建立和健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的思考

建立和健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的思考

近年來，一些重要的公共政策、重大改革措施、重要工程建設(shè)項(xiàng)目等重大政治決策事項(xiàng)已成為影響改革發(fā)展的穩(wěn)定因素。由于重大決策不當(dāng)所引發(fā)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)大量產(chǎn)生,給社會(huì)的穩(wěn)定、安全與和諧帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。同時(shí),隨著我國進(jìn)入改革的“深水區(qū)”,改革的難度進(jìn)一步加大,各種重大決策事項(xiàng)的實(shí)施也承載著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)具有政治前瞻性的國家風(fēng)險(xiǎn)管理的制度安排,是立足當(dāng)前我國發(fā)展實(shí)際和維護(hù)民眾利益需要,加強(qiáng)社會(huì)治理的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。建立、健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,促進(jìn)社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度性措施,是黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容,對(duì)于促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策,從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾具有重要意義。因此,黨的十八大明確要求“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。十八屆一中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“對(duì)涉及群眾切身利益的重大決策,要認(rèn)真進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,把可能影響群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前?！睘榱舜_保社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度走上法治軌道,十八屆四中全會(huì)更是明確提出:“健全依法決策機(jī)制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。如何建立科學(xué)有效的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制呢?四川遂寧市、江蘇淮安市、上海市等地在全國先行一步,結(jié)合自身實(shí)際開展了積極探索。譬如,遂寧市出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》,并在2006年將評(píng)估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)中;淮安市形成了覆蓋全市的“穩(wěn)評(píng)”工作專家網(wǎng)絡(luò),成立了國內(nèi)首家“穩(wěn)評(píng)”專業(yè)機(jī)構(gòu);上海市針對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)難以量化的問題,探索出了一套社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),出臺(tái)了《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》。這些好經(jīng)驗(yàn)、好作法,對(duì)于我們進(jìn)一步探索社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)提供了重要的借鑒。在探索社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐中,當(dāng)陽市從自身實(shí)際出發(fā),在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)上也作出了一些有益嘗試,取得了實(shí)實(shí)在在的成效。一、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估隊(duì)伍,持續(xù)推進(jìn)評(píng)估規(guī)范化在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的探索中,當(dāng)陽市大力推行“2+3+3”的工作思路,圍繞2個(gè)環(huán)節(jié),培育3支隊(duì)伍,采取3項(xiàng)措施,穩(wěn)步推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。2個(gè)環(huán)節(jié)是指把握初評(píng)、復(fù)評(píng)兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié);3支隊(duì)伍是指組建第三方穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)組織、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家咨詢庫;3項(xiàng)措施是指推行評(píng)估專業(yè)化、程序模塊化、管理規(guī)范化。有力促進(jìn)了當(dāng)陽市的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。(一)多措并舉,有效發(fā)揮穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體作用一是培育第三方穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)組織。引進(jìn)、培育了3家咨詢公司開展第三方穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù),現(xiàn)已引進(jìn)江蘇省淮安市源豐技術(shù)咨詢公司、南京凱盛國際工程有限公司等2家公司在本市開展第三方穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的初評(píng)業(yè)務(wù),培養(yǎng)本地1家評(píng)估咨詢公司宜昌昉帝思評(píng)估咨詢有限公司參與全市重大決策穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的第三方初評(píng)工作。2014年以來,當(dāng)陽市已對(duì)投資10億元的葛洲壩當(dāng)陽水泥生產(chǎn)線等38個(gè)重大決策,開展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估。經(jīng)過評(píng)估的事項(xiàng),沒有發(fā)生大規(guī)模集體訪事件、重大群體性事件和個(gè)人極端行為,取得了良好效果。二是建立穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心。由市委常委會(huì)研究決定,市維穩(wěn)辦、市委黨校、市大調(diào)解中心聯(lián)合組建了當(dāng)陽市穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心。指導(dǎo)服務(wù)中心承擔(dān)了全市重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的復(fù)評(píng)工作任務(wù),并在市委黨校設(shè)立穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究課題組,負(fù)責(zé)調(diào)研、培訓(xùn)和指導(dǎo)全市穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。市穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心現(xiàn)已正式掛牌運(yùn)行,已對(duì)三峽新材余熱發(fā)電等重大項(xiàng)目的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了復(fù)評(píng)指導(dǎo)服務(wù),社會(huì)效果顯現(xiàn)。三是組建穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家咨詢庫。通過相關(guān)單位推薦、市維穩(wěn)辦資格審查、市維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn),遴選了46名專業(yè)權(quán)威人士組成穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家咨詢庫。制定了《穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家咨詢庫管理辦法》,進(jìn)一步明確了專家咨詢員的職責(zé)任務(wù)。即,接受評(píng)估主體單位邀請(qǐng)參與重大決策社會(huì)穩(wěn)定方面的合法性、合理性、可行性、可控性評(píng)估論證;指導(dǎo)評(píng)估單位制定應(yīng)急處置預(yù)案,提供決策建議;參與重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的課題研究、教育培訓(xùn),為評(píng)估管理工作提供支持。并對(duì)各專家咨詢員逐人建立了電子檔案,發(fā)放了聘書,聘期3年。(二)多措并舉,健全評(píng)估操作流程針對(duì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開展時(shí)間短、內(nèi)容新、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況,當(dāng)陽市從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、固化具體操作模塊入手,分成簡易程序和一般程序兩類,嚴(yán)格初評(píng)和復(fù)評(píng),穩(wěn)步提高穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估工作水平。一是統(tǒng)一六項(xiàng)內(nèi)容規(guī)范體系。市委辦、市政府辦制定下發(fā)了《當(dāng)陽市重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作實(shí)施細(xì)則》,規(guī)范統(tǒng)一了六項(xiàng)內(nèi)容的具體標(biāo)準(zhǔn)。即,穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估組織、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、責(zé)任追究、工作保障等六項(xiàng)內(nèi)容,構(gòu)建了統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),從而有效避免了盲目評(píng)估、無序評(píng)估情況的發(fā)生。二是堅(jiān)持兩個(gè)程序分類實(shí)施。根據(jù)決策事項(xiàng)的涉穩(wěn)程度,嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范程序,分類評(píng)估。需要市級(jí)審批、核準(zhǔn)、備案的,群眾利益影響較小的地方性重大決策,通過召開各方代表參加的座談會(huì)、完成簡易評(píng)估表、服務(wù)中心定期集中評(píng)審等三步驟實(shí)施簡易程序,開展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)涉及市級(jí)以上的重大決策和市級(jí)影響大的重大決策等采取一般程序,初評(píng)、復(fù)評(píng)嚴(yán)格委托第三方進(jìn)行。兩個(gè)程序分類實(shí)施,確保了穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的覆蓋面。三是構(gòu)建一套模塊固化操作。為提高第三方評(píng)估工作流程的科學(xué)性,市維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組研究制定了一套模塊化的具體操作規(guī)范。即,實(shí)施步驟和具體操作模塊化。嚴(yán)格按照決策主體成立工作小組、委托第三方開展初評(píng)、指導(dǎo)服務(wù)中心開展復(fù)評(píng)、提交決策主體正式?jīng)Q策、報(bào)備、開展追蹤等六大步驟進(jìn)行操作,并根據(jù)每個(gè)步驟細(xì)化了16個(gè)具體工作操作規(guī)范。同時(shí),對(duì)每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)大項(xiàng)、每一個(gè)子項(xiàng)所需的材料樣式、表格文書等,統(tǒng)一制作了16套標(biāo)準(zhǔn)文本模塊,既保證了質(zhì)量又方便了穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體操作。(三)成立穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心,充分發(fā)揮專業(yè)隊(duì)伍一是嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。制定了《當(dāng)陽市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》,把好“入口關(guān)”,嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。對(duì)引進(jìn)的專業(yè)評(píng)估公司,要求必須在當(dāng)?shù)亻_展兩年以上的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)初評(píng)工作,并無不良記錄,同時(shí)要在本地聘請(qǐng)3人以上的專家?guī)斐蓡T參與,經(jīng)市維穩(wěn)辦備案審核后才能開展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的初評(píng)業(yè)務(wù)。對(duì)新辦的咨詢公司,必須在宜昌市注冊(cè)登記,聘請(qǐng)有5名以上專家?guī)斐蓡T,其他業(yè)務(wù)無不良記錄。對(duì)復(fù)評(píng)組織,即,指導(dǎo)服務(wù)中心,要求決策主體在專家?guī)熘须S機(jī)抽選5名以上專家,組成復(fù)評(píng)專家組,一事一組一評(píng)。2014年3月,在南京凱盛國際工程有限公司對(duì)葛洲壩當(dāng)陽水泥等量置換4500t/d熟料新型干法水泥生產(chǎn)線項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)初評(píng)的基礎(chǔ)上,按照新規(guī)范,當(dāng)陽市組織專家?guī)斐蓡T進(jìn)行了復(fù)評(píng),并已上報(bào)省發(fā)改部門評(píng)審。二是加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)。組織各地分管負(fù)責(zé)人和具體責(zé)任人及市直單位專家?guī)斐蓡T、第三方組織評(píng)估人員近百人,由專家授課,開展了穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估集中培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考試。并將穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入市委黨校黨政干部培訓(xùn)課程,常年開展培訓(xùn)。市穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)中心重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各鎮(zhèn)(辦事處)和國土、發(fā)改、房管等部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的現(xiàn)場指導(dǎo),圍繞項(xiàng)目建設(shè)、征地拆遷、重大活動(dòng)、涉穩(wěn)問題等四個(gè)方面,通過簡易程序或一般程序開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,全過程督辦和監(jiān)督。三是建立全程跟蹤。建立了項(xiàng)目評(píng)估報(bào)備臺(tái)賬管理制度和評(píng)估過程監(jiān)管制度,通過事前報(bào)備、事中監(jiān)管、事后追蹤,將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)備審批、落地建設(shè)等全過程,真正成為支持、服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的重要抓手,有效保證了穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用。實(shí)踐證明,當(dāng)陽市探索的“三化”同步完善建立穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估第三方評(píng)估機(jī)制,對(duì)在源頭上預(yù)防和化解不穩(wěn)定因素產(chǎn)生了積極作用,有力促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。二、主要問題是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建設(shè)當(dāng)陽市的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚處在起步探索階段,在推行過程中也存在一些難點(diǎn)和問題。(一)回應(yīng)質(zhì)量及其影響效果政府重大事項(xiàng)決策很大程度上是涉及眾多相關(guān)群體的政策安排,其執(zhí)行實(shí)施效果依賴于政府對(duì)各利益相關(guān)者利益要求的回應(yīng)質(zhì)量。只有建立相關(guān)利益主體廣泛參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,才能從根本上解決社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問題。當(dāng)陽市開展的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作,還沒能充分吸收相關(guān)利益主體的廣泛參與。(二)評(píng)估成本接受度不高當(dāng)前,當(dāng)陽市在推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)中,參與評(píng)估的決策主體單位,對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性認(rèn)識(shí)不夠,有些決策者甚至認(rèn)為開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變相增加了成本,接受度不高,特別是對(duì)第三方評(píng)估收費(fèi)有抵觸情緒,現(xiàn)在開展的幾乎是成本性服務(wù),第三方穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)培育難。當(dāng)陽市目前也僅有三家,其中有二家還是從外地引進(jìn)的,這不利于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展和有效的開展評(píng)估工作。因此,全力推進(jìn)各部門對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)工作重要性的認(rèn)識(shí),形成推進(jìn)合力十分重要。(三)調(diào)防患于未然社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大事項(xiàng)出臺(tái)、推行、實(shí)施的前置性制度安排,強(qiáng)調(diào)防患于未然,屬“關(guān)口前移”的程序性設(shè)計(jì)。但現(xiàn)實(shí)操作過程中有些決策單位也存在著重大事項(xiàng)決策實(shí)施或重大工程項(xiàng)目開建在前,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序事后補(bǔ)做的“倒置”行為,這無疑隱含著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。三、目前，評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制應(yīng)明確以下幾點(diǎn)(一)成立評(píng)估機(jī)構(gòu)我們認(rèn)為,比較理想的評(píng)估主體模式是探索建立多元主體協(xié)同評(píng)估模式,這種模式堅(jiān)持在政府主導(dǎo)下,組成有關(guān)政府部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、人大政協(xié)成員、利益相關(guān)群體等共同參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)構(gòu)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是,評(píng)估工作要更多地吸納利益相關(guān)者尤其是重大事項(xiàng)涉及的群眾代表參加;同時(shí),還要主動(dòng)邀請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和公共媒體等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入評(píng)估過程。這樣才能使評(píng)估工作的準(zhǔn)確性得到進(jìn)一步提升。(二)注重和解決好評(píng)估結(jié)果的關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估融合了評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估流程、評(píng)估工具、評(píng)估問責(zé)等諸多環(huán)節(jié),是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程。在宏觀方面,要以群眾利益為導(dǎo)向,將維護(hù)群眾利益與促進(jìn)社會(huì)公平正義有機(jī)結(jié)合,注意協(xié)調(diào)好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系;在中觀方面,要堅(jiān)持重大事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性、可控性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),把評(píng)估過程與政府的效能建設(shè)結(jié)合起來,這樣也可有效地解決某些決策主體對(duì)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)識(shí)不足的問題;在微觀方面,要重視各組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息交流和資源共享,既增強(qiáng)效率,又減少成本。(三)重大決策前需準(zhǔn)備的事項(xiàng)工作中,我們必須將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序納入政府重大項(xiàng)目決策的程序框架內(nèi),讓它真正成為政府重大事項(xiàng)決策前不可或缺的必備程序。對(duì)于可能影響社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大決策和重大工程項(xiàng)目,沒有經(jīng)過