RCEP負(fù)面清單制度及中國(guó)的發(fā)展方向

RCEP負(fù)面清單制度及中國(guó)的發(fā)展方向

陸建明姚鵬一、引言2020年11月15日，包括東盟10國(guó)和中國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭在內(nèi)的共15個(gè)亞太國(guó)家正式簽署了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RegionalComprehensiveEconomicPartnership，簡(jiǎn)稱RCEP），成為當(dāng)前世界上覆蓋人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q(mào)易區(qū)。值得注意的是，RCEP是中國(guó)第一個(gè)采用負(fù)面清單模式的自由貿(mào)易協(xié)定，這標(biāo)志著負(fù)面清單模式從在中國(guó)內(nèi)部實(shí)施的行政法規(guī)升級(jí)為受國(guó)際法約束的負(fù)面清單管理制度。在當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局和新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，中國(guó)在負(fù)面清單模式上邁出的“關(guān)鍵一步”，對(duì)于中國(guó)形成對(duì)外開放新格局無(wú)疑具有劃時(shí)代的意義。作為高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際貿(mào)易和投資規(guī)則的代表，近年來(lái)負(fù)面清單模式在全球范圍內(nèi)得到了越來(lái)越廣泛的運(yùn)用，在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡(jiǎn)稱CPTPP）、《歐盟與加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》（簡(jiǎn)稱CETA）和《美墨加協(xié)定》（簡(jiǎn)稱USMCA）等大型自貿(mào)協(xié)定中，各成員國(guó)都采用了負(fù)面清單模式。由于RCEP成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制等方面存在差異，客觀上要求協(xié)定在投資和服務(wù)貿(mào)易等關(guān)鍵領(lǐng)域的規(guī)則上要具有較強(qiáng)的包容性，這使RCEP各成員國(guó)采用了兩種不同的負(fù)面清單模式：中國(guó)、越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國(guó)、菲律賓和新西蘭等8個(gè)國(guó)家在RCEP負(fù)面清單中只覆蓋了投資領(lǐng)域，日本、韓國(guó)、澳大利亞、文萊、馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡等國(guó)則同時(shí)覆蓋了投資領(lǐng)域和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。因此，研究RCEP各成員國(guó)負(fù)面清單的具體內(nèi)容，了解各國(guó)不符措施涉及的行業(yè)分布和限制類型，對(duì)于進(jìn)一步把握國(guó)際貿(mào)易和投資規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)具有重要意義。與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，負(fù)面清單制度在中國(guó)的起步較晚，2013年實(shí)施的《上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》是中國(guó)首次試行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單模式，并在2019年推廣到全國(guó)范圍。隨著負(fù)面清單模式的發(fā)展，中國(guó)學(xué)者對(duì)負(fù)面清單相關(guān)問題的關(guān)注程度也越來(lái)越高。早期研究主要集中于介紹外國(guó)負(fù)面清單制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展歷程（蔡鵬鴻，2013；武芳，2014；高維和等，2015），涵蓋了負(fù)面清單模式的發(fā)展變化、實(shí)施現(xiàn)狀、實(shí)施方式等問題。部分學(xué)者還深入考察了特定自貿(mào)協(xié)定的負(fù)面清單制度，并與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單進(jìn)行對(duì)比，如陸建明等（2015、2017）對(duì)美國(guó)負(fù)面清單的研究，李思奇和牛倩（2019）對(duì)USMCA負(fù)面清單的研究，以及楊榮珍和陳雨（2017）、許培源和劉雅芳（2017）等對(duì)CPTPP負(fù)面清單的研究。然而，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單僅是國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，并不具有國(guó)際法的地位（申海平，2014）。受限于此，在RCEP之前中國(guó)并未在自由貿(mào)易協(xié)定中使用過負(fù)面清單模式。因此，在RCEP協(xié)定中邁出“關(guān)鍵一步”后，中國(guó)應(yīng)如何進(jìn)一步完善自身的負(fù)面清單，有哪些國(guó)家是中國(guó)潛在的負(fù)面清單模式自由貿(mào)易協(xié)定簽約對(duì)象，都是當(dāng)前亟須解決的問題。在上述背景下，本文從以下幾個(gè)方面展開研究：首先，介紹RCEP協(xié)定的投資、服務(wù)貿(mào)易和負(fù)面清單制度的相關(guān)規(guī)則；其次，分析RCEP各成員國(guó)不同類型負(fù)面清單的不符措施數(shù)量和涉及行業(yè)的分布；最后，在總結(jié)RCEP負(fù)面清單經(jīng)驗(yàn)和不足之處的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)負(fù)面清單制度的完善和發(fā)展方向提供政策建議。二、RCEP投資、服務(wù)貿(mào)易規(guī)則及負(fù)面清單制度（一）RCEP投資規(guī)則的主要內(nèi)容根據(jù)RCEP的文本信息①，第十章為“投資”章節(jié)，該章節(jié)由18節(jié)正文以及“習(xí)慣國(guó)際法”“征收”兩個(gè)附錄組成。除此之外，在RCEP協(xié)定的附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中，還列出了15個(gè)成員國(guó)的投資負(fù)面清單。正文的具體內(nèi)容如下：正文第一條和第二條列明了投資的定義和范圍，包括對(duì)于涵蓋投資、可自由使用貨幣、非締約方投資者、締約一方投資者、法人、一締約方的法人、一締約方的措施、一締約方的自然人等概念的具體定義以及本章與協(xié)定其他章節(jié)的關(guān)系。第三條至第七條規(guī)定了各締約方需要履行的國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、禁止業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理人員和董事會(huì)成員四種正面義務(wù)。第八條到第十八條包括了保留措施和例外條款、轉(zhuǎn)移、征收和代位等內(nèi)容。其中第八條“保留和不符措施”規(guī)定了各締約方在負(fù)面清單中列出的，不適用于國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、禁止業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理人員和董事會(huì)成員四項(xiàng)正面義務(wù)不符措施，對(duì)應(yīng)本章第三條、第四條、第六條和第七條。國(guó)民待遇要求各締約方在投資的設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面給予另一締約方投資者及涵蓋投資的待遇應(yīng)當(dāng)不低于在類似情形下其給予本國(guó)投資者及其投資的待遇。最惠國(guó)待遇要求各締約方在投資的設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置等方面給予另一締約方投資者及涵蓋投資的待遇，不得低于其在類似情形下給予任何其他締約方或非締約方投資者的習(xí)慣國(guó)際法待遇。禁止業(yè)績(jī)要求規(guī)定各締約方不得就其領(lǐng)土內(nèi)締約另一方的投資進(jìn)行設(shè)立、取得、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面施加或強(qiáng)制執(zhí)行的要求，如出口比例、本地化比例、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、優(yōu)先購(gòu)買等，這些要求不適用于柬埔寨、老撾和緬甸3國(guó)。高級(jí)管理人員和董事會(huì)規(guī)定各締約方不得要求屬于涵蓋投資的該締約方的法人任命某一特定國(guó)籍的自然人擔(dān)任高級(jí)管理職務(wù)。（二）RCEP服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的主要內(nèi)容“服務(wù)貿(mào)易”為RCEP協(xié)定第八章，具體內(nèi)容由25節(jié)正文和“金融服務(wù)”“電信服務(wù)”“專業(yè)服務(wù)”三個(gè)附錄組成，此外協(xié)定附件二“服務(wù)具體承諾表”和附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”也與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)。正文內(nèi)容包含三個(gè)部分：首先，第一條和第二條列明了關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的定義和范圍，包括對(duì)于航空器的修理和維護(hù)服務(wù)、商業(yè)存在、計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)服務(wù)、法人、一締約方的法人、一締約方采取的影響服務(wù)貿(mào)易的措施、服務(wù)的壟斷提供者、一締約方的自然人、服務(wù)的部門等與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)概念的具體定義，第二條還明確指出附錄中有關(guān)金融、電信和專業(yè)服務(wù)的規(guī)定也屬于本章的組成部分。其次，第三條到第十三條是各締約國(guó)關(guān)于服務(wù)貿(mào)易具體承諾和負(fù)面清單的規(guī)定。根據(jù)第三條“承諾減讓表”，一部分締約國(guó)將按照第七條“具體承諾表”的相關(guān)規(guī)定，在附件二“服務(wù)具體承諾表”中列出對(duì)于第四條“國(guó)民待遇”和第五條“市場(chǎng)準(zhǔn)入”兩項(xiàng)正面義務(wù)的具體承諾；另一部分締約國(guó)將按照第八條“不符措施承諾表”的相關(guān)規(guī)定，在附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中列出不適用于第四條“國(guó)民待遇”、第五條“市場(chǎng)準(zhǔn)入”、第六條“最惠國(guó)待遇”和第十一條“本地存在”四項(xiàng)正面義務(wù)的負(fù)面清單。其中，市場(chǎng)準(zhǔn)入條款規(guī)定，對(duì)于作出市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾的部門，不論是根據(jù)本章第七條“具體承諾表”作出具體承諾，或根據(jù)本章第八條“不符措施承諾表”遵守不符措施，各締約方在其各地區(qū)或在其全部領(lǐng)土內(nèi)，不得對(duì)另一方采取相關(guān)的限制措施，包括限制服務(wù)提供者的數(shù)量、限制服務(wù)交易或資產(chǎn)總值、限制服務(wù)業(yè)務(wù)總數(shù)或產(chǎn)出總量、限制提供具體服務(wù)所必需的且直接相關(guān)的自然人總數(shù)、限制服務(wù)業(yè)外國(guó)股權(quán)最高百分比。本地存在條款則規(guī)定，不得要求另一締約方的服務(wù)提供者在其領(lǐng)土內(nèi)建立或維持代表處、分支機(jī)構(gòu)或其他任何形式的法人，或成為其領(lǐng)土內(nèi)的居民作出承諾的締約方。國(guó)民待遇條款和最惠國(guó)待遇條款則與第十章“投資”的相關(guān)規(guī)定沒有太大區(qū)別。再次，第十四條到第二十五條包括了對(duì)透明度、國(guó)內(nèi)法規(guī)、承認(rèn)、壟斷和專營(yíng)服務(wù)提供者、商業(yè)慣例、支付和轉(zhuǎn)移、拒絕給予利益、保障措施、補(bǔ)貼、增加?xùn)|盟成員國(guó)最不發(fā)達(dá)國(guó)家締約方的參與、承諾的審查和合作等內(nèi)容的相關(guān)要求。（三）RCEP的負(fù)面清單制度負(fù)面清單模式運(yùn)行的基本邏輯是，先假定開放所有行業(yè)并給予市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、高級(jí)管理人員和董事會(huì)成員等正面義務(wù)的承諾，并且禁止提出業(yè)績(jī)要求和本地存在要求。在此基礎(chǔ)上，協(xié)定的各成員國(guó)針對(duì)部分行業(yè)設(shè)置例外條款，并以不符措施列表的形式在附件中列出。具體而言，在RCEP協(xié)定文本中并未直接出現(xiàn)“負(fù)面清單”字眼，而是將負(fù)面清單有關(guān)的條款分布在第八章和第十章中。第十章“投資”的第八條“保留和不符措施”對(duì)于投資負(fù)面清單制度設(shè)置了相關(guān)規(guī)定，根據(jù)該條目，各締約國(guó)應(yīng)列明在投資領(lǐng)域不適用于第十章第三到第七條中一條或多條正面義務(wù)的不符措施清單。對(duì)于服務(wù)貿(mào)易，各締約國(guó)分成兩種情況：日本、韓國(guó)、澳大利亞、文萊、馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡根據(jù)第八章“服務(wù)貿(mào)易”的第八條“不符措施承諾表”列出在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域與第八章第四、五、六和第十一條中一條或多條正面義務(wù)相違背的不符措施清單，即上述7個(gè)國(guó)家在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全面采用負(fù)面清單模式；中國(guó)、越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國(guó)、菲律賓和新西蘭則根據(jù)第七條“具體承諾表”，分別列出對(duì)于第八章第四、五條中一條或多條正面義務(wù)的具體承諾，這8個(gè)國(guó)家在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采用的是正面清單模式。與負(fù)面清單模式相反，正面清單模式以各締約方對(duì)所有的部門均不進(jìn)行開放作為前提假定。為了便于區(qū)別，在下文中將采用“服務(wù)貿(mào)易正面清單”+“投資負(fù)面清單”模式的負(fù)面清單稱為第一類負(fù)面清單，將在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域均采用負(fù)面清單模式的負(fù)面清單稱為第二類負(fù)面清單。顯然，第一類負(fù)面清單在開放程度上低于第二類負(fù)面清單。然而由于各締約國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)面清單制度的使用經(jīng)驗(yàn)等方面存在差異，RCEP協(xié)定并未強(qiáng)制要求所有國(guó)家立即在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域全面采用負(fù)面清單制度。在第八章“服務(wù)貿(mào)易”第十二條“過渡期”中作出了特別規(guī)定，中國(guó)等8個(gè)采用服務(wù)貿(mào)易正面清單模式的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)在不遲于協(xié)定生效之日起3年內(nèi)開始提交在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域從正面清單模式向負(fù)面清單模式過渡的計(jì)劃，并在不遲于協(xié)定生效的6年內(nèi)完成過渡，對(duì)于老撾、柬埔寨和緬甸3國(guó)而言，上述時(shí)間可以推遲到12年和15年。第一類和第二類負(fù)面清單都被編入RCEP協(xié)定的附件三“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”中，并包含清單A和清單B兩個(gè)附件。其中，清單A涵蓋了成員國(guó)中央或地方政府當(dāng)前實(shí)施的各項(xiàng)不符措施，以及其延續(xù)和更新；清單B則羅列了各成員國(guó)的保留權(quán)利，締約方既可以維持現(xiàn)有的限制水平，也保留了增加新限制條件和提升限制層次的可能性。從結(jié)構(gòu)上看，不符措施主要包含以下部分內(nèi)容：1.部門、行業(yè)和分類編碼。在負(fù)面清單中，各項(xiàng)不符措施首先列明其針對(duì)的部門和行業(yè)，既包括針對(duì)所有部門的水平型措施②，也包括針對(duì)特定行業(yè)的非水平型措施，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)等基礎(chǔ)行業(yè)以及電信、醫(yī)療、教育等服務(wù)業(yè)部門。部分國(guó)家還在負(fù)面清單中按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)給出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)編碼③。2.不適用的正面義務(wù)。負(fù)面清單中的不符措施既可能不適用于某一條正面義務(wù)，也可能不適用于多條正面義務(wù)。對(duì)于第一類負(fù)面清單，由于不涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，因此只對(duì)應(yīng)國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、禁止業(yè)績(jī)要求、高級(jí)管理人員和董事會(huì)成員等四項(xiàng)正面義務(wù)④，第二類負(fù)面清單中則在上述正面義務(wù)的基礎(chǔ)上增加了市場(chǎng)準(zhǔn)入和本地存在等兩項(xiàng)正面義務(wù)。3.政府級(jí)別。政府層次指的是維持該不符措施的政府級(jí)別，用以明確措施的適用范圍和效力。在RCEP協(xié)定中，政府級(jí)別一般分為中央和地方兩種。中央級(jí)別指該不符措施在全國(guó)范圍內(nèi)均適用，地方級(jí)別一般會(huì)在措施描述中注明具體適用的地域范圍，一些聯(lián)邦制國(guó)家還會(huì)特別指出地方和邦的不同區(qū)別⑤。4.措施描述。在RCEP中，采用第一類負(fù)面清單的國(guó)家一般不會(huì)注明該不符措施所涉及的領(lǐng)域⑥，而是默認(rèn)每一項(xiàng)不符措施都只涉及投資領(lǐng)域。采用第二類負(fù)面清單的各國(guó)，在措施描述中往往會(huì)首先根據(jù)該不符措施涉及的領(lǐng)域?qū)⒉环胧┓譃槿齻€(gè)不同的種類：第一種不符措施與第一類負(fù)面清單相同，只針對(duì)該不符措施所涉及行業(yè)的外國(guó)投資；第二種不符措施只針對(duì)涉及行業(yè)的服務(wù)貿(mào)易；第三種則既針對(duì)涉及行業(yè)的外國(guó)投資，又針對(duì)服務(wù)貿(mào)易。在措施描述的具體內(nèi)容中會(huì)詳細(xì)說明針對(duì)該不符措施所涉及行業(yè)進(jìn)行限制的方式，大體上可以分為準(zhǔn)入性限制、非準(zhǔn)入性限制兩個(gè)層次。準(zhǔn)入性限制包括禁止、有條件禁止和股權(quán)比例要求等各種類型，如果無(wú)法滿足特定條件，外國(guó)投資和服務(wù)貿(mào)易就無(wú)法進(jìn)入；非準(zhǔn)入性限制僅涉及某行業(yè)或特定經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)上的差別待遇，并未針對(duì)準(zhǔn)入作出限制性要求。5.措施來(lái)源。措施來(lái)源列出締約國(guó)實(shí)施該項(xiàng)不符措施所依據(jù)的法律、法規(guī)或其他措施，這里的法律法規(guī)不僅包括本國(guó)立法部門制定的憲法、法律，以及行政部門或地方政府發(fā)布的文件或規(guī)定，還包括與其他國(guó)家達(dá)成的、被其他締約國(guó)認(rèn)可的國(guó)際協(xié)定，主要集中在環(huán)保、原子能和遠(yuǎn)洋捕撈等方面。三、RCEP各締約國(guó)負(fù)面清單的比較和分析負(fù)面清單制度的核心是“法無(wú)禁止即可為”，各國(guó)除在附件中明確列出的不符措施外，不得在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域采取新的限制。因此比較和分析RCEP協(xié)定的負(fù)面清單文本，對(duì)于考察各締約國(guó)的保護(hù)行業(yè)和限制措施有重要價(jià)值。（一）各締約國(guó)負(fù)面清單不符措施數(shù)量比較盡管不符措施存在不同的限制類型，不能完全依靠統(tǒng)計(jì)數(shù)量來(lái)衡量負(fù)面清單的限制強(qiáng)度，但負(fù)面清單不同部分中不符措施數(shù)量上的差異，也可以在一定程度上反映各締約國(guó)在投資或服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的開放程度。RCEP各締約國(guó)在協(xié)定清單A和清單B中的不符措施數(shù)量如圖1所示。由圖1可知，使用第一類負(fù)面清單的8個(gè)國(guó)家中，不符措施數(shù)量總體差異不大，且均比較少，但在清單A和清單B的數(shù)量比例上各國(guó)存在較大的差異。中國(guó)和柬埔寨是不符措施數(shù)量最少的兩個(gè)國(guó)家，并且兩份清單的數(shù)量基本相同。中國(guó)在清單A中的不符措施有12項(xiàng)，是所有國(guó)家中第二多的；在清單B中有11項(xiàng)不符措施，是所有國(guó)家中最少的，這反映了中國(guó)在投資領(lǐng)域較高的開放水平。越南在清單A中的不符措施只有3項(xiàng)，但在清單B中不符措施數(shù)量達(dá)到了32項(xiàng)，分別是8個(gè)國(guó)家中最少和最多的，盡管越南已經(jīng)在CPTPP中使用過負(fù)面清單模式，對(duì)于負(fù)面清單制度的運(yùn)用已經(jīng)有一定的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于未來(lái)新領(lǐng)域的投資開放依然持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。圖1RCEP各締約國(guó)不同清單不符措施數(shù)量比較與第一類負(fù)面清單不同，使用第二類負(fù)面清單的7個(gè)國(guó)家在負(fù)面清單長(zhǎng)度上參差不齊，且不符措施數(shù)量都相對(duì)較多。從7個(gè)國(guó)家的具體情況來(lái)看，澳大利亞是不符措施數(shù)量最少的國(guó)家，反映該國(guó)無(wú)論是當(dāng)前還是未來(lái)都維持了較高的開放水平。大多數(shù)國(guó)家清單B中的不符措施數(shù)量都比清單A多，印度尼西亞是兩份清單中不符措施數(shù)量差異最大的國(guó)家。印度尼西亞在清單A中只有21項(xiàng)不符措施，為各國(guó)中第二少，但在清單B中不符措施數(shù)量達(dá)到了111項(xiàng)，超過了其他各國(guó)兩份負(fù)面清單的合計(jì)數(shù)，這與負(fù)面清單模式的使用經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。在RCEP之前，印度尼西亞僅與日本簽署過使用第二類負(fù)面清單模式的FTA，是7國(guó)中最少的，因而在清單B中列出了較多的不符措施。日本是唯一一個(gè)清單A中的不符措施數(shù)量多于清單B的國(guó)家，并且日本在清單A和清單B中的不符措施數(shù)量分別是7國(guó)中最多和第二少的。此前，日本已經(jīng)在14份FTA協(xié)定中采用過負(fù)面清單模式，是RCEP締約國(guó)中數(shù)量最多的國(guó)家，在負(fù)面清單制度的運(yùn)用上已有非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于現(xiàn)行不符措施，日本已經(jīng)盡可能完備地納入到了負(fù)面清單中，因此其清單B中的不符措施數(shù)量較少。由于第二類負(fù)面清單不僅包括對(duì)外國(guó)投資的限制，還包括對(duì)跨境服務(wù)貿(mào)易的限制，因此每一項(xiàng)不符措施可能分為僅針對(duì)投資、僅針對(duì)服務(wù)貿(mào)易或同時(shí)針對(duì)投資和服務(wù)貿(mào)易三個(gè)不同種類。負(fù)面清單中不同種類不符措施數(shù)量比例的不同可以在某種程度上反映各締約國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的開放水平，圖2展示了使用第二類負(fù)面清單的7個(gè)國(guó)家不同種類不符措施的數(shù)量比例。如圖2所示，一方面，大多數(shù)國(guó)家涉及服務(wù)貿(mào)易的不符措施在數(shù)量上都多于涉及投資的不符措施，日本和新加坡的所有不符措施都涉及服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，澳大利亞、韓國(guó)和文萊涉及服務(wù)貿(mào)易的不符措施數(shù)量都超過了90%，只有馬來(lái)西亞涉及投資的不符措施更多。另一方面，澳大利亞、馬來(lái)西亞、新加坡、韓國(guó)、日本和文萊都在負(fù)面清單中大量使用了同時(shí)涉及投資和服務(wù)貿(mào)易的不符措施，因其普遍有較為豐富的使用負(fù)面清單模式的經(jīng)驗(yàn)，可以用較少的不符措施針對(duì)更廣的領(lǐng)域。但是，印度尼西亞的情況較為特殊，其所有不符措施都僅針對(duì)投資或服務(wù)貿(mào)易中的一個(gè)領(lǐng)域。圖2第二類負(fù)面清單國(guó)家不同種類不符措施數(shù)量比較（二）各締約國(guó)負(fù)面清單不符措施限制行業(yè)分析在RCEP負(fù)面清單中，各國(guó)不符措施所限制的行業(yè)分布在下列層面體現(xiàn)出較為鮮明的特點(diǎn)。首先是集團(tuán)層面的特點(diǎn)：考慮到各國(guó)使用的并非同一類型的負(fù)面清單，在行業(yè)分布上，不同類型負(fù)面清單的國(guó)家集團(tuán)可能會(huì)在集團(tuán)內(nèi)存在相同的趨向，在集團(tuán)間則存在一定的差異；其次是國(guó)別層面的特點(diǎn)：RCEP的各締約國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)面清單制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上存在巨大的差異，各國(guó)可能會(huì)依國(guó)情不同，出于保護(hù)本國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面的考慮將不同的行業(yè)列入負(fù)面清單的限制范圍中；最后是措施層面的特點(diǎn)：由于不符措施存在不同的限制類型，僅僅羅列各行業(yè)的不符措施數(shù)量，不能準(zhǔn)確地反映各項(xiàng)不符措施對(duì)該行業(yè)投資或服務(wù)貿(mào)易的限制強(qiáng)度，因此本文借鑒陸建明等（2017）的做法，將不符措施進(jìn)一步區(qū)分為準(zhǔn)入性限制和非準(zhǔn)入性限制兩個(gè)層次，第一類負(fù)面清單國(guó)家不同層次不符措施限制的行業(yè)分布情況如表1所示。表1第一類負(fù)面清單國(guó)家不符措施行業(yè)分布由表1可見，RCEP中使用第一類負(fù)面清單的國(guó)家，在負(fù)面清單中不符措施所限制的行業(yè)集中于農(nóng)業(yè)（含林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)）、采礦業(yè)、制造業(yè)，所有國(guó)家都對(duì)以上3個(gè)行業(yè)保留了投資不符措施，但在不同行業(yè)不符措施數(shù)量的分布上各國(guó)有所差別。泰國(guó)和緬甸對(duì)農(nóng)業(yè)保留的不符措施最多，這是由于水稻種植、漁業(yè)捕撈等基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)一直是這兩國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，因此，兩國(guó)都在農(nóng)業(yè)上設(shè)置了較高的投資準(zhǔn)入限制。老撾的制造業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，因而該國(guó)對(duì)制造業(yè)保留了最多的不符措施。與上述行業(yè)相比，各國(guó)針對(duì)服務(wù)業(yè)的不符措施數(shù)量普遍較少。分別有5個(gè)國(guó)家對(duì)能源行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)保留了不符措施，在所有服務(wù)業(yè)分行業(yè)中最多，主要集中于對(duì)核電、水電和土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等具體業(yè)務(wù)的投資限制。作為第一類負(fù)面清單國(guó)家中唯一的發(fā)達(dá)國(guó)家，新西蘭對(duì)服務(wù)業(yè)限制的不符措施數(shù)量是8個(gè)國(guó)家中最多的，包括了其他國(guó)家很少限制的運(yùn)輸服務(wù)和通信服務(wù)業(yè)。水平型不符措施是針對(duì)所有行業(yè)的限制措施，這些不符措施并不針對(duì)特定行業(yè)，而是包含了基于中央或地方法律對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)籍身份、自然資源、少數(shù)民族或弱勢(shì)群體等制定的一系列規(guī)定。從限制層次來(lái)看，第一類負(fù)面清單國(guó)家的不符措施均以準(zhǔn)入型限制措施為主，限制強(qiáng)度普遍比較高。中國(guó)是準(zhǔn)入型措施使用比例最高的國(guó)家，全部23項(xiàng)不符措施均為準(zhǔn)入型措施，例如：對(duì)于煙草、中醫(yī)藥、稀土礦物開采等行業(yè)完全禁止外國(guó)投資，對(duì)于汽車和通信設(shè)備等制造行業(yè)則限制外資股權(quán)比例不得超過50%。這說明，盡管中國(guó)在整體上已有較高的外資開放水平，但對(duì)于關(guān)鍵核心領(lǐng)域依然有著嚴(yán)格的限制。與第一類負(fù)面清單國(guó)家相比，RCEP中第二類負(fù)面清單國(guó)家不符措施的行業(yè)分布有明顯不同，由表2所示，使用第二類負(fù)面清單的7個(gè)國(guó)家不符措施主要涉及服務(wù)業(yè)，而針對(duì)農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)和制造業(yè)的不符措施則較少。在服務(wù)業(yè)的各細(xì)分行業(yè)中，運(yùn)輸服務(wù)是各國(guó)不符措施分布最集中的行業(yè)，除印度尼西亞和韓國(guó)外，在大多數(shù)國(guó)家的負(fù)面清單中針對(duì)運(yùn)輸服務(wù)業(yè)設(shè)置的不符措施比重均超過了其他行業(yè)?？紤]到第二類負(fù)面清單國(guó)家普遍海運(yùn)、空運(yùn)較為發(fā)達(dá)，顯然各國(guó)在運(yùn)輸服務(wù)的開放上相對(duì)謹(jǐn)慎。此外，各國(guó)均對(duì)專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)設(shè)置了大量不符措施，但不同國(guó)家之間存在較大差異。專業(yè)服務(wù)和商業(yè)服務(wù)包括了較多的服務(wù)業(yè)細(xì)分行業(yè)，尤其是包括了法律服務(wù)、審計(jì)服務(wù)、工程測(cè)繪、市場(chǎng)調(diào)研服務(wù)等，這些行業(yè)對(duì)技術(shù)和管理水平要求較高、專業(yè)性較強(qiáng)，日本和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，在各國(guó)中限制措施相對(duì)較少；與之相反，印度尼西亞和文萊等發(fā)展中國(guó)家則針對(duì)上述行業(yè)保留了較多的不符措施。表2第二類負(fù)面清單國(guó)家不符措施行業(yè)分布四、現(xiàn)階段中國(guó)負(fù)面清單管理制度的完善方向（一）中國(guó)負(fù)面清單管理制度的現(xiàn)存問題中國(guó)負(fù)面清單管理制度的發(fā)展大致分為三個(gè)階段：自2013年發(fā)布《上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》起，中國(guó)開始對(duì)于負(fù)面清單管理制度的早期探索；2019年發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，將負(fù)面清單的適用范圍從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)拓展到全國(guó)范圍；2020年簽訂RCEP是中國(guó)首次在自由貿(mào)易協(xié)定中應(yīng)用負(fù)面清單模式。經(jīng)過近10年的發(fā)展，中國(guó)共發(fā)布7個(gè)版本的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，對(duì)于負(fù)面清單管理制度的應(yīng)用已取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍然存在以下問題：1.亟需補(bǔ)充與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的內(nèi)容。目前，國(guó)際上同時(shí)涉及服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的第二類負(fù)面清單已日漸成為主流的負(fù)面清單形式。在RCEP各締約國(guó)中，日本、韓國(guó)、澳大利亞均擁有大量在FTA中第二類負(fù)面清單的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)RCEP負(fù)面清單尚不包含服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，加緊制定服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單既是實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是中國(guó)履行RCEP協(xié)定中，關(guān)于6年內(nèi)實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域向負(fù)面清單模式過渡承諾的現(xiàn)實(shí)要求。2.涉及服務(wù)業(yè)不符措施比重過低，金融領(lǐng)域存在空白。中國(guó)針對(duì)服務(wù)業(yè)的限制措施還比較粗糙，只有4項(xiàng)不符措施涉及服務(wù)業(yè)，分別覆蓋能源、房地產(chǎn)、批發(fā)零售等領(lǐng)域，且沒有涉及金融服務(wù)業(yè)的不符措施。考察RCEP協(xié)定負(fù)面清單可以發(fā)現(xiàn)，各締約國(guó)普遍對(duì)細(xì)分服務(wù)業(yè)施以精準(zhǔn)限制，特別是對(duì)于金融服務(wù)業(yè)，日本、文萊和澳大利亞都設(shè)置了具體的不符措施。新西蘭、新加坡、馬來(lái)西亞和越南雖未在RCEP負(fù)面清單中涉及金融服務(wù)業(yè)，但CPTPP協(xié)定中上述4國(guó)均列出了專門針對(duì)該行業(yè)的負(fù)面清單。目前，中國(guó)對(duì)于制定金融服務(wù)業(yè)負(fù)面清單的探索僅限于2017年發(fā)布的《中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放負(fù)面清單指引》，此后尚未進(jìn)一步修改和更新。3.在自由貿(mào)易協(xié)定中應(yīng)用負(fù)面清單模式還缺乏經(jīng)驗(yàn)。在RCEP成員國(guó)中，日本、澳大利亞、新西蘭和韓國(guó)均已簽訂超過10份負(fù)面清單模式的FTA，東盟10國(guó)也在2012年簽訂的《東盟國(guó)家全面投資協(xié)定》中全部應(yīng)用了負(fù)面清單模式。中國(guó)是唯一一個(gè)首次在FTA中使用負(fù)面清單模式的國(guó)家，在條款設(shè)置、行業(yè)選擇等方面均存在不成熟之處，還需要進(jìn)一步在負(fù)面清單模式FTA的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)并針對(duì)不足之處加以完善。（二）中國(guó)負(fù)面清單管理制度的完善方向1.加快實(shí)施服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。中國(guó)在2021年7月頒布的《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施》中列出了覆蓋11個(gè)行業(yè)大類的70項(xiàng)措施，填補(bǔ)了服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的空白。然而相比于RCEP負(fù)面清單，一方面在地域范圍上該文件只適用于境外服務(wù)提供者向海南自由貿(mào)易港內(nèi)的市場(chǎng)主體及個(gè)人提供服務(wù)；另一方面在措施格式上僅包含行業(yè)名稱和措施描述，缺乏行業(yè)分類編碼、正面義務(wù)、政府層級(jí)和措施來(lái)源等內(nèi)容。因此，中國(guó)應(yīng)加快制定全國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單內(nèi)容更加完善和科學(xué)。同時(shí)，還應(yīng)對(duì)接國(guó)際通行的產(chǎn)業(yè)分類方法，明確各項(xiàng)措施的主管部門和法律法規(guī)依據(jù)，提高透明度，加快服務(wù)貿(mào)易改革、開放、創(chuàng)新，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展。2.審慎考