6農(nóng)業(yè)正外部性解決的經(jīng)濟(jì)法分析09.2.14

農(nóng)業(yè)正外部性解決的經(jīng)濟(jì)法分析胡元聰*（中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心，重慶400031）[摘要]農(nóng)業(yè)的正外部性主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的支持、對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及農(nóng)業(yè)對(duì)人文社會(huì)環(huán)境的促進(jìn)作用。農(nóng)業(yè)正外部性經(jīng)濟(jì)法解決要貫徹經(jīng)濟(jì)法實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)效益價(jià)值目標(biāo)并遵循利益公平分享原則、國(guó)家合理補(bǔ)償原則、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)原則。具體來(lái)看，可以通過制定專門農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、農(nóng)村公共投資法以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法以解決農(nóng)業(yè)的正外部性。[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)正外部性；解決；經(jīng)濟(jì)法我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中普遍、獨(dú)特的正、負(fù)外部性問題造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，尤其是其正外部性使得農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位受到影響。因此，貫徹經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平和社會(huì)效益目標(biāo)并遵循利益公平分享原則、國(guó)家合理補(bǔ)償原則、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)原則，制定和完善相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)業(yè)正外部性問題內(nèi)部化，從而更好地鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位尤其重要。一、我國(guó)農(nóng)業(yè)正外部性的表現(xiàn)2264正外部性的概念最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密論述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“利他性”時(shí)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“在追求他本身利益時(shí)，也常常促進(jìn)社會(huì)的利益”高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1996：9.。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（1890）一書中首次提出了“外部經(jīng)濟(jì)”的概念。后來(lái)，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從成本、收益、經(jīng)濟(jì)利益、非競(jìng)爭(zhēng)性、制度等視角對(duì)正、負(fù)外部性的形成和含義進(jìn)行了研究。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，農(nóng)業(yè)的正外部性是指農(nóng)業(yè)部門的活動(dòng)，給他人主要是非農(nóng)業(yè)部門帶來(lái)了額外的收益（外部經(jīng)濟(jì)），其中它人（包括非農(nóng)業(yè)部門）對(duì)得自于農(nóng)業(yè)部門的收益不需要做對(duì)等的給付，對(duì)來(lái)自于農(nóng)業(yè)部門的額外損害也不要求做相應(yīng)的賠償。從法律的視角對(duì)外部性進(jìn)行界定，我們認(rèn)為外部性不僅是一個(gè)過程而且是一種結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)主體之間權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等，以至于利益的失衡。正的外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在行使其權(quán)利時(shí)將其可由自己行使的權(quán)利讓渡給他人且沒有施加任何義務(wù)。胡元聰.法與經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的外部性及其解決方法分析[J].現(xiàn)代法學(xué).2006，（5）：130.因此，農(nóng)業(yè)的正外部性是農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)近乎無(wú)償?shù)闹С?，農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境近乎無(wú)償?shù)谋Ｗo(hù)以及農(nóng)業(yè)對(duì)人文社會(huì)環(huán)境近乎無(wú)償?shù)拇龠M(jìn)作用。高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1996：9.胡元聰.法與經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的外部性及其解決方法分析[J].現(xiàn)代法學(xué).2006，（5）：130.（一）從農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)關(guān)系的角度分析682我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的傾斜政策，農(nóng)民在生活物資分配、家庭收入和社會(huì)福利等方面遭受一系列不平等的待遇，這是農(nóng)業(yè)正外部性的典型表現(xiàn)。此外，農(nóng)業(yè)正外部性還包括農(nóng)業(yè)對(duì)其他行業(yè)成本外部化的接受等。首先，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)特殊的行業(yè)，其發(fā)展在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)和決定性的作用，但這種正外部性卻難以計(jì)量，也就無(wú)法提出相應(yīng)的補(bǔ)償措施。因此，一方面，農(nóng)業(yè)的收益發(fā)生了“外溢”，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了正的外部性。以工農(nóng)關(guān)系為例，這種收益“外溢”現(xiàn)象突出表現(xiàn)在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”上。據(jù)粗略估計(jì)，從建國(guó)初到1995年，國(guó)家運(yùn)用農(nóng)業(yè)宏觀政策（如財(cái)政政策、信貸政策等）、農(nóng)業(yè)收入政策（如農(nóng)業(yè)稅、各種攤派等）、農(nóng)業(yè)價(jià)格政策（如農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)收購(gòu)政策、進(jìn)出口管制等），以隱蔽形式從農(nóng)業(yè)抽走資金約2萬(wàn)億元。王禮力.王禮力.論農(nóng)業(yè)的外部性與農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué).1998（3）.其次，農(nóng)業(yè)又成為其他行業(yè)成本外部化的對(duì)象。和工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)更容易成為成本外部化的受體。如我國(guó)工業(yè)“三廢”對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染正在由局部向整體蔓延。2000年全國(guó)因固體廢棄物堆存而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達(dá)200萬(wàn)畝以上，8000萬(wàn)畝以上耕地遭受不同程度的大氣污染，僅淮河流域農(nóng)田因大氣污染造成的損失就達(dá)1.7億元。全國(guó)利用污水灌溉的面積占總灌溉面積的7.3％，比上世紀(jì)80年代增長(zhǎng)了1.6倍。此外，工業(yè)、交通、能源、通訊、商業(yè)中的尾氣污染、噪聲污染、“白色污染”、電磁污染等，都會(huì)影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。徐猛.徐猛.簡(jiǎn)析農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)業(yè)外部性的補(bǔ)償[J].科技信息.2006（4）.（二）從農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的角度分析550農(nóng)業(yè)是生物與生物之間，農(nóng)業(yè)與自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間的生產(chǎn)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織在一起的生產(chǎn)過程。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定必然伴隨著土壤、水利、氣候及生態(tài)環(huán)境等自然條件的良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的正外部性主要表現(xiàn)在提供景觀功能以及生態(tài)環(huán)境價(jià)值等方面。首先，農(nóng)業(yè)的景觀功能是一種公共物品，而農(nóng)業(yè)則在對(duì)這類公共物品提供的過程中扮演了重要的角色，如草原、林地、森林、綠洲、湖泊、耕地等景觀的無(wú)償提供就是農(nóng)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)。隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)自然景觀在城鎮(zhèn)化過程中越來(lái)越顯示出其在休閑、旅游、文化和教育等方面的價(jià)值。其次，農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值主要指對(duì)水資源的涵養(yǎng)和土壤的保護(hù)、蓄水防洪、凈化水質(zhì)和空氣質(zhì)量、防止噪音和臭味、植物和土壤有效固碳、有利于地域能源和資源的有效循環(huán)利用、保護(hù)生物多樣性等。參見呂耀，章予舒.農(nóng)業(yè)外部性識(shí)別、評(píng)價(jià)及其內(nèi)部化[J].地理科學(xué)進(jìn)展.2007（1）.農(nóng)業(yè)對(duì)于生物多樣性保護(hù)的意義主要體現(xiàn)于遺傳多樣性。在物種的水平上，人類曾經(jīng)栽培過數(shù)千種植物，目前用于作物的有幾百個(gè)。此外，農(nóng)業(yè)不僅通過耕種保留了大量植物資源，也為許多動(dòng)物提供了棲息地。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中栽培物種達(dá)237種，畜禽590種；參見呂耀，章予舒.農(nóng)業(yè)外部性識(shí)別、評(píng)價(jià)及其內(nèi)部化[J].地理科學(xué)進(jìn)展.2007（1）.李波.中國(guó)的農(nóng)業(yè)生物多樣性保護(hù)及持續(xù)利用[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展.1999（4）.石聲萍.農(nóng)業(yè)外部性問題思考[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理.2004（1）.（三）從農(nóng)業(yè)與人文社會(huì)環(huán)境關(guān)系的角度分析493我國(guó)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)業(yè)文化歷史悠久，農(nóng)業(yè)與人文社會(huì)環(huán)境的關(guān)系非常密切，其正外部性主要表現(xiàn)在提供糧食、彰顯文化價(jià)值等方面。首先，農(nóng)業(yè)對(duì)于糧食安全極端重要。農(nóng)業(yè)的食物安全保障功能有利于國(guó)家的社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和在外交上不受制于農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)等。從建國(guó)至1978年，我國(guó)農(nóng)業(yè)一直為滿足人民生活對(duì)農(nóng)產(chǎn)品基本需求而斗。直至1986年，糧食問題才基本改觀。農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值還體現(xiàn)在緩和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的供需變動(dòng)和價(jià)格變動(dòng)，為工業(yè)發(fā)展提供原材料，通過出口農(nóng)產(chǎn)品換取外匯，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化，增強(qiáng)其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及地域經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的彈性應(yīng)對(duì)能力，活躍地域經(jīng)濟(jì)、福利替代等。呂耀，章予舒.農(nóng)業(yè)外部性識(shí)別、評(píng)價(jià)及其內(nèi)部化[J].地理科學(xué)進(jìn)展.2007（1）.其次，中國(guó)具有五千年的農(nóng)業(yè)歷史文化且注重傳統(tǒng)承續(xù)，而農(nóng)村社會(huì)往往是固有文化傳承的依托，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有珍貴的文化價(jià)值。如我國(guó)古代為了治水，不得不把水利工程作為公共物品，由規(guī)模更大的組織，乃至由國(guó)家，來(lái)舉辦大型工程。如古代中國(guó)的鄭國(guó)渠、都江堰等等，一直發(fā)揮著明顯的正外部性，不僅有利于當(dāng)時(shí)的農(nóng)民，也惠及后代子孫。參見陳爭(zhēng)平.“外部性”理論與“三農(nóng)”史研究[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)參見陳爭(zhēng)平.“外部性”理論與“三農(nóng)”史研究[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào).2006.二、農(nóng)業(yè)正外部性經(jīng)濟(jì)法解決的價(jià)值目標(biāo)與原則3266（一）農(nóng)業(yè)正外部性經(jīng)濟(jì)法解決的價(jià)值目標(biāo)1.經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平目標(biāo)與農(nóng)業(yè)正外部性的解決642農(nóng)業(yè)正外部性實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益受損，沒有公平享受到應(yīng)得的社會(huì)財(cái)富。而經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平旨在恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益，使他們能夠公平分享到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的利益。德薩米指出，“兩個(gè)人之間可以在能力上存在不平等，但是卻并不能由此的出結(jié)論說(shuō)，他們可以在權(quán)利上不平等?！盵法]泰?德薩米.公有法典[M].轉(zhuǎn)引自田成有、許增裕.啟蒙與抗?fàn)帯鞣椒伤枷脒x言[M].云南：云南大學(xué)出版社.1994：133.因此，實(shí)質(zhì)公平要求一方面對(duì)具備特殊條件、地位和能力的市場(chǎng)主體的某些行為進(jìn)行一定的限制，增加其義務(wù)或減少其權(quán)利。實(shí)質(zhì)公平對(duì)遭受或易于遭受經(jīng)濟(jì)特權(quán)侵害的弱小主體進(jìn)行特別保護(hù)，賦予其更多的權(quán)利，而承受較少的義務(wù)。由此可見，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平體現(xiàn)了對(duì)弱者進(jìn)行保護(hù)的實(shí)質(zhì)公平。賴達(dá)清，李文軍.“論經(jīng)濟(jì)法的公平價(jià)值”[J].[法]泰?德薩米.公有法典[M].轉(zhuǎn)引自田成有、許增裕.啟蒙與抗?fàn)帯鞣椒伤枷脒x言[M].云南：云南大學(xué)出版社.1994：133.賴達(dá)清，李文軍.“論經(jīng)濟(jì)法的公平價(jià)值”[J].南京社會(huì)科學(xué).2002（3）：76.參見[德]拉德布魯赫（G?Radbruch).法學(xué)導(dǎo)論[M].米健、朱林譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997：68.[英]彼德·斯坦等.西方社會(huì)的法律價(jià)值[M].王獻(xiàn)平譯，北京：中國(guó)法制出版社，2004：98.2.經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)和諧目標(biāo)與農(nóng)業(yè)正外部性的解決561構(gòu)建和諧社會(huì)是當(dāng)今的時(shí)代主題，而農(nóng)業(yè)正外部性實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益受損，沒有公平享受到應(yīng)得的社會(huì)財(cái)富，由此必然帶來(lái)社會(huì)的不和諧，這也是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。因?yàn)?，作為現(xiàn)代社會(huì)范疇的和諧社會(huì)，不僅是一個(gè)倫理共同體，更是一個(gè)利益共同體。參見蔣京議.“在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)中構(gòu)建和諧社會(huì)”[J].長(zhǎng)白學(xué)刊.2005（3）：17.農(nóng)業(yè)外部性產(chǎn)生于利益的沖突，必然影響到今天社會(huì)的和諧。因此社會(huì)的和諧首先需要利益的和諧，或者說(shuō)利益的和諧是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的前提，亦即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)得利益的真正實(shí)現(xiàn)。而“法律的第一價(jià)值或原價(jià)值便是保障社會(huì)的存在，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧”。江山.參見蔣京議.“在調(diào)整利益結(jié)構(gòu)中構(gòu)建和諧社會(huì)”[J].長(zhǎng)白學(xué)刊.2005（3）：17.江山.人際同構(gòu)的法哲學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：24.“和諧法治”具體要求：在立法上，要以和諧作為當(dāng)代中國(guó)法的靈魂與核心理念，并根據(jù)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求進(jìn)行法律的制定、修改或清理。在執(zhí)法上，要從有利于社會(huì)和諧出發(fā)，采取有利于社會(huì)和諧的方式進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，既要嚴(yán)格執(zhí)法，又要文明執(zhí)法，促進(jìn)全社會(huì)和諧局面的形成、鞏固和發(fā)展。在司法上，應(yīng)當(dāng)把和諧的理念、進(jìn)而把善治的理念融人社會(huì)主義司法理念之中，并使之統(tǒng)領(lǐng)公正和效率。如果我們真正做到將和諧精神導(dǎo)入法律制度和法律實(shí)踐之中，并且統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)和升華各種法律價(jià)值，必將使中國(guó)社會(huì)主義法治超越西方傳統(tǒng)法治而走向善治。參見張文顯.“走向和諧法治”[J].法學(xué)研究.2007（4）：144—145.徐孟洲..論中國(guó)經(jīng)濟(jì)法制與和諧社會(huì)之構(gòu)建[J].法學(xué)雜志.2005（6）：45.[法]勒內(nèi)?達(dá)維德.當(dāng)代主要法律體系[M].漆竹生譯，上海：上海譯文出版社，1987：378.（二）農(nóng)業(yè)正外部性經(jīng)濟(jì)法解決的原則1.利益公平分享原則532外部性的本質(zhì)是利益的沖突和不均衡。在我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)過程中，為解決農(nóng)業(yè)的正外部性，利益公平分享原則不但不能被忽視或拋棄，而且還應(yīng)在具體的法律制度的創(chuàng)設(shè)與實(shí)踐當(dāng)中得到鞏固與強(qiáng)化，從而為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革、發(fā)展與穩(wěn)定創(chuàng)造一個(gè)富有公平精神的法律環(huán)境。農(nóng)業(yè)的正外部性問題的主要根源是農(nóng)業(yè)的正外部性缺乏相應(yīng)的公平合理的補(bǔ)償法律制度。因而，基于外部性的農(nóng)業(yè)生態(tài)價(jià)值不能充分釋放或遭到消極限制。所以，解決農(nóng)業(yè)的正外部性的關(guān)鍵內(nèi)容是貫徹合理的利益分享原則。比如，在河流上游的人們?yōu)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)付出了成本，卻由下游未付出成本的人們享受收益，這顯然是不公平的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)不僅能給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益，而且也能夠產(chǎn)生廣泛的社會(huì)效益和生態(tài)效益，會(huì)給其他無(wú)關(guān)的社會(huì)主體帶來(lái)效益。這其中就會(huì)對(duì)相應(yīng)的社會(huì)主體產(chǎn)生一種不當(dāng)激勵(lì)，即農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境利益分享主體在無(wú)環(huán)境利益成本的約束下盡可能獲取自身環(huán)境利益的最大化。因此在架構(gòu)利益分享制度時(shí)，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，從公平原則出發(fā)，在法律制度中要求受益者根據(jù)自己的收益情況承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)成本，以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的成本投入，這樣，在利益公平分享原則下，不但有利于社會(huì)公平，更有利于激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，以使農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)能長(zhǎng)久實(shí)施。2.國(guó)家合理補(bǔ)償原則464農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益（即正外部性——筆者注）是全社會(huì)都可以享有的，要使農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)期進(jìn)行，必須要靠國(guó)家的投入，而不能單純依靠農(nóng)民的保護(hù)投入。同時(shí)在對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行法律制度架構(gòu)時(shí)，也要明確國(guó)家的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。李長(zhǎng)健，張磊，董芳芳.生態(tài)文明理念下我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)法律制度研究——以外部性理論為探究視角[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2008（3）.因此，在農(nóng)業(yè)正外部性解決的過程中，國(guó)家要承擔(dān)主導(dǎo)作用。國(guó)家責(zé)任的明確是我國(guó)農(nóng)業(yè)正外部性解決的基本前提。因?yàn)?，一方面，農(nóng)業(yè)的正外部性如對(duì)生態(tài)環(huán)境的促進(jìn)與保護(hù)也是全球環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要組成部分，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任并發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二，國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任是彌補(bǔ)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后和農(nóng)民收入相對(duì)較低的客觀要求。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行的，但李長(zhǎng)健，張磊，董芳芳.生態(tài)文明理念下我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)法律制度研究——以外部性理論為探究視角[J].青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2008（3）.3.工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)原則538長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展，為工業(yè)帶來(lái)較多的正外部性。但是，“農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的支撐是有限度的，超過了一定的限度，農(nóng)業(yè)自身的地位就要受到威脅。”許明月，吳茂見：“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位面臨挑戰(zhàn)的法律對(duì)策”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第2期。為解決此類正外部性，必須增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投資予以補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)正外部性克服的具體經(jīng)濟(jì)法對(duì)策主要體現(xiàn)在制定和完善工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律制度上。其實(shí)質(zhì)就是要處理好對(duì)農(nóng)民的“取”與“予”的關(guān)系，改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國(guó)民收入分配中所處的不利地位，重新對(duì)農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的利益進(jìn)行分配以實(shí)現(xiàn)利益的均衡以解決外部性。我國(guó)人口60%以上居住在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)民的生活水平，農(nóng)村教育、科技、文化和衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展水平也明顯落后于城市。因此，現(xiàn)行的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的法律政策措施并不是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的恩賜，而是要解決城市和工業(yè)對(duì)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的負(fù)外部性問題，正如對(duì)于處于不利境況中的人來(lái)說(shuō)，所需要的是以道德原理為基礎(chǔ)的法定權(quán)利，而不是寬泛的道德權(quán)利。因?yàn)槲┯幸苑蓙?lái)確認(rèn)某人的正當(dāng)要求權(quán)，并以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)督促義務(wù)人履行法定義務(wù)，才能夠保障正當(dāng)合法的利益得以實(shí)現(xiàn)夏勇.中國(guó)民權(quán)哲學(xué)[M].許明月，吳茂見：“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位面臨挑戰(zhàn)的法律對(duì)策”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第2期。夏勇.中國(guó)民權(quán)哲學(xué)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004：318-319.三、農(nóng)業(yè)正外部性解決的經(jīng)濟(jì)法對(duì)策3952（一）制定農(nóng)業(yè)投入法1004增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入是解決農(nóng)業(yè)正外部性問題的核心措施之一。通過農(nóng)業(yè)投入可以改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)停滯的特征，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)技術(shù)等級(jí)、知識(shí)存量的提高；通過增加對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和各種技能的培訓(xùn)的支出，可以在一定程度上幫助落后地區(qū)農(nóng)民獲取一定的科技知識(shí)，提高接受和應(yīng)用新技術(shù)、新成果的能力，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高收入水平以及增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)緩解農(nóng)村貧困，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。楊衛(wèi)，楊繼.重視和完善我國(guó)公共投資[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理.2003，（8）：46.同時(shí)，農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)應(yīng)適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，堅(jiān)持“有所為，有所不為”的方針，在堅(jiān)持非盈利性、廣受益性、戰(zhàn)略性的原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理劃分農(nóng)業(yè)投入范圍，逐步退出盈利性領(lǐng)域，進(jìn)入非盈利性的公益性、先導(dǎo)性、外部性較大的領(lǐng)域，提供完善的“社會(huì)資本”。胡元聰.我國(guó)公共投資公平分享的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào).2008（3）.從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其正外部性的補(bǔ)償。事實(shí)上，與其他產(chǎn)業(yè)相比較，存在著農(nóng)業(yè)投資嚴(yán)重不足的情況。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料和有關(guān)部門的調(diào)查顯示，2003年全國(guó)10省市財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例均下降了3個(gè)以上百分點(diǎn)，最多的下降了6個(gè)百分點(diǎn)。有的省市占人口多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)只能得到不足10%的基本建設(shè)投資。以重慶市為例，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差，農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力不足。受30年“不上不下，不三不四”的影響，直轄前的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家對(duì)重慶尤其是三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)業(yè)投入較少。直轄以后，雖然市委市政府高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也得到了明顯改善，但基礎(chǔ)設(shè)施條件差，農(nóng)業(yè)裝備落后，農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力不足，楊衛(wèi)，楊繼.重視和完善我國(guó)公共投資[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理.2003，（8）：46.胡元聰.我國(guó)公共投資公平分享的實(shí)現(xiàn)途徑探析[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào).2008（3）.第一、旱澇保收面積小。截止2005年底，重慶共有農(nóng)田排灌面積1682萬(wàn)畝，人均農(nóng)田排灌面積僅0.6畝，只有全國(guó)平均水平的40%。有效灌溉面積927萬(wàn)畝，旱澇保收面積479萬(wàn)畝，機(jī)電排灌面積276萬(wàn)畝，分別占耕地總面積的29.3%、15.2%和8.8%，均低于全國(guó)平均水平。此外，在有效灌溉面積中有近90%屬于小型水利設(shè)施灌溉，供水保證率低。第二、資源性缺水和工程性缺水并存。2006年重慶水資源總量415.3億立方米，人均水資源占有量為1479立方米，只有全國(guó)平均水平1945立方米的3/4左右。截止2005年底，重慶已建成各類水庫(kù)2781座，總蓄水能力49億立方米；水利工程17萬(wàn)處，蓄引提水能力67億立方米，人均蓄引提水能力135立方米，不到全國(guó)平均水平的1/3。此外，重慶水庫(kù)，尤其是中小型水庫(kù)中病險(xiǎn)庫(kù)比例相對(duì)較高，許多水庫(kù)帶病運(yùn)行。第三、農(nóng)業(yè)裝備水平低。2005年全市農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力為776萬(wàn)千瓦，耕種收綜合機(jī)械化水平為7.4%，只有同期全國(guó)平均水平的1/5左右，僅高于云南和貴州，在全國(guó)排倒數(shù)第三位；同期農(nóng)村居民常住人口人均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值分別為0.31千瓦和837元，僅占全國(guó)平均水平的43%和47%。農(nóng)業(yè)裝備水平低的直接后果是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度不高，難以形成規(guī)模效應(yīng)。參見《改革發(fā)展成果公平分享法律機(jī)制研究》，第52頁(yè)。為解決上述問題，需要通過制定法律加大農(nóng)業(yè)投資的力度。目前，我國(guó)除了《農(nóng)業(yè)法》中有“中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”的原則要求外，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)還缺乏具體的可操作的條例和細(xì)則。因此，要盡快以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，制定專門的《農(nóng)業(yè)投入法》。除了按照《農(nóng)業(yè)法》的要求，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度外，還應(yīng)抓緊研究制定更加具有約束力的法律，從而在法律和制度層面上保證政府支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策措施落到實(shí)處。在《農(nóng)業(yè)投入法》中，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并要求各級(jí)政府嚴(yán)格按照職責(zé)的劃分對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入。要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，在財(cái)政決算過程中，如果發(fā)現(xiàn)有擠占和挪用財(cái)政支農(nóng)資金的縣鄉(xiāng)，應(yīng)追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任等。（二）制定農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法958在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)二元化，造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元分割。長(zhǎng)期以來(lái)重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重城市、輕農(nóng)村，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村、城市不同的制度安排和資源供給，城市居民與農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)和收入分配明顯不公。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的廣大農(nóng)村支持城市發(fā)展，為城市帶來(lái)了較多的正外部性。而金融信貸制度、財(cái)政稅收制度、教育醫(yī)療制度、社會(huì)保障制度的二元分離，也使農(nóng)村制度供給嚴(yán)重滯后和失衡，導(dǎo)致農(nóng)村人力資源開發(fā)落后、公共品供給不足、缺乏應(yīng)有的農(nóng)業(yè)保護(hù)和扶持體系，使農(nóng)村喪失了必要的社會(huì)補(bǔ)償體系和機(jī)制，從根本上弱化了農(nóng)村的發(fā)展能力。胡甲慶.農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2004（4）.為克服此正外部性，必須增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。在分稅制下，城鄉(xiāng)地區(qū)各自在一定的范圍內(nèi)征收稅收和提供公共產(chǎn)品，必然會(huì)導(dǎo)致其在財(cái)政能力、對(duì)公共產(chǎn)品的需求以及提供公共產(chǎn)品的成本等方面存在著差別，造成城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給能力上的差異，表現(xiàn)為在相同的公共服務(wù)項(xiàng)目上，城鄉(xiāng)間的服務(wù)水平和質(zhì)量存在較大差異，以及在農(nóng)村或貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間財(cái)政地位和公共服務(wù)水平的均等化，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間財(cái)政公平或平衡，內(nèi)部化農(nóng)村提供的正外部性就成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移財(cái)政支付的首要價(jià)值目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政平衡，就是在考慮城鄉(xiāng)收入能力和支出需要的基礎(chǔ)上，使城鄉(xiāng)在基本的公共服務(wù)能力方面逐步達(dá)到均等化，確保國(guó)家最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，均等化的范圍僅限在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生、道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，使各地居民都有同等的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、交通服務(wù)、供水等方面的機(jī)會(huì)和服務(wù)水平，以此來(lái)提高或改善財(cái)政能力較弱的農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展能力，縮小城鄉(xiāng)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況和服務(wù)水平的差距及不均衡狀態(tài)，促進(jìn)社會(huì)胡甲慶.農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版).2004（4）.為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但是我國(guó)目前沒有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律制度，由此無(wú)法可依，在一些地方出現(xiàn)農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不同程度流失的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際支付現(xiàn)金時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扣除名目繁多的各種費(fèi)用，最后真正落到各行政村集體賬面上的現(xiàn)金已大大減少。王慧娟，黃立杰.農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付流失現(xiàn)象不容忽視[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào).2008-10-24.或者是出現(xiàn)“轉(zhuǎn)移支付跟著要錢的走、轉(zhuǎn)移支付跟著試點(diǎn)走、轉(zhuǎn)移支付跟著配套資金走的”怪現(xiàn)象。參見張孝德.如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效用最大化王慧娟，黃立杰.農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付流失現(xiàn)象不容忽視[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào).2008-10-24.參見張孝德.如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效用最大化[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào).2006-06-20.（三）制定農(nóng)村公共投資法924我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開廣大的農(nóng)民，因此，農(nóng)業(yè)的正外部性的真正提供者就是廣大的農(nóng)民。要解決農(nóng)業(yè)的正外部性問題，就必須對(duì)廣大的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞街痪褪羌哟髮?duì)農(nóng)村的公共投資力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的公共投資的公平分享，解決農(nóng)業(yè)的正外部性。由于農(nóng)業(yè)受自然條件的影響較大，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段又比較落后，農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)水平不高，從事農(nóng)業(yè)的比較效益較差，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍然是一個(gè)脆弱的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，農(nóng)民也必然是一個(gè)弱勢(shì)群體。尤其是我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民，更容易成為國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)正外部性的提供給者，因此，更需要國(guó)家在世貿(mào)組織規(guī)則允許的范圍內(nèi)，通過建立健全相應(yīng)的法律制度加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的公共投資。而現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村的公共投資由于沒有法律的剛性干預(yù)，因此很不理想。以重慶市為例，“十五”期間，重慶全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中農(nóng)村所占比例逐年下降，從2001年的16.2%下降到2005年的8.4%，到了2006年更是下降到6.5%，在2452億元全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中僅有160億投在農(nóng)村。按行業(yè)來(lái)劃分，2005年第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資只有區(qū)區(qū)44億元，占2.2%；在基礎(chǔ)設(shè)施投資中農(nóng)林牧漁業(yè)僅有16億元，占2.2%。參見《改革發(fā)展成果公平分享法律機(jī)制研究》課題組調(diào)研資料集，第55頁(yè)。為了解決上述問題，就必須制定農(nóng)村公共投資法。該法要適應(yīng)發(fā)展的階段性要求，結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，規(guī)定應(yīng)優(yōu)先解決重大的、嚴(yán)重影響農(nóng)村生產(chǎn)生活的問題即物質(zhì)基礎(chǔ)方面的公共產(chǎn)品的供給。如首先要加大對(duì)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共投資，尤其是道路的投資對(duì)于扶貧的效果明顯。有研究就表明每增加1萬(wàn)元的道路投資可脫貧3.2人，每增加1元的道路投資可增加農(nóng)村GDP8.83元。樊勝根，張林秀，張曉波.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)差異與貧困[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002：76.其次，樊勝根，張林秀，張曉波.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地區(qū)差異與貧困[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002：76