算績效管理的關系研究

財政政策能力與預算績效管理的關系研究一、財政政策能力的含義政策能力是政府能力的重要組成部分，是當代政治學的一個新概念。阿爾蒙德和鮑威爾最早提出了“關于政治發(fā)展和政策能力的假設”，他們認為“一個結(jié)構(gòu)上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強其影響國內(nèi)外環(huán)境的能力”。在他們看來，政策能力是指政策改變環(huán)境的有效程度，它代表著政府在適應和改變環(huán)境方面的成功程度。我國學者顧建光提出，所謂“政策能力”是指為調(diào)配必要的資源所做出的智慧的集體選擇，人們通過這種選擇來確定稀缺資源的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向。此定義強調(diào)了政策能力所體現(xiàn)的對政府有效治理而言極為重要的指導性功能和戰(zhàn)略性含義，它區(qū)別于“國家能力”和“行政能力”的概念，是后兩種能力發(fā)生效能的核心。按上述公共政策能力的定義和結(jié)構(gòu)框架，財政政策能力可定義為：財政政策改變經(jīng)濟、社會環(huán)境的有效程度，它代表著政府財政在適應和改變經(jīng)濟社會環(huán)境方面的成功程度。在不同的政府組織結(jié)構(gòu)和不同的政治環(huán)境中，財政政策能力的側(cè)重點是有所不同的。比如，注重政策反映民意的能力是民主政府關注的重點，而專制政府則更傾向于財政政策的汲取能力和調(diào)節(jié)能力。公共財政背景下的財政政策能力從性質(zhì)和條件上都與原來有所不同。長期以來，我國政府對經(jīng)濟社會的干預都是很深的，財政政策能力是建立在以規(guī)則控制為主的行政能力基礎之上的，它不需要考慮行政組織與外部的關系和公民的反映。而公共財政背景下的財政政策能力，要超越過去僅僅圍繞國家為中心的政策能力，一方面要考慮公民意見和公民社會的變革趨勢，把社會問題和變革納入政策考慮范圍；另一方面要考慮資源能源消耗、環(huán)境保護等長遠發(fā)展的問題。這就是說，公民財政背景下的財政政策能力越來越注重政策反映民意的能力，這是財政政策能力建設的一條主線。二、財政政策能力結(jié)構(gòu)分析根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)論，財政政策能力主要包括：財政政策問題的確認能力、利益整合能力、財政政策規(guī)劃能力、財政政策執(zhí)行能力和政策評價能力。1．財政政策問題的確認能力確認政策問題是政策過程的起點。財政政策要解決的不僅是經(jīng)濟穩(wěn)定和增長等宏觀經(jīng)濟問題，還要解決各種社會問題并滿足公眾對公共物品的偏好。也就是說，財政問題的確認能力不僅表現(xiàn)在宏觀問題的確認上，還應當在微觀層面著眼于解決各種社會問題并向公眾提供符合其需要的公共物品。就微觀層面的財政政策問題確認能力而言，公共項目的選擇首先是對社會問題的篩選。社會問題，不同于解決一般的技術問題。技術問題相對易于形成統(tǒng)一認識。社會問題則不然，人民對其所做出的判斷是否準確，既取決于每個人不同的經(jīng)驗知識，還取決于個人倫理道德等價值觀念。這樣一來，對社會問題如果不能達成共識，那就很難就公共項目的優(yōu)先次序等做出正確的選擇。因此，財政政策問題確認能力首先要求預算系統(tǒng)是開放的，能夠吸引預算各方（特別是公眾）廣泛參與預算決策。其意義在于：第一，能夠就預算支出所要解決的社會問題達成理解和共識，使預算決策更加科學；第二，使各參與方看到解決問題的前景，從而對預算更有信心；第三，廣泛的溝通和協(xié)商并吸納各方意見，更能獲得各方的理解和支持，能形成有力的預算環(huán)境。２．利益整合能力利益整合是把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的過程。在一個利益多元化的社會，不同的個體和不同的群體都有著不同的利益，對存在著差別的利益進行整合是財政政策過程的一個必不可少的環(huán)節(jié)。從事利益整合的主體和結(jié)構(gòu)多種多樣，其中最關鍵點的主體是政黨和政府。按阿爾蒙德的說法，“政黨是當代社會的專業(yè)化利益綜合結(jié)構(gòu)”。在我國中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作、政治協(xié)商的政治制度下，執(zhí)政黨就是最重要的利益整合機構(gòu)，其他民主黨派通過政治協(xié)商制度將各自利益輸入到執(zhí)政黨的利益整合過程，表現(xiàn)在財政政策上就是財政資金的總量和結(jié)構(gòu)安排。特別財政資金的結(jié)構(gòu)安排，更反映了政黨間互動乃至政治博弈的結(jié)果。同時，在利益整合過程中，政府組織也起到關鍵作用。“政府組織之所以重要，是因為它影響到政黨在利益綜合過程中所采取的方法策略（阿爾蒙德）”。事實上，除公共支出總量和結(jié)構(gòu)決策之外，我們所能感觸到的利益整合活動絕大部門是由政府進行的。財政做為政府經(jīng)濟活動的主管部門，其利益整合能力強，形成普遍接受的公共選擇方案的可能性就高，這對于緩解政治系統(tǒng)壓力、降低政治成本、提高政府效率有非常重要的作用。相反，弱的利益整合能力則會導致政治系統(tǒng)的壓力及高昂的政治成本。利益整合，需要對公眾利益進行區(qū)分。首先，公眾有“多數(shù)人”和“少數(shù)人”的區(qū)分。人民常用人口中的“多數(shù)”與“少數(shù)”來衡量社會公眾的數(shù)量結(jié)構(gòu)，很顯然，一個公共支出項目只有滿足多數(shù)社會成員的利益要求，才具有合法和合理性；其次，公眾有強勢團體與弱勢團體的區(qū)分。不同的利益集團或群體由于掌握的政治、經(jīng)濟資源不同，其利益要求有的能夠得到重視，有的則不然。公共支出項目一定要對強勢集團，特別是由少數(shù)人組成的強勢集團的利益加以限制，對于具有政黨利益要求的弱勢集團加以保護；再次，公眾利益也存在著整體和局部、短期和長遠利益的區(qū)分。在分級決策的財政體制中，往往存在著決策主體為了局部利益而損害整體利益、為短期利益而損害長遠利益的情況，這在改革開放后的財政政策時間中屢見不鮮。財政政策能力要能夠整合上述利益集團的利益紛爭，在財政決策中體現(xiàn)出對短期和長期、整體和局部利益的全面考慮。否則，將嚴重損害財政政策的有效性。財政政策能力所要求的利益整合能力，要求能對上述公共利益關系進行科學的衡量和把握，在公共項目決策中體現(xiàn)出對多數(shù)人利益、對弱勢團體利益和對長遠、全局利益的傾斜?？紤]到預算系統(tǒng)所處的復雜的政治、行政、文化等預算環(huán)境，達到這個要求是不容易的。３．財政政策規(guī)劃能力所謂“規(guī)劃”，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考，并設計未來整套行動方案。財政政策規(guī)劃的主要任務有兩個：一是確定一個較長時期財政活動的目標和重點；二是擬定實現(xiàn)目標的行動方案，并從多各備選方案中進行擇優(yōu)。政策目標是財政政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務。如果沒有政策目標，政策方案是無法確定的。但目標不明確，也同樣會削弱政策解決問題的能力。圍繞問題設定的目標往往籠統(tǒng)，有待進一步具體化。其方法有兩種：一是可采取目標樹方法，即從總目標開始，逐級向下分解為更低層次的子目標，從而找出財政政策系統(tǒng)內(nèi)所含各目標之間的關系；二是量化，給目標定出必須實現(xiàn)的數(shù)量界限。這樣可以使整體目標與局部目標、長遠目標與近期目標、但目標與多目標等分析得較為清楚。政策目標一經(jīng)確定，要具有穩(wěn)定性，不能朝令夕改，尤其是不能隨著領導人的更迭而頻繁變動；同時，政策目標又要伴隨環(huán)境的變化具有應變能力。為實現(xiàn)政策目標而采用的手段和措施，統(tǒng)稱為備選方案。擬定可供選擇的備選方案，通過對比選擇得到最能解決政策問題的方案，是財政政策能力的核心。決策理論中的“霍布森選擇（Hobsonchoice）”，即“形式上有多種方案的選擇，而實質(zhì)上只有一個方案的選擇”，在公共支出項目決策中應該嚴禁出現(xiàn)。為保證備選方案的擬定、設計和選擇，需要對備選方案進行科學預測，預測結(jié)果如何有取決于預算分析人員的經(jīng)驗、資料與其他信息，以及預測技術等等。可見，財政政策規(guī)劃能力對現(xiàn)行的財政系統(tǒng)提出了很高的要求：一方面，公共項目支出要在縱向上實現(xiàn)年度目標和長期目標的協(xié)調(diào)，在橫向上實現(xiàn)各組織機構(gòu)之間、各項目之間的目標的協(xié)調(diào)，這要求財政系統(tǒng)具有宏觀的視野和高潮的運籌能力，同時也要有很高的橫向協(xié)調(diào)能力；另一方面，預算分析員的經(jīng)驗、技術儲備以及財政信息系統(tǒng)的完善度，又影響到備選方案的設計和選擇４．財政政策執(zhí)行能力在對多種方案進行比較和選擇之后，政策就進入執(zhí)行階段。財政政策執(zhí)行能力，表現(xiàn)為財政活動的參與者能否成功地運用各種政策工具來實現(xiàn)既定的政策目標的能力。當然，政策執(zhí)行能力也與財政系統(tǒng)的靈活性和應變能力有關。在現(xiàn)代財政制度安排中，財政政策的執(zhí)行基本上是由財政部門及行政事業(yè)單位等官僚機構(gòu)來完成的，這意味著現(xiàn)代官僚機構(gòu)的組織和效率將對財政政策的執(zhí)行能力產(chǎn)生決定性的影響。阿爾蒙德將官僚機構(gòu)的重要性歸結(jié)為兩個方面：一方面，“官僚機構(gòu)壟斷了政治體系的輸出”，各種由政治程序制定的政策、法律法規(guī)都是通過官僚系統(tǒng)來實施的；另一方面，“一項普遍政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該項政策的興致和效率”。這就是說，官僚機構(gòu)的能力和素質(zhì)決定了政策的執(zhí)行能力。在財政政策實踐中，官僚機構(gòu)的內(nèi)部斗爭，缺乏競爭而導致的低效率。官僚本身的低素質(zhì)都嚴重制約著政策執(zhí)行能力的提升。因此，各國政府把建立和保持一個反應靈敏、高度負責、富有效率和能力強大的官僚機構(gòu)做為政府改革的主要目標。５．財政政策評價能力傳統(tǒng)上，財政政策的研究是不太注重政策評價的，這導致財政體系較低的政策評價能力。事實上，政策評價是政策過程的一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行完畢并不是政策過程的終結(jié)，無論是否達到預定的政策目標，政策實施都會產(chǎn)生某種客觀的結(jié)果，這種結(jié)果會反饋到新一輪的政策過程中，對新的政策過程產(chǎn)生影響。通過政策評價，財政政策制定者能夠?qū)φ哌^程的各個環(huán)節(jié)進行全面考察和分析，對政策價值進行綜合判斷，以決定財政政策未來的走向，包括是否延續(xù)、是否需要進行調(diào)整、是否需要終止等。杰克·普拉諾對此分析到：“評價不是反省的。除了為完成了的和進行中的活動提供判斷的根據(jù)外”，它“還是與分配資源、改進操作和未來活動的方向有關的政策計劃過程的一部分”。政策評價能力是政策能力的一個重要組成部分。三、政策能力與預算績效管理的關系1．管理與財政政策問題確認能力績效管理是一種注重結(jié)果的管理模式，將其引入預算管理領域?qū)⑹诡A算的重心由傳統(tǒng)預算模式下的“爭項目、爭投入”轉(zhuǎn)移到對預算資金要解決什么社會問題、實現(xiàn)什么目標和效果的重視上，從而大大強化了政策問題在決策中的地位。預算績效管理還是一種開放的，能夠吸引各方廣泛參與的預算管理模式。它強調(diào)預算支出所要解決的社會問題其輕重緩急必須在決策者管理者以及公眾之間進行積極而充分的討論和協(xié)調(diào)。這種各方廣泛參與的預算模式，能夠就預算支出所要解決的社會問題達成理解和共識，能保證預算支出最大程度地用于提供公眾最迫切需要的公共物品、解決公眾最需要解決的社會問題上。從這個意義上講，預算績效管理的開放性和參與性能有效提升財政政策問題的確認能力。２．績效管理與財政政策的利益整合能力公共選擇理論認為，政府是帶有不同的具體利益內(nèi)容同時又抱有個人利益最大化追求的個人進行經(jīng)濟活動的舞臺。在政府機制框架下，人們遵循著經(jīng)濟人動機規(guī)律，在彼此的經(jīng)濟交往中，既有矛盾，又有合作，驅(qū)使政府機制運行的動力就來自于個人的逐利行為；如果機制的架構(gòu)是適宜的話，那么通過這一適宜的機制架構(gòu)會有助于將分散的個人助理行為導向全民利益的最大化。公共選擇理論在財政政策實踐中具有重要的借鑒意義：其一，財政政策的產(chǎn)生機制從根本上說是一個公共選擇機制，其動力來自于不同利益集團和個人的逐利行為?，F(xiàn)實中的財政政策顯然就包含著不同社會利益及矛盾的對立和統(tǒng)一。因此，制定財政政策時，政府應重視人與人之間存在的客觀利益矛盾對財政政策的制約，從而使制定出來的財政政策更為合理可行。這種能力即財政政策的利益整合能力。其二，財政政策的具體確定，在相當程度上依賴于現(xiàn)存的政府決策機制，而政府決策機制的具體設計在很大程度上影響著財政政策的利益整合能力和政策的有效性。如何改進政府決策機制，是使財政決策更加有效的關鍵所在。相對于傳統(tǒng)預算管理，預算績效管理是一種預算決策機制上的創(chuàng)新，它所提供的強大的管理決策功能不僅能夠?qū)崿F(xiàn)預算管理的科學化，也能夠有效地整合預算各參與方的利益關系，提升財政政策的利益整合能力。首先，預算績效管理是一種更加民主的預算管理模式。它在預算的各個環(huán)節(jié)都融入了民主決策的因素，體現(xiàn)了對預算各參與方（特別是普通公眾）的利益的普遍關注，這對于消除預算各參與方之間的利益沖突，提升財政政策的利益整合能力有重要的作用。在預算編制環(huán)節(jié)，它注重吸收決策者、管理者以及公眾的多方的意見；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，它試圖改變傳統(tǒng)預算過于僵硬的弊端，賦予各個層面的執(zhí)行者自主決策的權(quán)利；在預算評價環(huán)節(jié)，它將各方面的信息特別是公眾的反映納入到預算評價體系中；在預算報告環(huán)節(jié)，它力圖使預算更加公開透明，并向相關利益各方報告預算的執(zhí)行效果而不僅僅是收支數(shù)。其次，預算績效管理能夠有效地解決公共選擇理論所提出的“官僚問題”和“政府失靈”問題，為目前普遍存在的“官民利益沖突”提供了良好的解決機制。為解決“官僚問題”和“政府失靈”問題，公共選擇理論提出了“分權(quán)以降低官僚的權(quán)利”、“建立競爭以改變激勵”以及“在官僚決策層恢復發(fā)揮個人積極性的制度”等憲政改革主張，這些主張與績效管理所秉承的“分權(quán)”、“激勵”、“競爭”理念是一致的。３．預算績效管理與財政政策的規(guī)劃能力財政政策問題確定之后，即進入政策規(guī)劃階段。依前所述，財政政策規(guī)劃的主要任務有兩點：一是確定一個較長時期財政活動的目標和重點；二是擬定實現(xiàn)目標的行動方案，并從多各備選方案中進行擇優(yōu)。績效管理是將預算視為整個管理循環(huán)的一個環(huán)節(jié)，將計劃、預算、評價等環(huán)節(jié)聯(lián)系起來。在此，預算就不僅僅是考慮資金分配的事了，為了資金分配，整個預算體系要考慮目標問題（包括組織互動的長期戰(zhàn)略目標和年度目標），要考慮項目或活動計劃問題（包括項目的擇優(yōu)），要圍繞項目或活動需要的財務資源進行預算。從而，預算績效管理與傳統(tǒng)預算管理相比體現(xiàn)出非常強的政策規(guī)劃能力。４．預算績效管理與財政政策執(zhí)行能力預算績效管理強調(diào)“績效責任”制度，從而在預算管理中注入一種以結(jié)果為導向的激勵機制，這是一種有利于提升官僚機構(gòu)及其雇員的效率的制度安排?！皩︻A算支出的績效負責”，一方面可以有效地解決傳統(tǒng)官僚機構(gòu)因為缺乏競爭“壓力”而導致的低效率；另一方面又可以解決傳統(tǒng)預算“對規(guī)則負責”而導致的預算系統(tǒng)僵化問題，因而相對于傳統(tǒng)預算而言是一種有較強政策執(zhí)行能力的高校的預算系統(tǒng)。預算績效管理強調(diào)“自主權(quán)”和“靈活性”，秉承了新公共管理運動中的“分權(quán)”理念，賦予組織以靈活的應變能力和創(chuàng)新精神。它解決了傳統(tǒng)預算管理中由