食品衛(wèi)生事件引發(fā)政府危機管理研究

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畢業(yè)論文

食品衛(wèi)生事件引發(fā)政府危機管理的研究

摘要：食品衛(wèi)生安全問題關系著每一個人的健康和生命安全,由食品安全引發(fā)的政府危機管理問題近年來層出不窮,成為當今政府機關需要關注的課題之一。從我國目前的實情來看,加強政府的危機處理能力,就應當不斷地進行改革與完善,從政府組織體制、危機管理法律以及政府決策者素質(zhì)方面來進行調(diào)整。本文對2001年—2008年我國幾起重大的食品安全衛(wèi)生事件進行了案例分析；借鑒國外先進的危機管理體制,分析并總結我國危機管理體制存在的弊端,包括了傳統(tǒng)科層制政府組織體制的負面影響、危機管理控制體系的滯后、危機管理中政府權責之缺陷和應急處置權責模糊、危機管理立法仍然呈分散性等；最后本文通過分析比較國內(nèi)外危機管理體制優(yōu)缺點,初步提出了一套適合我國國情的,由食品安全引發(fā)政府危機管理的體制。

關鍵詞：食品衛(wèi)生事件；政府危機管理能力

ResearchonGovernmentCrisisManagementCausedbyFoodHygieneIncident

Abstract:Foodsafetyissueshaveacloserelationtopeople'shealthandsafety.Manycrisesoccurredinthemanagementofgovernmentwerecausedbyfoodsafetyissues,whichhaveturnedintoaconcernedproblemtothepresentgovernmentintheseyears.AccordingtothecurrentsituationinChina,alotsofneededreformsandimprovementsoughttobemadefromtheorganizationalstructureandcrisismanagementlawstothequalitiesofdecisionmakerssoastostrengthencapacitiesforhandlingcrisesofmanagement.Inthispaper,IwillshowyousomemajorfoodsafetyincidentsinChinafromtheyear2001to2008,andanalyzethefeaturesofcrisisofadvancedforeignmanagementsystem.Findingthattherearemanyseriousproblemsandadverseimpactonthetraditionalmanagementofgovernmentstructuressuchasbackwardmanagementscatteredcrisismanagementlegislationandfuzzygovernments'powersandresponsibilitiesincrisis,Iproposeasetofcrisismanagementsystemforthegovernmentduetofoodsafetyissues,afteracomparativeanalysisoftheadvantagesanddisadvantagesofdomesticandinternationalcrisismanagementsystem,basedonChina'snationalcondition.

Keywords:Foodhygieneincident；Governmentcrisismanagementcapability

目錄

1引言

1

1.1問題的提出

1

1.2研究的意義和目標

1

1.3本論文的主要內(nèi)容

1

2危機管理和食品安全概述

3

2.1政府危機和食品安全的相關概念

3

2.2美國政府危機管理和應對體系

4

2.3西方國家政府危機管理的特點和優(yōu)點

8

3食品安全事件分析和我國危機管理存在的問題研究

10

3.1食品安全案例分析

10

3.2食品安全個案分析

11

3.3我國危機管理存在的問題

12

4食品安全事件引發(fā)的政府危機管理機制

16

4.1改善我國危機管理機制的幾點對策

16

4.2本論文初步提出的食品安全危機管理機制

21

4.3本論文所提出的食品安全管理機制特點

23

5結論

24

致謝

24

參考文獻

26

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1引言

1.1問題的提出

近年來,我國重大食品安全事件處在高發(fā)時期。如2005年蘇丹紅事件席卷全國,2005年2月,在英國最大的食品制造商第一食品公司生產(chǎn)的產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)了被歐盟禁用的蘇丹紅<一號>色素。不到1個月,蘇丹紅事件席卷中國。又如2008全國發(fā)生多起哺乳期嬰兒食用三鹿奶粉,患有"雙腎多發(fā)性結石"和"輸尿管結石"的病例。XX省人民政府已經(jīng)做出決定,對三鹿集團立即停產(chǎn)整頓,并對有關責任人做出處理,對奶牛飼料、原料奶、乳品原料、奶料加工等各個環(huán)節(jié)進行嚴格審查,對不法分子和相關工作人員依法、依紀做出嚴肅處理。繼而,查出熊貓、圣元、蒙牛、伊犁等22家生產(chǎn)的奶粉都含有三聚氰胺,產(chǎn)生了嚴重的社會連鎖反應和政治后果。類似的食品安全事件今年在我國屢見不鮮。所以,我國食品安全的危機管理能力亟待提高。研究此類問題,并提出合適的危機管理方案,迫在眉睫。在全球化、信息化、高新技術的迅猛發(fā)展等當代最新的發(fā)展變化與趨勢的影響下,危機管理越來越引起社會和政府的關注。面對食品安全事件危機,政府只有建立完備的社會危機管理機制,才能高效、快速地處理此類危機。只有建立好食品安全引發(fā)的政府危機管理機制,抓好基礎準備工作,才能使我們在面對食品安全事件時時反應更快、更理性、更靈活、更團結、更有責任。

1.2研究的意義和目標

食品安全事件引發(fā)的政府危機管理機制是一個綜合的社會突發(fā)事件危機管理系統(tǒng),它由社會危機預警系統(tǒng)、社會危機應急系統(tǒng)、社會危機信息疏導系統(tǒng)、社會危機救濟系統(tǒng)等構成。建立完備的危機管理機制,既可以把危機造成的損失降到最低程度,也可以在危機發(fā)生以后迅速平息突發(fā)的社會災害,以求得穩(wěn)定和秩序。本文研究意義在于:可根據(jù)研究結果提出應對措施及政策性建議,為有關部門和領導提供科學的決策方法,以求把公共危機造的損失降到最低程度,迅速平息危機,盡快恢復社會原有的秩序。本文的研究目標是找到適合中國國情的食品安全危機管理機制構建方法。

1.3本論文的主要內(nèi)容

本論文的主要內(nèi)容是,研究國外的先進食品安全危機管理體制；分析近年來我國重大的食品安全衛(wèi)生事件,尤其對"三鹿奶粉"事件進行了分析；通過研究政府危機管理體制的不足和弊端,發(fā)現(xiàn)了我國食品安全危機管理的不足和弊端；最后初步提出了一個食品安全危機管理體制。主要內(nèi)容具體為：

第1章,提出研究的課題,闡述研究課題的重要性和緊迫性；從每個人健康的角度,明食品安全在現(xiàn)實生活中的重要性和緊迫性；介紹本論文的主要內(nèi)容。

第2章,介紹政府危機管理和食品安全的相關概念；著重研究了美國政府危機管理和應對體系,在此基礎上,對西方國家的政府危機管理體制特點和優(yōu)點進行了歸納總結。

第3章,對2005年和2008年的食品安全事件進行歸納和分析；通過對"三鹿奶粉"事件的分析,發(fā)現(xiàn)我國食品安全信息傳遞存在的問題；分析歸納我國政府危機管理存在的問題。

第4章,歸納總結提高我國政府危機管理的幾點對策,由此提高我國政府管理食品安全事件的能力；初步提出一個食品安全危機管理機制并介紹此機制的特點。

第5章,對本論文進行總結。

2危機管理和食品安全概述

2.1政府危機和食品安全的相關概念

1、政府危機管理概念

政府危機管理是政府以突發(fā)性危機事件為目標指向,對突發(fā)性危機事件及其關聯(lián)事物的管理活動,目的是通過提高政府危機發(fā)生前的預見能力、危機發(fā)生時的反應能力與控制能力、危機發(fā)生后的救治能力,及時、有效處理危機,恢復社會正常秩序。[1]

政府作為公共事務的管理者,有義務承擔控制由突發(fā)事件引起的連鎖反應的責任,另一個方面在社會原有秩序遭到破壞,社會處于失衡與混亂狀態(tài)之時,也只有政府才有具備危機管理的合法性與能力。

危機爆發(fā)后,是否政府的管理處于一種無限狀態(tài),卻是一個需要在理論上深入探討的問題,因為無論在什么情況下,只要政府的權力不受限制,權力作用的結果都可能走向它的反面,導致權力本身成為社會的致害因素?；诖?當政府在危機管理中處于無限狀態(tài),就等于賦予了政府無限的權力,這種無限權力同樣會在危機處理中帶來新的問題。所以,政府應對危機的管理應該是適度的。

2、不符合衛(wèi)生標準的食品的法律規(guī)定

依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第四十三條的規(guī)定："食品指各種供人體食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治療為目的的物品。""食品衛(wèi)生標準"是指《食品衛(wèi)生法》對生產(chǎn)、經(jīng)營食品的總體要求和生產(chǎn)、銷售某一類食品所必須達到的衛(wèi)生指標,一般指食品中含菌類、雜質(zhì)或污染物質(zhì)的最高容許量。

根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第九條規(guī)定,下列食品屬于不符合食品衛(wèi)生標準的食品：其一,腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變、生蟲、污穢不潔、混有異物或者其他感官性狀異常,可能對人體健康有害的；其二,含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染,可能對人體健康有害的；其三,含有致病性寄生蟲、微生物的,或者微生物毒素含量超過國家限定標準的;其四,未經(jīng)獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗或者檢驗不合極的肉類及其制品；其五,病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物等及其制品；其六,污穢不潔、影響營養(yǎng)、嚴重破損或者運輸工具不潔造成污染的；其七,摻假、摻雜容器包裝、偽造,衛(wèi)生的；其八,用非食品原料加工的,加入非食品用化學物質(zhì)的或者將非食品當作食品的；其九,超過保質(zhì)期限的;其十,為防病等特殊需要,國務院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府專門規(guī)定禁止出售的；其十一,含有未經(jīng)國務院衛(wèi)生行政部門批準使用的添加劑的或者農(nóng)藥殘留超過國家規(guī)定容許量的；其十二,其他不符合食品衛(wèi)生標準和衛(wèi)生要求的。

嚴重食物中毒事故,一般是指細菌性、化學性、真菌性或有毒性,有害動植物被食用后引起的嚴重爆發(fā)性、流行性的中毒事件,致使多人中毒,致人死亡的情形。所謂"嚴重性食源性疾患",是指以食物為感染源而導致的嚴重疾病,即因為食用不衛(wèi)生的食品而導致的嚴重疾病,比如肝炎、腸炎、瘧疾甚至鼠疫等。按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條的規(guī)定："經(jīng)省級以上衛(wèi)生行政部門確定的機構鑒定,食品中可能含有可能導致嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的超標準的有害細菌或者其他污染物的,應認定為《刑法》第一百四十三條之規(guī)定的‘足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患’。"若是對人的身體健康造成了嚴重危害,則構成了本罪的結果加重犯,依照法律的規(guī)定應當對其適用本罪所規(guī)定的更重的刑罰。依照上述司法解釋的規(guī)定,我們可以理解為生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品如果被食用后,造成輕傷、重傷或者其他嚴重后果的,就可以認定為‘對人體健康造成了嚴重危害’;生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品被食用后,如果致人死亡、嚴重疾患、三人以上重傷、十人以上輕傷或者造成其他特別嚴重后果的,應當認定為"后果特別嚴重"。

2.2美國政府危機管理和應對體系

總統(tǒng)行政命令

總醫(yī)官

決策層面跨部門國家衛(wèi)生理事會

美國衛(wèi)生與公共服務部〔DHHS

CDC〔聯(lián)邦疾病預防與控制系統(tǒng)

三級應對系統(tǒng)HRSA〔州級醫(yī)院應急準備系統(tǒng)

執(zhí)行層面MMRS<地方>城市醫(yī)療應對系統(tǒng)

參與協(xié)作部門：海關、交通部、農(nóng)業(yè)部、食品與藥物管理局、環(huán)保局等

美國公共衛(wèi)生應急管理系統(tǒng)是一個全方、立體、多層次和綜合性的網(wǎng)絡:橫向的政府多部門協(xié)作,國家-州-地方公共衛(wèi)生部門縱向的高效協(xié)調(diào),與WHO等國際機構緊密交流與合作。

1.政府行政決策層面美國總統(tǒng)可以依據(jù)法律授權,頒布總統(tǒng)行政命令,界定突發(fā)事件的性質(zhì),并對衛(wèi)生部門進行授權。發(fā)生突發(fā)事件時,首先由衛(wèi)生與公共服務部部長向相關方面提交危機評估報告。然后由副總統(tǒng)召開跨部門的國家衛(wèi)生理事會會議,研究危機評估報告并向總統(tǒng)提出建議和對策；總統(tǒng)就此危機咨詢總醫(yī)官后,根據(jù)《憲法》和《公共衛(wèi)生服務法》第361條授權,視情況決定頒布相應的總統(tǒng)行政命令,啟用緊急情況快速反應計劃。

〔1美國衛(wèi)生和公共服務部：是負責保證公民健康和提供醫(yī)療公共事業(yè)服務部門,是全國最大健康保障機構。

〔2公共衛(wèi)生應急辦公室：該辦公室的任務是領導和指揮衛(wèi)生和公共服務部所有針對生物恐怖活動和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件所需的防范、保護、反應和救援活動,是衛(wèi)生和公共服務部針對這些活動的核心單位。

公共衛(wèi)生應急辦公室的職責是：作為衛(wèi)生部長在生物恐怖活動和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時,代表衛(wèi)生部和其他聯(lián)邦部門和私有單位協(xié)調(diào)合作;建立和實施保護民眾免于生物恐怖活動和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防范、保護、反應和救援的戰(zhàn)略措施。

〔3國土安全部〔DHS：DHS和CDC的快速反應機制,是聯(lián)邦緊急情況快速反應系統(tǒng)的一個組成部分,在緊急情況快速反應計劃中對DHHS和CDC在緊急情況時的職能、責任、參與方式、協(xié)調(diào)方法等做了詳細規(guī)定：評估健康和醫(yī)療需要,健康狀況監(jiān)測,醫(yī)療技術人員,健康和醫(yī)療設備安全,現(xiàn)場工作人員的健康安全,射線、化學和生物物質(zhì)的危險性咨詢,精神健康治療,公共健康信息,帶菌者控制,飲用水和廢水以及固體廢物的處理,死亡者確認和太平間準備,獸醫(yī)服務。

DHS的責任有五項：指導、協(xié)調(diào)和聯(lián)邦應急的整體需要；在現(xiàn)場提供醫(yī)療和公眾健康救助的領導力量；指揮本部門官員支持緊急情況的反應行動；在應急反應行動中指揮醫(yī)療人員并安排設備、物資,提供支持；提供DHHS的官員直接參加國家災害醫(yī)療系統(tǒng)支持中心的工作等。[2]

2．在具體執(zhí)行方面——美國公共衛(wèi)生應對系統(tǒng)公共衛(wèi)生突法事件應對主要由美國衛(wèi)生和公共服務部〔DHHS牽頭,多部門參與,以三級應對體系作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對系統(tǒng)。三級應對體系自上而下包括：CDC〔聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng)——HRSA〔地區(qū)/州醫(yī)院應急準備系統(tǒng)——MMRS〔地方城市醫(yī)療應急系統(tǒng)三個子系統(tǒng)。以CDC為核心,國家及地方的衛(wèi)生機構負責,構筑了強大的公共衛(wèi)生防護網(wǎng)。

MMRS地方城市醫(yī)療應對系統(tǒng)

HRSA州醫(yī)院應急準備系統(tǒng)

CDC聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng)

<1>CDC──〔聯(lián)邦疾病預防與控制系統(tǒng):疾病預防和控制中心〔CDC是美國衛(wèi)生和公共服務部和公共服務部的一個部門,是負責傳染病防治最主要的部門,是美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心,主要提供具體管理與技術措施和信息。

<2>HRSA──〔聯(lián)邦醫(yī)院應急準備系統(tǒng)：主要通過醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健合作部門的應急能力,來發(fā)展區(qū)域應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,主要功能是藥物供給、實施治療、溝通系統(tǒng)、檢疫與隔離、醫(yī)療人員培訓和醫(yī)院間協(xié)調(diào)等。

<3>MMRS──〔地方城市醫(yī)療應對系統(tǒng)：是地方層面應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的運作系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要功能是藥品儲存于發(fā)放、早期預警和和報告、醫(yī)護管理、溝通機制、培訓受害者或傷員轉移及突發(fā)事件應對與協(xié)調(diào)等,通過地方的執(zhí)法部門消防部門自然災害處理部門醫(yī)院公共衛(wèi)生機構和其他第一現(xiàn)場應對人員之間的協(xié)作與互動,確保城市在一起公共衛(wèi)生危機中最初48小時的有效應對,使城市在全國應急資源被動員起來之前能以自身力量控制危機事態(tài)。

3.全方位的立法增強公共衛(wèi)生緊急事件的應對能力。"9.11"事件及隨后的炭疽事件,使美國認識到自身對生物恐怖和疾病暴發(fā)的準備是不充分的,突顯出建立和完善公共衛(wèi)生基礎設施的重要性。為此,美國又相繼出臺了一系列針對生化襲擊的法律法規(guī)。

4.美國處理危機事件的運行機制

美國的應急管理體系構筑在整體治理能力的基礎上,通過法制化的手段,將完備的危機應對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機構、全面的危機應對網(wǎng)絡和成熟的社會應對能力包容在體系中。其中,何時啟動什么程度的應急計劃,眾議院、參議院對總統(tǒng)如何授權,決策機制如何形成,部門之間如何協(xié)調(diào),都有章可循。在此基礎上,應急行動也井然有序、權責分明：國家安全委員會負責總體的決策權；聯(lián)邦調(diào)查局牽頭負責解決危機,聯(lián)邦緊急事務管理局主要負責救援等危機事后處理,國防部等聯(lián)邦政府部門負責提供相關的技術支持和專門性的行動。政府按危機發(fā)生的不同領域將危機反應劃分為12個領域,這些領域包括：交通、通信、公共設施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救護、資源支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務、城市搜尋和救援、危險物品、食品、能源。每一個領域中指派一個領導機構負責管理該領域的危機反映,各個機構各司其職。[3]顧問辦公室

權利平等

辦公室

民防管理

辦公室

監(jiān)察辦公室

指揮辦公室

署長

副署長

參謀長

戰(zhàn)略計劃與評估

聯(lián)邦安全合作辦公室

聯(lián)邦防備

辦公室

地區(qū)行動署

應急與救援局

聯(lián)邦保險與減災局

國家消防管理局

對外事務局

情報技術服務局

政府與資源規(guī)劃處

一區(qū)

二區(qū)

三區(qū)

四區(qū)

五區(qū)

六區(qū)

七區(qū)

八區(qū)

九區(qū)

十區(qū)

救援處

應急處

行政處

聯(lián)邦合作人員處

風險籌劃處

工程科技處

減災計劃與實施處

項目經(jīng)濟與工業(yè)關系處

風險聯(lián)絡處

保險操作處

國家消防學院

國家消防項目處

國家消防數(shù)據(jù)中心

輔助業(yè)務處

訓練處

誠實研究與數(shù)據(jù)處

國會與政府間事務處

公共事務處

國際事務處

情報與資源管理處

企業(yè)操作處

系統(tǒng)工程與發(fā)展處

人力資源處

經(jīng)濟管理處

設備管理與服務處

緊急自然災害處理辦公室

2.3西方國家政府危機管理的特點和優(yōu)點

1.集權的中樞指揮系統(tǒng)是核心。危機情境下,公眾的生命和財產(chǎn)的安全受到了威脅,正常的社會秩序受到了損害。因此,為了扭轉這個局面,通過建立一個集權的中樞指揮系統(tǒng)來整合社會力量,共同應對危機是西方國家政府的成功經(jīng)驗。譬如,美國有一個以總統(tǒng)為核心,以國家安全委員會為決策中樞,國務院、國防部、司法部等分工負責,中央情報局等跨部委獨立機構負責協(xié)調(diào),臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關鍵作用,國會負責監(jiān)督的綜合性的決策組織體系。

2.完備的法律制度安排是保障。美國作為西方民主國家的代表,政府依法治國的理念深入人心,體現(xiàn)在政府行政管理的方方面面。為了避免在危機決策中出現(xiàn)無法可依的尷尬局面,美國政府建立了健全的危機法律體系。譬如,美國已經(jīng)建立了一整套以《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》和《災難和緊急事件援助法案》為核心的國家危機應對的法律體系。值得一提的是,美國制定的有多個部門共同簽署的具有法律約束的政府文件——《聯(lián)邦應急計劃》。《聯(lián)邦應急計劃》具體闡述了危機應對中的政策、計劃設計的前提、運作綱要、應對和恢復行動,以及27個聯(lián)邦政府部門及機構的各自職責。[4]

3.健全高效的決策信息系統(tǒng)是關鍵。危機決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)的有效運作以信息系統(tǒng)的信息傳輸為基礎,完善高效的信、系統(tǒng)可以提高中樞系統(tǒng)對危機信息的識別、分析和判斷能力,為做出正確的決策奠定基礎。在危機發(fā)生時,除了美國中央情報局外,美國聯(lián)合信息中心也負責危機信息的掌握和控制工作,負責對救援相關信息的適時宣傳和發(fā)布。

4.高效運作的綜合協(xié)調(diào)部門是保證。危機事件具有影響大、破壞大等特點,依靠個別部門單槍匹馬地作戰(zhàn)難以完成任務。為此,應組織各方主體,整合各方資源齊心協(xié)力、共同應對。因此,建立一個高效運作的綜合協(xié)調(diào)部門來負責部門間的組織、指揮和協(xié)調(diào)是危機決策取得成果的保證,這也是西方國家政府危機管理的普遍做法。[5]

5.強烈的危機意識是基礎。古人云,"居安思危,危則有備,有備無患。"對一個國家而言,強烈的公眾危機意識是政府危機管理的基礎。美國政府尤為重視對政府和國民危機意識的培養(yǎng),以作為應對危機的常規(guī)做法。就拿美國來說,FEMA在平時的職責之一就是負責對公眾進行危機知識的培訓和制定預案以及定期進行一些針對某種危機的演習。[6]

3食品安全事件分析和我國危機管理存在的問題研究

3.1食品安全案例分析

一次食品安全的突發(fā)事件,在引起社會廣泛關注的同時,已經(jīng)在很大程度上改變了人們的生活和生產(chǎn)方式。而我國在食品安全方面的監(jiān)控和危機管理理上存在各種各樣的問題,又讓人們對食品安全更加擔憂。

2005年2月,在英國最大的食品制造商第一食品公司生產(chǎn)的產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)了被歐盟禁用的蘇丹紅一號色素。不到１個月,蘇丹紅事件席卷中國。2005年4月XX省衛(wèi)生部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)標識名稱為"正蒙牌黃金搭檔嬰兒奶粉"的產(chǎn)品蛋白質(zhì)和脂肪含量不符合有關國家衛(wèi)生標準的要求,已導致當?shù)匾幻麐雰航邮苋朐褐委煵⒃\斷為營養(yǎng)不良。2005年5月底,XX省工商局公布雀巢金牌成長3＋奶粉20040921批次碘含量超標。2005年7月25日,新產(chǎn)薯片冒怪味,調(diào)查發(fā)現(xiàn)食品包裝袋殘留苯超標,質(zhì)監(jiān)部門歷年來對食品包裝袋抽查的合格率僅半數(shù)左右,其中有的奶粉袋居然苯超標10倍。2005年8月18,XX維維乳業(yè)有限公司在上海被查酵母菌數(shù)嚴重超標。上海出現(xiàn)"人造奶",破皮鞋竟拿來制"牛奶"。香港出現(xiàn)至少19人因吃烹制的新鮮帶子而中毒入院。隨后XX也有15人因進食了毒帶子"中招"、廣西一位民工食用毒帶子后身亡。

2008年8月18日,烏魯木齊衛(wèi)生監(jiān)督所及時提醒市民：部分對人體有害的人造"新鮮紅棗"已流入市場,購買時要仔細辨別人造"新鮮紅棗"事件流入烏魯木齊市場,人造"新鮮紅棗"主要經(jīng)過兩道工序,著色和著味。鐵鍋里放進醬油,使青棗變成紅色,并保持光澤。再次放進加入大量糖精鈉和甜蜜素的水池中浸泡,使其口感泛甜。

2008年7月始,全國各地陸續(xù)收治嬰兒泌尿系統(tǒng)結石患者多達１０００余人,9月11日,衛(wèi)生部調(diào)查證實XX三鹿集團生產(chǎn)的嬰幼兒配方奶粉受三聚氰胺污染所致。

案例分析通過近幾年來的重大食品安全事件的歸納總結,近年來我國的食品安全重大事件呈下降趨勢,政府部門的監(jiān)控措施和企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全有了一定的提高。但是,所存在的問題也非常突出。

通過分析,食品安全屢禁不止,存在以下原因:1.違法成本比較低,整個行業(yè)都可以鋌而走險,因為即便出現(xiàn)一兩起事故,對于這些企業(yè)的處罰也就是較少的賠償。2.中國消費者面對食品安全事件的維權成本很高。在三鹿奶粉事件上,2007年末就開始接到投訴,但是一直到2008年7月XX省衛(wèi)生廳才開始展開調(diào)查。這其中就暴露出兩個問題：〔1消費者自己付錢檢驗奶粉所需的花費過大,消費者很難自己去做食品安全的檢測〔2投訴的渠道并不暢通,即信息流通性很差,消費者的投訴信息很難第一時間上報到主要負責部門,或者很難第一時間引起主要負責部門的注意3.食品安全的監(jiān)控和預警機制不健全。4.消費者的食品安全知識不足?，F(xiàn)在很多企業(yè)為了獲取利潤以及在競爭中取勝,經(jīng)常發(fā)明一些消費者根本不懂的新名詞,很多消費者受到企業(yè)營銷攻勢的影響,便盲目中選擇了這些產(chǎn)品,這主要是由于很多消費者對于這些特定的食品安全知識缺乏了解和認知。5.食品生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營者道德水平和社會責任感有待提高。中國的很多企業(yè)在面臨道德和利益面前,常常選擇利益,這種缺乏起碼的倫理的企業(yè)往往不顧消費者的生命安全,在絕大部分食品安全事件上,我們都看到了企業(yè)經(jīng)營者對食品安全漠視的情況。

3.2食品安全個案分析

"三鹿奶粉"事件分析。事實上從2007年底,三鹿公司就開始接到消費者投訴,6月28日,位于XX市的解放軍第一醫(yī)院收治了首例患"腎結石"病癥的嬰幼兒,7月中旬,XX省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結石病例報告后,隨即展開了調(diào)查,并報告衛(wèi)生部。隨后短短兩個多月,該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)就迅速擴大到14名。9月11日晚衛(wèi)生部指出,近期XX等地報告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結石病例,調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關部門調(diào)查,XX三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。

不難發(fā)現(xiàn),在基層監(jiān)測和醫(yī)療機構的信息反饋上,我國信息上報機制存在嚴重的延滯和瞞報情況,致使有關部門無法再事件發(fā)生初期介入調(diào)查,才發(fā)生后來全國范圍內(nèi)的"三鹿奶粉"事件。深究原因,關鍵在信息的流通不暢,只有解決信息的及時性和準確性問題,我國的公共衛(wèi)生事件才能在萌芽階段就得到及時和有效的處理。

3.3我國危機管理存在的問題

食品安全事件管理是政府危機管理的一部分,政府危機管理的深層次問題嚴重影響著食品安全事件的管理,分析我政府危機管理體制和所存在的問題,就能找到信息傳遞不暢、危機管理不力的原因,對食品安全事件危機管理有著重要的意義。

1、傳統(tǒng)科層制政府組織體制的負面影響

長期以來,我國各級政府都是一種等級森嚴的層級組織管理體制,權力高度集中在上級政府,上級政府的政策和指示是通過各級政府以及相關部門層層傳遞,基層的信息也是通過各級政府組織層層上報。[7]這種集權制的官僚組織模式固然有其優(yōu)點,但當其面臨公共危機事件時,這種政府組織體制卻成為了政府危機預警的阻滯因素,因為政府層級過多,權力過于集中,關于危機的信息從基層組織通過層層環(huán)節(jié)傳達到最高預警中心,其真實性可能大打折扣。即使信息準確,信息傳達也必然會延誤時間,影響效率。上級政府的政策在多層次轉化過程中也可能會出現(xiàn)政策變形,從而影響危機預警能力的發(fā)揮。其次,傳統(tǒng)的科層制政府組織對于政府組織邊界外的各種信息缺乏敏銳性,上級政府獲取信息的渠道主要是依賴于下級政府的層層匯報和反映,存在很大的被動性。這種信息獲取渠道的單一性不利于政府組織在危機狀態(tài)時及時、快速地做出預警應對危機。

2、危機管理控制體系的滯后

我國政府在計劃經(jīng)濟年代,對于社會的控制和管理主要是通過"單位制"來進行的。在單位體制下,所有基層單位都表現(xiàn)為國家行政組織的延伸,社會的整合依靠自上而下的行政權力,單位成為行政機構的內(nèi)部組織形式,國家的意志按照行政隸屬關系下達到各個單位,再通過單位而貫徹于全社會。[8]因此,單位體制為社會管理機構對各種社會力量的調(diào)節(jié)和控制提供了制度架構。在這種體制下,國家對單位,單位對個人形成強有力的控制,整個社會利益一體化。在"單位制"時代,當公共危機事件發(fā)生時,政府能夠通過各個單位對整個社會進行有效的控制,從而可以成功的應對危機。然而,隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉變,整個國家正處于一個較大的轉型時期,這種轉型期的特點主要表現(xiàn)為"多元化、市場化、非集中化、流動性"。在國家的轉型過程中,伴隨著國有體制的改革,傳統(tǒng)的單位制度已經(jīng)在很大程度上被體制的多元化弱化了,各種組織特別是非國有組織對于國家的依賴性已經(jīng)大大減弱了,越來越多的社會成員脫離了單位體制的束縛,國家通過單位體制對社會組織的控制、國家通過單位對社會成員的控制范圍己經(jīng)大大縮小,導致國家對整個社會的控制能力大大降低。當危機事件爆發(fā)時,傳統(tǒng)的政府社會體系不再有以往的控制能力,而新的控制體系尚未建立,政府還無力將社會各種資源、各種力量進行新的整合以應對危機,因此,在這種情形之下,政府對整個社會的動員能力大大弱化。

3、危機管理中政府權責之缺陷和應急處置權責模糊

現(xiàn)有法律只關注政府在控制突發(fā)公共事件的直接誘因和突發(fā)公共事件應對兩個環(huán)節(jié)的權責,而忽視了政府深層次的規(guī)劃權責,沒有從產(chǎn)生機理入手,規(guī)范政府的危機管理規(guī)劃權責。[9]政府缺乏對于誘發(fā)突發(fā)公共事件深層次問題的系統(tǒng)防范,沒有從源頭上遏止釀成突發(fā)公共事件的因素,與"緊急應對相關的權力、義務和責任沒有做到常態(tài)化和規(guī)范化",是導致突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生的一個重要原因。實踐中各級政府對于各式各樣的突發(fā)公共事件缺乏宏觀的總體考量,對可能引發(fā)危機的問題缺少宏觀的戰(zhàn)略預見,很少分析、研究多發(fā)公共事件的產(chǎn)生機理,在常態(tài)下的各項工作中制定并落實危機戰(zhàn)略,從源頭上控制突發(fā)公共事件的發(fā)生,導致政府對突發(fā)公共事件普遍呈被動反應式的應對。

《突發(fā)事件應對法》第一次明確規(guī)定了我國突發(fā)公共事件應對采取統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。根據(jù)該規(guī)定,屬地管理一般原則上根據(jù)突發(fā)公共事件的級別而定,不同級別的突發(fā)公共事件其應急權歸屬不同級別的人民政府。但突發(fā)公共事件來臨的時候,政府應該在最短的時間里啟動應急程序,而此時突發(fā)公共事件剛剛開始,還有不斷發(fā)展演變的可能,其級別尚在未然狀態(tài),往往要等到突發(fā)公共事件的威脅和危害得到控制或者消除之后才能最終得出結論,此時應當由哪一級人民政府負責呢？《突發(fā)事件應對法》第7條第1款解決了應急權缺位的問題,規(guī)定:"縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區(qū)域的,由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責,或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。"對發(fā)生在本行政區(qū)域的突發(fā)公共事件,不論是哪一類型或者哪一級別的突發(fā)公共事件,縣級人民政府都應當對其應對工作負責；對涉及兩個以上行政區(qū)域的突發(fā)公共事件,不論是哪一類型或者哪一級別的突發(fā)公共事件,其應對工作由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責。第3款規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生地的縣級人民政府不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的,應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施,統(tǒng)一領導應急處置工作。負責是權力和責任的同一,負責除了指預防和應急準備、監(jiān)測和預警外,主要是依法采取應急措施控制事態(tài)發(fā)展,組織開展應急救援和處置工作,向上級報告信息和事態(tài)發(fā)展情況等,有違這些職責的,就應當依法承擔法律責任。這一規(guī)定雖然解決了"第一責任人"問題,卻并沒有廓清上下級政府之間應急權力的界限,如果按照該條第3款的規(guī)定,待到縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害再向上級人民政府報告,可能已經(jīng)錯過了處置的最佳時機。這些看起來具體明確的規(guī)定,在操作層面上極易導致推諉,貽誤時機。2007年太湖藍藻事件就是污染已經(jīng)出現(xiàn)端倪,政府及相關部門卻不發(fā)出預警,不啟動應急預案,等待觀望,最終導致突發(fā)公共事件爆發(fā)。實踐中許多突發(fā)公共事件蔓延的原因都在于此。[10]

4、危機管理立法仍然呈分散性

我國目前盡管理頒布了《突發(fā)事件應對法》,但從整體上講,我國當前的危機管理立法狀態(tài)仍然是呈分散性的立法。我國目前危機管理法制主要由憲法中的有關緊急狀態(tài)內(nèi)容規(guī)定；刑法、民法、商法、行政法、社會法、訴訟和非訴訟程序中涉及到的有關危機事件的防治、應對、處理的實體和程序法律；《突發(fā)事件應對法》；自然災害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故、社會安全四方面的突發(fā)事件的應對、防治的法規(guī)和行政規(guī)章等構成。[11]

5、媒體力量在危機管理的作用

近幾年來,隨著政府職能轉變,公民社會的崛起,廣大公民的參與率加大,尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展,媒體監(jiān)督的作用日益凸現(xiàn)起來,對政府處理危機事件,增強信息透明度、及時性提供了廣泛的發(fā)布和知曉途徑,可以說,無論是穩(wěn)定民心,集中危機事件解決思路方面,媒體都發(fā)揮了不可忽視的作用。[12]

〔1危機教育與培訓機制沒有建立。公共危機意識淡薄,政府官員、公共管理者以及社會公眾的危機管理意識、風險防范意識淡薄,我國政府在危機教育和培訓方面的工作做得還不夠。我國危機管理教育尤其是應急培訓缺乏,這樣,整體上民眾對社會危機的應對能力和自我恢復能力差,在突發(fā)事件來臨時,易于猝不及防,驚慌失措,加大了生命傷亡與財產(chǎn)損失的幾率。

〔2媒體行業(yè)管理不規(guī)范。我國目前的媒體有一大部分是屬于官辦性質(zhì)的,即屬于政府相關部門的直屬事業(yè)單位性質(zhì),這些媒體相對來說運作是比較規(guī)范化的,還有一部分是屬于社會辦的或者是民辦的,有的是非贏利性組織,有的是贏利性組織。這樣看來,媒體行業(yè)的內(nèi)部結構的多樣化、復雜性的特點,使得媒體行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管機制。在危機管理過程中,由于缺乏嚴格的監(jiān)督機制,傳播的輿論導向和重點也會發(fā)生變化,不利于形成統(tǒng)一的輿論導向,造成價值觀念和混亂。在危機事件處理過程中如果價值觀不一致,很容易導致對危機事件"捕風捉影",造成民心動蕩,不利于政府集中力量處理危機事件。

〔3媒體從業(yè)人員素質(zhì)層次不齊。媒體相對來說是一個涵蓋專業(yè)性比較廣泛的行業(yè),事實上,我們也看到很多并沒有獲得新聞從業(yè)資格的人也在從事媒體工作,這樣既涉及到專業(yè)的素養(yǎng)問題,同時也牽涉到職業(yè)道德的教育問題。2007年在北京出現(xiàn)的"紙包子"假新聞事件,這種行為反而造成了社會的危機感,給社會穩(wěn)定造成不利影響。據(jù)調(diào)查,現(xiàn)在很多媒體都在使用實習生。這些沒有經(jīng)過專門培訓,沒有相應的職業(yè)規(guī)范約束的人員從事媒體工作無疑給社會的輿論和穩(wěn)定形成潛在的威脅。

〔4媒體社會責任意識在一些場合缺位。在危機事件的報道中部分媒體出于對商業(yè)利益的追逐,利用監(jiān)督機制不健全的漏洞,熱衷于炒作危機事件。前面說到,有些媒體是屬于私營性的,也就是媒體的市場準入相對來說放寬了,是政府放權的一種表現(xiàn),但在危機管理中,媒體的企業(yè)社會責任意識是否到位是十分重要的因素。雖然是一種企業(yè)行為,但是從事的其實是一種公共產(chǎn)品提供過程。

〔5媒體監(jiān)督的法律地位尚未確立。目前,我國現(xiàn)有的法律尚沒有直接界定新聞輿論

監(jiān)督的權利,只是以相關的法律依據(jù)間接地確認其各項權利。憲法規(guī)定："公民對于任何國家機關和國家機關工作人員,有提出批評和建議的權利；對于他們的違法失職行為,有申訴、控告的權利；公民因國家機關和國家機關的工作人員侵犯自己的合法權利而受到損失時,有依法取得賠償?shù)臋嗬?。這是憲法賦予公民對國家機關及其工作人員的一種監(jiān)督權利。新聞媒介是黨和人民的耳目喉舌。"耳目"具體體現(xiàn)在監(jiān)督職能上,"喉舌"就是傳達黨和政府的聲音,影響社會輿論。任何抵制、反對新聞輿論監(jiān)督的言行都是錯誤和違法的,如果新聞媒介放棄這種權利,不僅會弱化新聞媒介的功能,也會嚴重脫離人民群眾。

4食品安全事件引發(fā)的政府危機管理機制

任何國家都難以避免食品安全危機事件,食品安全問題往往演變成公共衛(wèi)生危機,并且其特征也更符合公共危機。可以通過解決政府危機管理所存在的問題,進一步來解決食品安全事件危機管理。通過一系列的食品安全事件發(fā)現(xiàn),機制問題是制約我國實盤安全事件危機管理有效提高的最主要的原因,所以解決目前機制存在的問題,是提高我國食品安全事件危機管理水平最快捷、最有效的手段。

4.1改善我國危機管理機制的幾點對策

1.強化政府整合社會組織力量的控制體系

計劃經(jīng)濟年代,當危機發(fā)生時,"單位制"是政府危機應對的單一結構。然而,隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變,"單位制"組織體制逐步解體,人員流動性大大增加,政府不能像過去那樣通過"單位制"的形式對整個社會實施有效控制了。在這種情況下,當危機發(fā)生時,政府很難對社會進行有效的管理。因此,在這個多元化、市場化的社會,傳統(tǒng)的政府—社會統(tǒng)治體系已經(jīng)逐漸瓦解,單依靠政府組織本身的力量是很難有效地應對危機了。政府要加強危機預警能力,就必須促進和推動社會的組織化建設,讓政府組織以外的民眾能夠找到代表自己利益的組織。在非危機時期,政府通過制度化的方式與這些政府以外的社會組織保持聯(lián)系,這樣可以從基層獲得各種信息；在危機時期,政府可以通過這些組織把社會力量整合起來,共同應對危機。所以,政府應該在今后相當長一段時間內(nèi),應當通過各種方式推動社會的組織化建設,重新構建一個有效的社會控制體系,如進一步加強和完善社區(qū)的自治建設,對各行業(yè)組織、協(xié)會進行整頓,用法律制度來規(guī)范它們的運作,把整個社會及其民眾納入到政府的危機管理體系中來。[13]

2.推進政府組織結構扁平化、分權化的進程

傳統(tǒng)科層制政府組織是一個自上而下、層次繁多、等級森嚴的政府組織體系,在危機發(fā)生時難免出現(xiàn)反應遲鈍、行動緩慢的問題,所以對政府組織機構進行調(diào)整和改革,使政府組織能夠適應應對危機的需要勢在必行。大幅度壓縮中間層次,由自上而下的垂直結構向水平型結構形式轉化,減少管理層次,加大管理幅度,實現(xiàn)整個政府組織結構的扁平化,并賦予基層組織處理問題的適當權力,如改變過去的市管縣,實施省管縣等等。這不僅可以增加權力能量,更重要的是,扁平化、分權化的政府組織對于組織環(huán)境有更強的敏銳性和回應性,能夠迅速感知環(huán)境的變化,能夠對各種問題做出快速反應,這就大大地提高了政府的預警能力。當然,政府組織的扁平化、分權化是建立在責任的基礎之上的,它與危機狀態(tài)下政府組織權力高度集中的狀況并不相悖,恰恰相反,它是政府權力能量的擴充。當危機發(fā)生時,這種扁平化、分權化的組織結構和體制能夠大大地提升地方政府的危機預警能力。因此,要加強政府的危機預警能力,政府組織結構實行扁平化、分權化改革是勢在必行的。目前,科技、交通、通訊的快速發(fā)展以及政府決策者素質(zhì)的提升為政府組織的扁平化和分權化提供了較好的技術平臺。[15]

3.完善政府危機管理權責

〔1設定政府常態(tài)下危機規(guī)劃權責政府寓危機管理于日常宏觀規(guī)劃、決策工作之中,借鑒國際上公共安全評價制度的經(jīng)驗,建立中國公共安全戰(zhàn)略評價制度。公共安全戰(zhàn)略評價是指對于可能對公共安全具有重大影響的政策、規(guī)劃、建設項目等擬議進行的戰(zhàn)略層次上的決策所進行的公共安全調(diào)查、預測和估計。其目的是防止由于宏觀決策不當而給公共安全造成的不利影響,從根源上消除突發(fā)公共事件的誘因。公共安全戰(zhàn)略評價基本任務一是通過對擬制定的政策、規(guī)劃、建設項目等擬議進行的決策和其他活動的有關材料<方案、計劃、規(guī)劃、綱要、草案等>的審查和評價,查明或判定該擬議進行的決策是否符合公共安全立法所規(guī)定的安全要求；二是在查明擬制定的政策、規(guī)劃、建設項目等擬議進行的決策是否符合安全要求的前提下,做出是否可以準許制定和是否可以準許該活動予以實施的結論。

公共安全戰(zhàn)略評價制度的程序是首先由建議者在提出政策、規(guī)劃、建設項目方案等的同時編制公共安全評價報告,并對公共安全評價報告書的范圍和內(nèi)容負責。其次,由專門的管理機構和專家委員會對可能涉及的公共安全問題進行評價,做出鑒定結論。同時向社會公告,征求公眾的意見。最后,建議者將方案等連同公共安全評價報告書、專門管理機構和專家委員會的鑒定結論、公眾意見,以及對公眾意見采納和不采納的說明一起送審批機關審查。公共安全評價報告書以及鑒定結論、公眾意見是決策機關決策的重要依據(jù)。未編寫有關公共安全評價報告的政策、規(guī)劃、建設項目方案等,審批機關不予審批。違反程序報批、審批一律無效。任何單位和個人對違法報批、審批的政策、規(guī)劃、建設項目都可以向人民法院提起要求撤銷的行政訴訟。具體哪些政策、規(guī)劃、建設項目等擬議進行的決策應列入公共安全評價的范圍,涉及到效率和安全的價值沖突選擇,是一個值得探討的問題。另外,公共安全評價的程序也需要具體化。

〔2明確政府應急狀態(tài)下的權責

一是明確政府危機預測職責。如前所述《突發(fā)事件應對法》原則上規(guī)定了常態(tài)下政府對突發(fā)公共事件的風險評估責任。要想使風險評估制度發(fā)揮應有作用,還必須將這一制度細化。運用社會實證方法,通過選取近年來當?shù)刂卮蠛投喟l(fā)的突發(fā)公共事件,以及各種潛在的風險進行分析,對突發(fā)公共事件的產(chǎn)生機理進行研究,找出引起或者可能引起突發(fā)公共事件的每一種因素,對凡是可能引起突發(fā)公共事件的因素所在的每一個環(huán)節(jié),均明確常態(tài)下政府監(jiān)測、評價、消除、化解這些誘發(fā)因素的權責。通過這種實證研究概括和抽象出當?shù)刂卮蠛投喟l(fā)的突發(fā)公共事件風險評估模型。這一模型應當包括:a.風險評估的范圍；b.風險評估指標體系；c.風險評估的手段；d.對風險評估結果的利用；e.對風險評估的監(jiān)督機制；f.風險評估責任。

二是明確處置權歸屬。突發(fā)公共事件發(fā)生以后,首要的任務是進行有效的處置,最大限度地減少損害,防止災害的擴大和次生災害的滋生。依據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定,突發(fā)公共事件應對采取分級負責、屬地管理。一般來說,一般和較大的突發(fā)公共事件由縣、市人民政府統(tǒng)一領導,重大和特別重大的突發(fā)公共事件由省級人民政府統(tǒng)一領導,影響全國或者超出省級政府處置能力的特別重大事件由國務院統(tǒng)一領導。如果履行統(tǒng)一領導職責的地方人民政府不能有效控制突發(fā)公共事件引起的嚴重社會危害的,應當及時向上級人民政府報告。為了避免下級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)公共事件引起的嚴重社會危害再向上級人民政府報告,而錯過了處置的最佳時機,可以確立下級人民政府與上級人民政府共同對應對工作負責。同時為避免上下級政府之間推諉、扯皮,應當明確上下級政府各自負責的內(nèi)容有別,履行統(tǒng)一領導職責的下級地方人民政府除了預防和應急準備、監(jiān)測和預警外,主要是依法采取應急措施控制事態(tài)發(fā)展,組織開展應急救援和處置工作；上級政府在下級政府進入處置階段的同時,進入監(jiān)測和預警階段,隨時準備進行處置。以彌補由于無法在突發(fā)公共事件來臨之時確定突發(fā)公共事件級別而導致的上下級政府間權責不明,貽誤處置時機的情況發(fā)生。

〔3加強對政府應急管理權力的監(jiān)督

孟德斯鳩曾說:"一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。……要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。"政府應急管理權力具有緊急性、膨脹性等特點,規(guī)范這一特別的權力,《突發(fā)事件應對法》強化了問責力度。規(guī)定地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門在應對工作中不履行法定職責的,由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；有未按規(guī)定采取預防措施,導致發(fā)生突發(fā)公共事件,或者未采取必要的防范措施,導致發(fā)生次生、衍生事件等八種情形,根據(jù)情節(jié)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。筆者認為行政自身監(jiān)督需要完善備案和考核。下級政府除了按照現(xiàn)有法律規(guī)定將應急預案報上級政府備案外,還應將危機管理規(guī)劃報上級政府備案。上級政府將下級政府常態(tài)下的危機規(guī)劃、危機預測作為重要的考核指標納入考核。下級政府通過危機規(guī)劃、危機預測可以避免或者減輕的突發(fā)公共事件如果沒有避免或者減輕,即使在處置階段上措施得力也應該承擔造成突發(fā)公共事件的責任。這樣可以避免地方政府不按科學規(guī)律辦事,一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件又文過飾非、倉惶應對。國家行政機關由同級人大產(chǎn)生,對它負責、受它監(jiān)督。這是人民代表大會同行政機關法定的基本關系。人大對政府的監(jiān)督"既是一種制約,也是支持,它可以使政府的工作以人民代表大會作依靠,獲得強有力的支持；又可以把政府的工作置于人民代表大會的有效監(jiān)督之下,盡可能地避免失誤"?！锻话l(fā)事件應對法》第16條:"縣級以上人民政府做出應對突發(fā)事件的決定、命令,應當報本級人民代表大會常務委員會備案；突發(fā)事件應急處置工作結束后,應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。"為加強人大對于政府危機管理全面、深入的監(jiān)督,除上面提到的備案監(jiān)督、專項工作報告監(jiān)督外還應當在相關法律中進一步明確人大的質(zhì)詢制度、特定問題調(diào)查制度、執(zhí)法檢查制度和人大代表評議制度。2007年1月1日實施的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定了人大常委會對"一府兩院"進行執(zhí)法檢查的監(jiān)督形式；質(zhì)詢和特定問題調(diào)查制度雖然有憲法、人大和政府組織法依據(jù),但實踐中運用極少。作為人大較為嚴厲的監(jiān)督手段,質(zhì)詢和特定問題調(diào)查制度對于保證政府依法進行危機管理無疑是重要和不可或缺的。

4.落實政府危機管理中的行政補償職責

為了應對突發(fā)公共事件,需要采取很多特別的措施,征用就是一項特別的措施,落實政府危機管理中的征用補償義務,從本質(zhì)上說是權利制約權力的一種方式?；谏鐣B帶理論,公民在憲法保護的權利范圍之外依法負有一定程度的社會義務,應當服從國家基于公益之要求所作之征收、征調(diào)命令；同時,基于公平負擔理論,國家應當對因為自己的行為給公民合法權益遭受的損害給予補償。面對突發(fā)公共事件所造成的公共危機,損失私人財產(chǎn)和權益以彌補公共財產(chǎn)使用之不足,亦或挽救更大的公共利益,已經(jīng)成為各國應急法治中普遍的做法。倘若行政機關行使緊急權造成公民損害,國家就有義務依法補償,公民就有權利依法獲得補償。完善我國補償制度的途徑是盡快制定一部統(tǒng)一的國家補償法,明確因為影響到公民基本權利,征用應當適用法律保留原則；征用必須"具有具體的、可以實現(xiàn)的公眾福祉需要"；統(tǒng)一補償標準,"補償應當與財產(chǎn)損失平衡,計算根據(jù)是考慮被征收財產(chǎn)的價值。這里的關鍵是通用價值,應當根據(jù)價格計算的法律規(guī)定<市場價>"。同時通過補償法明確規(guī)定補償范圍、補償方式、補償程序、補償義務人,并為公民提供行政的、司法的補償救濟手段,這是現(xiàn)代法治國家的要求。嚴格按照法律的規(guī)定對少數(shù)人為公共利益作出的特別犧牲由大家進行分擔、彌補,既可以防止行政緊急權力對公民合法權利的恣意侵害,又能夠切實保護公民財產(chǎn)權、人身權。為公共利益而實施的行政征用合同不同于以雙方合意為主的一般行政合同,它具有一定的強制性。從目前看,政府依法主動補償?shù)臉藴试跊]有法律規(guī)定,或者法律規(guī)定的補償范圍和補償標準比較原則的情況下,政府可與當事人協(xié)商,如協(xié)商不成,出于公共利益和效率的考慮,政府應合理合法根據(jù)市場價單方作出補償決定。對于政府單方作出補償決定不服,相對人可以按照《行政復議法》或者《行政訴訟法》的規(guī)定,向復議機關申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟?？紤]到行政相對人提起補償訴訟在很大程度上會涉及補償標準、數(shù)額問題,因此,為切實保護公民的合法權益,人民法院在堅持合法性審查的原則下,也應就政府單方作出的行政補償標準、數(shù)額等做合理性審查。

5.完善我國媒體監(jiān)督機制

一是充分發(fā)揮非政府組織與公眾的作用。通過媒體加大社會危機意識教育,增強社會抗逆水平。在現(xiàn)代社會中,社會公眾參與尤其是通過非政府組織或通過充當志愿者參與社會管理活動的情況越來越普遍。情況越來越普遍。

二是加快媒體監(jiān)督法規(guī)建設。媒體監(jiān)督最重要的定性在于法律層面。媒體監(jiān)督的立法要遵循新聞報道的規(guī)律和原則。專門的新聞法可以更好地反映這些原則和規(guī)律,為規(guī)范和保證媒體監(jiān)督權利的正當行使提供法律保障。

三是加快媒介自身管理體制的改革。媒體監(jiān)督報道要著眼于全社會的利益,正確把握正面宣傳與輿論監(jiān)督的辯證統(tǒng)一關系,必須學會"兩點論",處理好宣傳的分寸、力度、口徑、時機等問題。批評報道要講求社會責任,要注意報道藝術,要有積極的社會效果,對負面的東西要做出精當?shù)姆治觥?/p>

四是提升新聞工作者的自身素質(zhì)。新聞記者的素質(zhì)是指做好新聞工作所應具備的各種生理、心理、知識、能力等條件的綜合表現(xiàn),是新聞記者特有的思想品質(zhì)、知識結構、業(yè)務能力和個性特征。

4.2本論文初步提出的食品安全危機管理機制

通過對我國食品安全現(xiàn)狀和食品安全危機事件的分析發(fā)現(xiàn),我國食品安全危機事件之所以不斷發(fā)生,根本原因主要有兩點:首先是預警機制的缺乏,使許多可以預防的事件不斷積累和發(fā)展,最終成為危機事件；其次是有關食品安全的信息管理機制還沒有形成,雖然各部門有一些檢測機構,做了大量檢測工作,但食品安全信息沒能形成統(tǒng)一的收集分析體系,沒有統(tǒng)一機構協(xié)調(diào)食品安全相關信息的通報、預報和處置,政府主要負責人對潛伏的危機信息毫不知情,各部門所掌握的信息也未得到有效交流,導致在危機醞釀過程中監(jiān)管部門和政府無能為力,頻頻形成各種食品安全危機事件。因此,依據(jù)科學的食品安全指標體系,構建完善而高效的食品安全管理機制,完全可能有效預防食品安全危機事件的發(fā)生和發(fā)展。

信息采集系統(tǒng)

信息分析系統(tǒng)系統(tǒng)系統(tǒng)系統(tǒng)

警情模擬系統(tǒng)

監(jiān)測系統(tǒng)

預測預報系統(tǒng)

信息發(fā)布平臺

信息共享系統(tǒng)

決策支持系統(tǒng)

應急指揮系統(tǒng)

應急聯(lián)動系統(tǒng)

評估系統(tǒng)

危機應急管理中心

信息的真實性是信息分析的關鍵,食品安全信息迅速地集中到各地區(qū)各部門的信息中心,還要通過分析,對收集到的信息進行分類與評估。任何虛假、失真的信息都會導致預測不準。排除虛假信息,確保信息的真實性、可靠性,是信息分析的重要方面。食品安全危機管理信息系統(tǒng),可以專門設立,也可以依托社會上的信息情報組織、咨詢組織。單一設置還是多元設置應視政府管理體制與各地具體情況而定,不能強求一律。

〔1監(jiān)測系統(tǒng)：根據(jù)我國目前各部門檢測能力發(fā)展現(xiàn)狀,借鑒美國食品衛(wèi)生安全檢測體制,建議以中國疾病預防控制中心為核心,會同各省疾病預防控制中心及各部門相關業(yè)務單位組建國家食品安全監(jiān)測系統(tǒng),設置遍布全國的監(jiān)測采樣點。國家級、省級、中心城市食品檢驗的機構設備,應達到國際先進水平,增強檢測實力,拓寬檢測范圍,提高檢測的準確率和精確度。如未知物的鑒別要用紅外光譜、紫外光譜、質(zhì)譜和核磁共振等"四大譜"技術;二惡英的檢測需要多階高分辨高靈敏液相質(zhì)譜儀、先進的樣品預處理和分離富集純化設備;在開展微生物、化學物質(zhì)毒性、生物毒素和轉基因檢測等方面的分離、鑒定和實驗時需要全自動微生物分析儀、全自動顯微圖像分析系統(tǒng)、全自動病理切片系統(tǒng)、遺傳分析儀、流式細胞儀、生化分析儀、自動酶標熒光細菌測定儀、致病菌檢測儀等。運用相對垂直的政府管理體系,減少信息上報的中間環(huán)節(jié),達到使信息快速匯總的目的。

〔2食品安全危機管理信息的傳遞過程：主要有搜集信息、信息與數(shù)據(jù)分析