北極爭端與海底大陸架的爭奪

北極爭端與海底大陸架的爭奪

2007年8月2日，俄羅斯科學研究團隊乘坐“和平1號”深海潛水器將俄羅斯國旗置于北極冰洋海床，北極點以下4012m深。事發(fā)僅4天,美國即派“希利”號重型破冰船火速開往北冰洋海域開始北極科考。隨后加拿大、丹麥、挪威等國的科考隊也先后奔赴北極。雖然各國宣稱北極之行的目的是進行科學考察,但媒體卻將他們的行動定性為“爭奪北極主權”、“宣誓對北極的主權”等。那么,目前俄羅斯、美國、加拿大、丹麥等國針對北極的行為,其意圖是否確如媒體所言?媒體又為何會做出這樣的結論?我們應怎樣認識此次北極之爭?本文擬從國際法角度,著重厘清其中的幾個問題。一、—北極:無主地還是國際海域所謂無主地,在國際法上是指不屬于任何國家或非國家團體的土地。它可以是無人居住的土地,也可以是曾經屬于某一國家而后被該國放棄的土地。在傳統國際法中,國家可以通過先占的方式取得某一塊土地的領土主權,其占有的客體就是無主地,而占有行為本身的國際法意義就在于證明本國已獲得了對其所占土地的主權。所以,國家的先占行為實際上就是一種宣誓主權的行為。只要其先占的客體是無主地,通過這種行為該國即可將此無主地變?yōu)楸緡念I土。但在現代國際法中,先占這種取得領土的方式已被摒棄。原因之一就是因為地球上已經不存在無主地。(土著居民居住的土地并非無主地)這在1975年國際法院對“西撒哈拉案”的判決中可以得到證實。國際海域即公海,是國際海洋法中的一個概念。根據《聯合國海洋法公約》的規(guī)定,公海是指除國家的內水、領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)之外的海域。公海雖然不屬于任何國家,但其不能被作為無主地而被任何國家占有,即使公海中出現的淺灘、暗礁亦如此。目前各國爭奪的北極通常是指北極圈(66°33'N)以北的區(qū)域,也稱為北極地區(qū),主要由陸地和水域組成。陸地包括格陵蘭島、加拿大北極群島、斯瓦爾巴群島、法蘭士約瑟夫地群島、新地島、北地群島、新西伯利亞群島和弗蘭格爾群島等。水域主要為北冰洋。按照國際法,北極地區(qū)的這些島嶼已分別歸屬于俄羅斯、美國、加拿大、丹麥、瑞典、挪威、芬蘭和冰島8個環(huán)北冰洋國家,所以北極的陸地部分顯然已不是無主地。而按照國際公約的規(guī)定,地球上的四大洋均屬公海,北冰洋自不例外。這樣,各國在北冰洋便能享有《聯合國海洋法公約》規(guī)定的六大公海自由,但北冰洋不屬于任何國家,任何國家也不能將其作為無主地占領。由此可見,北極是向任何國家開放的國際海域,而非無主地。既然如此,目前各國針對北極的科考行動就不應該被理解為“搶占主權”或“宣誓主權”的行為。如果哪一個國家給自己的北極之行賦予這種意義,那就是不恰當的。如上文所述,傳統國際法時期國家宣示其領土主權可以通過先占的行為,但要使這種行為現在仍具有國際法上的意義,兩個條件需同時具備,一是行為的客體,二是行為的時間。從上文的分析可以得出,各國科考行為的客體是北極,而北極已經不再是傳統國際法中的無主地,而是國際海域,而國際法是不允許任何國家對國際海域主張主權的,更不允許某一國家將國際海域當作本國領土的一部分加以對待,當然其行為在國際法上的意義也就不能是宣示本國主權了。另一方面,先占是傳統國際法承認的領土變更方式,而在現代國際法中除國際法院與國際仲裁法庭在解決有關國家間的領土爭端時將其作為領土取得的依據外,這種制度已經消亡。也即先占這種行為具有宣示主權的意義有其特定的時間范圍———傳統國際法時期,超出了這個范圍,這種行為的國際法意義就不復存在。而各國對北極的權利主張起源于20個世紀20年代,在近20年出現明顯的沖突,最近一段時間這種沖突才愈演愈烈。所以,從發(fā)生的時間范圍來看,顯然使先占這種行為有效的時間條件已不存在,當然其行為本身也就失去了其本來的意義。正像美國、加拿大對俄羅斯“插旗事件”作出的反映一樣———“俄羅斯的行為不具任何法律意義”?！斑@不是15世紀,你不能隨便走到一個地方,就插上一面旗子,然后說這就是你的領土了”。二、有效的大陸架劃界范圍領土是地球表面處于某一國家主權之下的特定部分,包括領陸、領水、領空與底土。領陸包括國家的陸地和島嶼。領水包括一國的陸地水域(江、河、湖泊)、鄰接海岸線的內水(海港、海峽、海灣)以及與內水鄰接的領海。底土亦稱之為國家的地下領土,包括領陸的底土、領水的海床和底土。國家管轄范圍有廣義和狹義之分,前者是指所有處于國家管轄之下的陸地和水域,包括國家行使完全的、排他的主權和主權管轄權的陸地、水域及陸地與水域的海床和底土;后者則指除領土之外的國家可以行使管轄權的區(qū)域,主要包括國家的專屬經濟區(qū)、大陸架。北極地區(qū)海底,按照《公約》的規(guī)定可以劃分為領土、國家管轄范圍以及國際海底區(qū)域。此處的領土是由環(huán)北極國家在北極地區(qū)的陸地和島嶼的底土以及沿岸內水和領海的海床、底土構成。國家管轄范圍包括水面和水下兩部分。前者是北極沿岸國家從領?；€量起不超過200海里的專屬經濟區(qū);后者是各該沿海國專屬經濟區(qū)的海床和底土。該部分的范圍由于沿海國大陸架寬窄不同而有差異。就窄大陸架國家而言,其國家管轄范圍是從其領?；€量起不超過200海里;而對寬大陸架國家而言,其管轄范圍是從其領海基線量起最遠到350海里。國際海底區(qū)域則是指屬于各沿海國的200海里(窄大陸架國家)或350海里(寬大陸架國家)大陸架之外的海底區(qū)域。由此推及,俄羅斯、丹麥、加拿大雖然主張擁有北冰洋底的羅蒙諾索夫海嶺(LomonosovRidge)(此海嶺為前蘇聯科學家1948年所發(fā)現,并以俄羅斯18世紀著名科學家米哈伊爾·羅蒙諾索夫的姓氏命名為“羅蒙諾索夫海嶺”),但實際上他們并不能將此海嶺作為本國領土,而只能作為國家管轄范圍。因為該海嶺不屬于各該國內水和領海的海床、底土,更不屬于其陸地和島嶼的底土,其上覆水域部分可能是各該國的專屬經濟區(qū),但大部分是北冰洋即國際海域。由于羅蒙諾索夫海嶺在北冰洋下綿延2000km余,因此,屬于這些國家管轄范圍的也并不是該海嶺的全部,而只限于從各該國領海基線量起最多350海里的范圍。當然這也是以各該國能夠證明羅蒙諾索夫海嶺從地質上與本國陸地同質為前提條件的。同理,8月2日以來,俄羅斯、加拿大、丹麥、美國針對北極采取的一些行動,主要都是為了爭奪北極海底的大陸架,確定本國的大陸架在北冰洋洋底可以延伸到什么地方,從而確立其國家管轄范圍。由以上分析可知,俄羅斯、美國、加拿大、丹麥在北極地區(qū)海底都可以擁有從其領?；€量起至少200海里或最多不超過350海里的國家管轄范圍。200海里以內的范圍各國可以根據《聯合國海洋法公約》提出主張,通過本國的國內立法宣布并確立。而200海里以外的大陸架到底在什么地方?這首先要由申請國向聯合國大陸架界限委員會提供資料,經委員會審議通過后提出建議,最后申請國需要在委員會建議的基礎上,最終確定其200海里之外的大陸架的外部界限。但是,如果申請國提供的有關本國外大陸架的資料、數據,經大陸架界限委員會審議后未獲通過,則該國仍需進一步尋找更詳細、有力的證明資料。俄羅斯曾在2001年向大陸架界限委員會提出劃定其外大陸架的申請,但因所提供的證明資料和數據不足而被駁回。此次俄羅斯派出考察船下到北冰洋海底進行考察,其主要用意就是要進一步了解海底的地質和地貌情況,搜集地質、地理方面的資料,來證明羅蒙諾索夫海嶺是其西伯利亞大陸向北在北冰洋洋底的自然延伸,屬俄羅斯的大陸架。所以俄羅斯的這次行動主要是要解決大陸架的問題,而不是什么領土主權的問題。三、其他海域的大陸架和專屬經濟區(qū)或底土北極蘊藏著豐富的能源資源和生物資源。據有關統計資料顯示,北極地區(qū)石油和天然氣的儲量分別相當于目前已探明世界石油儲量和世界天然氣儲量的25%和45%,北極因此被譽為“地球盡頭的中東”。同時,這里還蘊藏著金剛石、錫、錳、金、鎳、鉛和白金等多種礦藏,從而使得北冰洋可能成為一個巨大的“海底聚寶盆”。由于全球氣候變暖,北極地區(qū)冰蓋逐年融化,對該地區(qū)豐富的自然資源的開發(fā)將變得現實可行。除此之外,北極地區(qū)的漁業(yè)資源也很豐富。隨著全球氣候的變化,北極的漁業(yè)資源正越來越引起人們的關注,產自冷水海域的魚類在國際市場上非常暢銷,而越發(fā)先進的破冰技術,使這種冷海魚的捕撈也成為可能。儲存于北極的能源資源———石油和天然氣屬大陸架自然資源的一部分。除此之外,北極的大陸架資源還包括海床和底土的礦物、其他非生物資源,以及屬于定居種的生物,如藻類、貝類等。1982年《聯合國海洋法公約》第77條規(guī)定,“沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源為目的,對大陸架行使主權權利?！眹H法委員會將沿海國在大陸架的“主權權利”解釋為沿海國開發(fā)和利用大陸架資源所必需的一切權利,包括管轄權和懲罰違法行為的權利。主權權利是一種主權性質的權利。它不同于完全主權,而又高于一般的管轄權,它是僅次于主權的一項占有性權利,它主要涉及對資源的權利,而不涉及對海床和底土本身的權利。主權是完全的、絕對的、排他的和神圣不可侵犯的,它是對國家領土而言的。正如媒體所分析,目前俄羅斯、美國、加拿大、丹麥等國對北極的爭奪,其實質在于爭奪北極地區(qū)的資源。而這些資源均深藏于北極地區(qū)的大陸架之上。因此,即使各國能提出足夠的證據證明本國擁有延伸至北極的大陸架,這些國家對北極也不能行使主權。因北極地區(qū)的大陸架由北極沿岸國家領海海底的大陸架、專屬經濟區(qū)的海床和底土以及專屬經濟區(qū)之外海域的海床和底土三部分組成。所以,這些國家爭奪的只能是位于專屬經濟區(qū)之外的那部分水域下的大陸架上的資源。按照《聯合國海洋法公約》對海域法律地位的規(guī)定,領海是國家領土的組成部分,國家對領海及其上空和底土均享有完全的、排他的主權;專屬經濟區(qū)及其海床和底土并非沿海國的領土,而屬其國家管轄范圍;專屬經濟區(qū)以外的海域屬公海。任何個人都不得對該區(qū)域聲稱主權,任何國家也不能將該區(qū)域的任何部分作為本國領土。而公海海底一般情況下屬國際海底區(qū)域,但由于有些國家的大陸架延伸較遠,所以公海海底實際上就包括沿海國的外大陸架和國際海底區(qū)域兩部分。由此可以看出,俄羅斯、美國、加拿大、丹麥在北極地區(qū)爭奪的不可能是國家領海的底土,因為該部分大陸架屬國家領土,國家對其本身及其中的資源享有完全主權。同時,他們所爭奪的也不可能是其專屬經濟區(qū)的海床、底土(大陸架),因為該部分大陸架的歸屬早已由各國依據《聯合國海洋法公約》通過國內法的形式確立下來。它們正在爭奪的只可能是公海海底的大陸架,而且也僅僅是可能屬于各沿海國陸地自然延伸而成的那部分大陸架。所以,沿海國家對它享有的僅僅是主權權利,而不是主權。四、北極爭端的解決：參考北極模型(一)對南海領土主權的共同應對南極是指60°S以南的地區(qū),地理上和法律上都稱作南極地區(qū)。與北極地區(qū)正好相反,北極是陸地圍繞海洋———北冰洋,南極則是海洋圍繞陸地———南極大陸。北極地區(qū)是一個大海盆,上面是一片平均厚度約為3公尺的大浮冰,四周被數個國家的陸地所包圍,南極大陸則由充滿浮冰和冰山的南冰洋與其他陸地隔離。20世紀初英國首先宣布對包括南極半島在內的扇形區(qū)域及其水域擁有主權,其后,澳大利亞、新西蘭、法國、智利、阿根廷、挪威先后對南極提出領土主權要求。其中澳大利亞、法國、新西蘭、挪威四國互相承認各自的領土要求;阿根廷、智利、英國三國要求的領土互相重疊,三方堅持各自的主張,互不承認它方的主權要求;美國、前蘇聯不承認任何國家對南極的領土要求,同時保留他們自己對南極提出領土要求的權利。這樣,到20世紀40年代,上述七國已對83%的南極大陸提出了領土主權要求。由于對領土主權要求的紛爭,致使南極大陸成了多種矛盾的焦點。這些矛盾的存在與發(fā)展,在客觀上需要有一個多邊條約以緩解各種矛盾與紛爭。在1958年第一個國際地球物理年,在美國的推動下,阿根廷、澳大利亞、比利時、智利、法國、日本、新西蘭、挪威、南非、美國、英國和前蘇聯等12國代表齊聚華盛頓對南極問題進行了正式討論,經過60多次會議,于1959年12月1日簽署了《南極條約》———人類首個國際間共同和平使用一個地區(qū)的條約?！赌蠘O條約》的主要內容包括:禁止在條約區(qū)從事任何帶有軍事性質的活動,南極只用于和平目的;凍結對南極任何形式的領土要求;鼓勵在南極科學考察中的國際合作;各協商國都有權到其他協商國的南極考察站上視察;協商國決策重大事務的實施主要靠每年一次的南極條約協商會議(ATCM)和各協商國對南極的自由視察權。中國于1985年5月9日加入南極條約組織,同年10月被接納為協商國?！赌蠘O條約》有40個成員國,其中26國為協商國,14國為非協商國。《南極條約》的簽署,對緩和有關國家對南極的領土紛爭,促進各國在南極考察方面的合作,發(fā)揮了重要的作用。為了保護南極的資源和生態(tài)環(huán)境,南極條約協商國又于1964年、1972年、1980年先后簽訂了《保護南極動植物議定措施》、《南極海豹保護公約》和《南極生物資源保護公約》。1988年6月又通過了《南極礦產資源活動管理公約》的最后文件。《南極條約》和上述公約以及歷次南極條約協商國通過的140余項建議措施,被稱為南極條約體系。(二)北極環(huán)保戰(zhàn)略的歷史形成和發(fā)展歷程北極爭端產生的原因之一在于國際法和國際條約的不完善,尤其是對北冰洋權益如何劃分,目前尚無據可循。因此,解決北極爭端的關鍵是完善現行的針對北冰洋主權、資源、環(huán)境保護等方面的國際法。具體而言,可能的途徑是根據有關國際法在聯合國協調下通過外交途徑和平解決。如借鑒南極主權爭端的解決辦法,建立類似南極條約體系之類的國際法機制來約束各方的行為。在這個方面,北極曾經有三個國際條約:“斯瓦爾巴條約”、“八國條約”和“北極環(huán)境保護戰(zhàn)略”?！八雇郀柊蜅l約”,也叫“關于斯匹次卑爾根群島的條約”,是迄今為止北極圈地區(qū)唯一具有國際色彩的政府間條約。斯瓦爾巴群島(TheSvalbardArchipelago)自從1596年6月19日被發(fā)現后,各國“淘金者”之間的矛盾和沖突也隨之產生。為了調和各國行為、化解沖突和矛盾、維護共同利益,英國、美國、丹麥、挪威、瑞典、法國、意大利、荷蘭及日本等18個國家于1920年2月9日在巴黎簽訂了斯匹次卑爾根群島行政狀態(tài)條約,即斯瓦爾巴條約。到1925年,中國、蘇聯、德國、芬蘭、西班牙等33個國家也參加了該條約,成為斯瓦爾巴條約的協約國。該條約使斯瓦爾巴群島成為北極地區(qū)第一個,也是唯一的一個非軍事區(qū)。條約承認挪威對該島“具有充分和完全的主權”;該地區(qū)“永遠不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”;但各締約國的公民可以自由進入,在遵守挪威法律的范圍內從事正當的生產和商業(yè)活動?！鞍藝鴹l約”是類似于南極研究科學委員會的一個統一有效的國際科學組織。它是隨著人類科學活動進入大科學時代,以及國際政治格局的巨大變化,于20世紀80年代后期,為適應北極科學研究活動的國際化趨勢而產生的。1990年8月28日,經過4年多的艱苦談判之后,在北極圈內有領土和領海的加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、美國和前蘇聯共8個國家的代表,在加拿大的雷孛柳特灣市最后簽署了國際北極科學委員會章程條款,成立了第一個統一的非政府國際科學組織,也就是所謂的“八國條約”。章程條款明確規(guī)定,只有國家級別的科學機構的代表,才有資格代表其所屬國家參加該委員會。1991年1月,該委員會在挪威的奧斯陸召開了第一次會議,并接納法國、德國、日本、荷蘭、英國6個國家為其正式成員國。至此,人類在北極地區(qū)的國際科學合作,終于邁出了艱難的,但卻是具有歷史意義的一步。1996年4月23日,國際北極科學委員會通過決議,接受已在北極地區(qū)開展過實質性科學考察的中國為其第16個成員國?！氨睒O環(huán)境保護戰(zhàn)略”是一個對北極環(huán)境進行全面保護的國際協議。事實上,“北極環(huán)境保護戰(zhàn)略”產生之前,有關國家間已經簽署了若干個旨在保護北極動物的條約或協議,如1911年,美國、俄國、日本和英國共同簽署了一項保護毛皮海豹的條約。規(guī)定在30°N以北的太平洋里禁止捕獵海豹;1913年,美國和英國又簽訂了一項保護北極和亞北極候鳥的協議;1923年由美國和英國提出并簽訂了保護太平洋北部和白令海峽的魚類的協議;1931年美國和其他25個國家簽訂了捕鯨管理條約;1946年,由15個國家簽訂了捕鯨管理國際條約,并成立了一個國際捕鯨委員會;1973年,由加拿大、丹麥、挪威、前蘇聯和美國共同簽訂了北極熊保護協議;1976年由前蘇聯和美國簽訂了保護北極候鳥及其生存環(huán)境的協議等。但這些條約或協議是僅就保護某一種動物而言的,而真正提出對北極環(huán)境進行綜合性保護則是20世紀80年代后期的事。1989年9月20日至26日,根據芬蘭政府的提議,在北極圈內有陸地領土和領海的加拿大、丹麥、芬蘭、冰島