淺談村官在村民自治過程中的法律責(zé)任

PAGE第8頁共8頁淺談村官在村民自治過程中的法律責(zé)任[摘要]當(dāng)前農(nóng)村基層法制建設(shè)，尤其是《村民組織法》在農(nóng)村基層的實(shí)施還存在不少問題，特別是村官在村民自治過程中，大量存在職務(wù)犯罪等違法行為，本文試圖通過闡述瑞安市農(nóng)村基層村兩委主要人員的責(zé)任入手，深入探討村官職務(wù)責(zé)任、法律責(zé)任等，分析基層組織法制建設(shè)，解決當(dāng)前農(nóng)村基層組織主要責(zé)任人員法制觀念淡薄問題的辦法，以進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村官責(zé)任，促進(jìn)基層社會(huì)穩(wěn)定和民主進(jìn)步。[關(guān)鍵字]基層法制建設(shè)村民組織法村官責(zé)任

一、引言近年來，瑞安市出現(xiàn)了3個(gè)村罷免村官的村民司法行為，體現(xiàn)了當(dāng)前我市農(nóng)民法律觀念不斷提高。2000年，全國首例罷免村官案件在瑞安市潘岱街道白蓮村發(fā)生，但是較長時(shí)間來村委會(huì)、村主任、村代表無法換屆，基層組織一直癱瘓，村貌建設(shè)、公益建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)幾乎止步不前。出現(xiàn)罷免村官現(xiàn)象的原因，主要是當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)過程中，村干部法律意識(shí)淡薄，村干部犯罪現(xiàn)象頻繁。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瑞安市近年來村干部犯罪案件數(shù)量呈上升趨勢，2007年該市檢察機(jī)關(guān)共受理各類村干部犯罪案件13件25人，2008年受理案件32件52人，2009受理案件52件94人。對(duì)此，筆者對(duì)村級(jí)組織法制建設(shè)進(jìn)行深入的調(diào)查研究，現(xiàn)就如何加強(qiáng)村干部法律意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)提出一些不成熟的看法。二、當(dāng)前農(nóng)村基層自治存在的主要問題自一九八八年《村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布至今，我國村民自治走過了十多年的歷程，各地就如何實(shí)踐村民委員會(huì)的自我教育、自我管理和自我服務(wù)進(jìn)行了有益的探索，特別是九八年組織法“轉(zhuǎn)正”后，從立法上進(jìn)一步明確了村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)的權(quán)力、義務(wù)和地位，自治的程序化規(guī)定更加明確，民主自治逐漸走上了規(guī)范化、法制化的道路。村民自治的實(shí)踐，激發(fā)了村民當(dāng)家作主的熱情，廣大村民的權(quán)力意識(shí)、主體意識(shí)、民主意識(shí)有了長足的進(jìn)步和發(fā)展。然而，勿庸諱言，隨著實(shí)踐的不斷深入，自治中深層次的問題不斷涌現(xiàn)，特別是村委會(huì)成員的非民主行為毋須承擔(dān)責(zé)任，造成較嚴(yán)重的后果，使“四大民主”建設(shè)面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，農(nóng)村的民主法治建設(shè)出現(xiàn)了階段性的危機(jī)。一是民主選舉逐漸變味。民主選舉是“四大民主”的基礎(chǔ)，是村民自治的基石，更是村民自治的源頭。但四輪的村民直選，一方面，使選民懂得村官權(quán)力的來源和學(xué)會(huì)如何行使自己的權(quán)力。另一方面，全國各地一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，在村民委員會(huì)主任的選舉過程中卻普遍逐漸出現(xiàn)威脅、利誘、挨家逐戶送禮，宴請(qǐng)選民、買票賣票等現(xiàn)象，個(gè)別地方甚至還出現(xiàn)暴力參選的情況。據(jù)溫州某縣的調(diào)查表明，在該縣經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和一些面臨土地開發(fā)的村，百分之八十以上出現(xiàn)了上述情況，且參選人化費(fèi)的金額少者萬元，多者幾十萬。據(jù)了解，該縣×村在選舉過程中公然出現(xiàn)一張選票買一百元，而另一個(gè)村的候選人之間由于競爭激烈，擔(dān)心費(fèi)用過大，則通過中間人出面調(diào)解，由一方候選人出面付給另一方二萬元，而接受的一方，則以在選舉中保持沉默的方式，放棄競爭。凡此種種，舉不勝舉。盡管現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，這種選舉一經(jīng)查實(shí)，就宣布為無效，但由于此類案件面廣事雜難查處，這種情況已象瘟疫一樣流行，查不勝查，況且，現(xiàn)實(shí)中受查處者又寥寥無幾，此風(fēng)難以得到有效遏制。二是民主管理和民主決策形同虛設(shè)。就村民自治而言，“四大民主”的核心是民主決策和民主管理，民主選舉的目的最后還是落實(shí)到民主決策和民主管理上。民主選舉的到位意味著民主的開端。民主的精神能否真正得到培養(yǎng)，則主要依賴于群眾是否真正參與管理和決策。實(shí)踐的情況表明，盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村中的主要事務(wù)和重大事務(wù)是由村民代表會(huì)議和村民會(huì)議討論決定，但令人遺憾的是，違規(guī)決策、違規(guī)管理者比比皆是，幾乎各個(gè)村都不同程度存在著亂決策、亂開支、亂管理的“三亂”現(xiàn)象。如溫州某一個(gè)村在沒有任何建設(shè)的情況下一年吃掉二十多萬元，而另一個(gè)村，在沒有召開村民代表會(huì)的情況下，竟然將一塊面積十多畝，畝價(jià)值近百萬元的農(nóng)民建房返回地，以每畝二十多萬元價(jià)格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商開發(fā)，待農(nóng)民兄弟發(fā)現(xiàn)時(shí)，開發(fā)商不僅已辦理了手續(xù)，而且已開始基建，農(nóng)民兄弟們只能徒呼奈何。此類“三亂”現(xiàn)象在全國各地一定程度上較多，遍地存在，使民主決策、民主管理成為一紙空文。筆者認(rèn)為，主要是我們現(xiàn)有立法上的缺陷和法律適用中的含糊造成的——該法違法行為的責(zé)任規(guī)定不明確、不到位，使違法決策、管理的成本過低是造成“四大民主”變味的關(guān)鍵因素。三是民主監(jiān)督機(jī)制不完善。我國現(xiàn)行的村民自治制度，存在著民主監(jiān)督機(jī)制不完善的問題，這也是造成基層腐敗的重要原因。其主要體現(xiàn)在：村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)管理有章不循、有法不依，這為村官腐敗打開方便之門。村務(wù)公開走過場，停留在形式上，沒有徹底到位，村民想知道的，村干部往往不公開。上級(jí)部門監(jiān)督不到位，有關(guān)部門對(duì)于村干部的管理，是按照職能分工各管一段，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，而且村委會(huì)是一個(gè)自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)并不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部監(jiān)管機(jī)制不順。三、村官在村民自治中的責(zé)任缺失一是村官責(zé)任的約束機(jī)制不健全。近年來，村官的違法違紀(jì)行為日趨上升，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，瑞安市961個(gè)村，每年查處村干部違法違紀(jì)案件達(dá)數(shù)十件。這一現(xiàn)象的發(fā)生，一方面與村干部責(zé)任約束機(jī)制的不健全有關(guān)，另一方面也與村干部自身素質(zhì)低下密不可分。村干部在履行職責(zé)時(shí)，權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制缺乏，致使村干部濫用權(quán)力；選舉村官時(shí)又存在大量的拉票、暴力選舉、賄選等行為，致使村干部選舉時(shí)把一些素質(zhì)低下的人員選為村官?，F(xiàn)行的法律對(duì)村委員選舉中的威脅、利誘、賄選與打擊不力，由于立法者沒有將村民自治中的選舉行為列入國家選舉的體系中，對(duì)現(xiàn)實(shí)中明顯存在的嚴(yán)重破壞選舉行為，雖經(jīng)查明也只能宣布選舉無效。二是村官的法律責(zé)任缺失。也許是基于村民自治是一項(xiàng)嶄新的實(shí)踐，需要在探索中不斷地發(fā)展，九八年《村民委員會(huì)組織法》沒有規(guī)定法律責(zé)任篇，而法律責(zé)任問題恰恰是保障其得以有效貫徹實(shí)施的最重要的手段和措施。但目前的客觀情況是，對(duì)違反“四大民主”的有關(guān)行為人的處罰只能散見于現(xiàn)行的《刑法》和民事法律中。刑事立法方面，由于我國現(xiàn)行的《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民實(shí)施自治組織，已將其排除出行政機(jī)關(guān)的序列，在進(jìn)入《刑法》保護(hù)時(shí)，自然首先碰到的一只攔路虎是法律的主體問題，村民委員會(huì)不屬于國家行政機(jī)關(guān)，成員當(dāng)然不具有國家工作人員的身份，不能以國家工作人員的身份進(jìn)行懲處，自治機(jī)關(guān)性質(zhì)的疑問，導(dǎo)致了法律上對(duì)其主體資格認(rèn)識(shí)的模糊，刑事保護(hù)的力度受到了有關(guān)法律的技術(shù)阻攔。一九九八年，全國人大常委會(huì)為了彌補(bǔ)這方面的不足，曾以立法解釋的辦法，將村民委員會(huì)人員七種行為為委托從事公務(wù)的行為，使村官部分違法犯罪行為可以依貪污罪、受賄罪得到懲處，從而一定的程度上遏制了村官的腐敗行為。但對(duì)任意違反民主決策、民主管理的“越權(quán)、濫權(quán)”的瀆職行為卻留下了盲區(qū)，給違規(guī)管理、違規(guī)決策大開了方便之門。民事法律的適用方面，對(duì)村官行為責(zé)任的落實(shí)，同樣也受到村民委員會(huì)行為性質(zhì)認(rèn)識(shí)的限制，最高人民法院解釋中指出：村民委員會(huì)的行為是一種管理行為，它與村民之間存在著主體上的不平等，依法不能進(jìn)入訴訟，這一解釋表明：不僅將村官的職務(wù)行為排除在民事訴訟之外，而且也排除了村官個(gè)人對(duì)村集體侵權(quán)和“越權(quán)濫權(quán)”行為給村集體造成損失的民事責(zé)任。最終引發(fā)和導(dǎo)致二大嚴(yán)重惡果，一是將村民參與民主監(jiān)督的熱情一掃而空，因?yàn)檫@意味著，既使民主監(jiān)督最到位，但難以進(jìn)入訴訟程序，使之失去有效的剛性的保障；二是村民委員會(huì)一旦存在違規(guī)操作給村集體利益造成損害，村民們只能以尋求向政府反應(yīng)的方式和途徑來解決，但政府處理的手段措施又必須依仗法律。其結(jié)果引發(fā)村民不斷上訪，政府又苦于無手段，長此以往，導(dǎo)致了村民對(duì)政府的不滿和群體性上訪事件的惡性循環(huán)，助長了村民的法律虛無主義心態(tài)。三是村官的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。在我國現(xiàn)行的村民自治過程中，村干部權(quán)力缺乏制約是村官腐敗的主要原因。根據(jù)我國《憲法》、《村民組織法》的相關(guān)規(guī)定，村官并不屬于國家工作人員的序列，其所把握的權(quán)力不屬于國家權(quán)力（有國家授權(quán)的除外），但仍屬于一種公共權(quán)力，該權(quán)力來源于村民，即由村民通過民主選舉的形式所賦予的。由于村民委員會(huì)是一種群眾性自治組織，主要依靠村民們的民主治理和民主監(jiān)督，但由于我國農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件仍很落后，農(nóng)民的民主權(quán)利意識(shí)還很淡薄，農(nóng)民護(hù)權(quán)能力的低下，權(quán)利受到侵害后無能為力、不知道該怎么辦的現(xiàn)實(shí)狀況，很難形成對(duì)村官權(quán)力的有效制約，村官腐敗現(xiàn)象的發(fā)生也就在所難免。四、完善村官責(zé)任制的途徑一要建立健全法律。在刑事方面，我們應(yīng)當(dāng)將村級(jí)選舉中所出現(xiàn)的威脅，利誘、賄選、以及暴力選舉破壞選舉的行為列入刑法打擊的范疇，村民自治制度，是整個(gè)民主制度的基石，自治中的村民選舉則又是四大民主制度的源頭，必然會(huì)導(dǎo)致整個(gè)村民自治制度的面目全非，盡管村民委員會(huì)的選舉并非國家機(jī)關(guān)的選舉，但其影響，其本質(zhì)意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超越了自身，它對(duì)民主制度的建立、民主精神生根有著深遠(yuǎn)意義，并對(duì)國家機(jī)關(guān)的選舉產(chǎn)生不可預(yù)計(jì)的影響，由此可見，這一行為的社會(huì)危害性是絕對(duì)不容低估，現(xiàn)狀的民主實(shí)踐表明，如果不實(shí)行刑事上的保護(hù)，民主選舉的公正、公開、公平就無法得到體制，選舉的民眾的意志就難能得以保證。二要加強(qiáng)對(duì)村干部的教育，提高村干部的素質(zhì)。以深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)為載體，下大力氣抓好村干部的思想政治教育，提高村干部的素質(zhì)。還要加強(qiáng)紀(jì)律和法制教育，使村干部增強(qiáng)自律和自控能力，依法辦事，自覺地用紀(jì)律和法律規(guī)范自己的行為。普及法律知識(shí)，不斷提高其政策水平和法律意識(shí)，讓其明白自己手中的權(quán)力來自人民，屬于人民，權(quán)力應(yīng)服務(wù)于人民，要切實(shí)為群眾辦實(shí)事，辦好事。同時(shí)，必須有計(jì)劃、分步驟地對(duì)農(nóng)村基層干部成員集中開展“素質(zhì)培訓(xùn)、政策教育、法律學(xué)習(xí)”的活動(dòng)，以加強(qiáng)他們對(duì)村務(wù)公開和民主管理相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)和了解，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。三要強(qiáng)化村民的依法自治意識(shí)。完善村民議事制度，規(guī)范具體操作流程。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能是民主討論、民主商議和共同決定。因此要明確規(guī)定村民會(huì)議、村民委員會(huì)、村務(wù)委員會(huì)等村民自治組織的性質(zhì)、地位、權(quán)限和相互關(guān)系。要完善村民民主監(jiān)督制度。對(duì)鄉(xiāng)村提留、計(jì)生指標(biāo)、宅基建設(shè)、承包費(fèi)用、土地調(diào)整、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、公益事業(yè)等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，應(yīng)及時(shí)提交村民會(huì)議討論。未經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事情，不能被執(zhí)行。四要完善村干部選拔任免制度，加大對(duì)違法的處罰力度。一是把好選舉關(guān)，保證選民真正按照自己的意志行使選舉權(quán)。對(duì)通過不正當(dāng)手段當(dāng)選的村官或違法的村干部，應(yīng)加大處罰力度，增加違法犯罪成本，以凈化農(nóng)村風(fēng)氣，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。二是落實(shí)村民自治和村務(wù)公開等制度，給村民真正的罷免村干部的權(quán)力。村民就村務(wù)問題依法可以提出動(dòng)議，隨時(shí)要求村干部進(jìn)行答疑。三是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀大學(xué)生充實(shí)農(nóng)村干部隊(duì)伍，以改變目前農(nóng)村干部隊(duì)伍年齡漸趨老化、學(xué)歷偏低的現(xiàn)狀，以提高干部干部的整體素質(zhì)。四是完善罷免制度。要針對(duì)當(dāng)前罷免制度中存在的程序缺陷、立法不完善等問題，加強(qiáng)村民自治罷免立法，修訂完善《村民委員會(huì)組織法》中的罷免制度條款，以切實(shí)保護(hù)村民的罷免權(quán)，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，確保村民自治順利進(jìn)行。綜上所述，落實(shí)村民和準(zhǔn)村官（是指村民委員會(huì)成員的候選人）的法律責(zé)任，對(duì)目前在自治中“四大民主”所產(chǎn)生的病癥來說，是一種針炙法，特別是在自治章程中規(guī)定對(duì)非民主行為所造成的賠償?shù)淖龇?，是將自治的?shí)質(zhì)內(nèi)涵得到進(jìn)一步拓展的體現(xiàn)，是將農(nóng)村民主法治之路結(jié)為一體有益的嘗試。[參考文獻(xiàn)]1．《中華人民共和國村民組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過）。2．任建新、肖揚(yáng)著：《社會(huì)主義法制建設(shè)基本知識(shí)》,中國法律年鑒社1996年8月版。3．《農(nóng)村完全法律指南》編寫組：《農(nóng)村完全法律指南》，中國法制出版社2006年10月版。4．劉毅：《農(nóng)村基層組織建設(shè)》，西南交通大學(xué)出版社2005年6月版。5．張文山：《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社2005年6月版。6．彭向剛：《我國村民自治存在的問題和對(duì)策探討》，