行政檢察監(jiān)督的困境與出路

行政檢察監(jiān)督的困境與出路

一、行政權(quán)濫用監(jiān)督、權(quán)力大量流失在所有國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)力是相對(duì)容易被腐敗和濫用的權(quán)力。因此，一些科學(xué)家說(shuō)，“法治的本質(zhì)是限制和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其雇員?！薄＞唧w而言,一是現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)上留有漏洞,致使部分行政違法行為缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。例如,經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的案件,如果復(fù)議機(jī)關(guān)違法作出犧牲公益而有利于復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議裁決,就缺乏相應(yīng)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制——作為受益人的復(fù)議申請(qǐng)人不可能提起行政訴訟,被申請(qǐng)人即使不服,無(wú)權(quán)也不會(huì)去起訴。二是一些行政監(jiān)管部門怠于行使監(jiān)管職權(quán),放任或與被監(jiān)管對(duì)象共謀損害公益。例如,在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中,就有一些地方政府及國(guó)有資產(chǎn)管理部門放棄監(jiān)管職責(zé),致使國(guó)有資產(chǎn)大量流失。三是一些行政部門權(quán)力高度集中,不遵守法定權(quán)限和程序,甚至為謀求小集團(tuán)或個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)人的利益而隨意作出重大決策,導(dǎo)致國(guó)家利益、公共利益嚴(yán)重受損。例如,屢禁不止的一些“面子工程”、“政績(jī)工程”等,不僅導(dǎo)致國(guó)有資金大量浪費(fèi),而且對(duì)環(huán)境利益、文化遺產(chǎn)等也可能造成無(wú)法挽回的損害。四是一些地方政府為了追求局部的利益,不惜大量損害弱勢(shì)群體利益,比如,強(qiáng)行圈占農(nóng)村土地、拆遷農(nóng)民住房,等等。致使一些受害人告狀無(wú)門,經(jīng)年累月上訪。五是在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,不斷出現(xiàn)一些新興領(lǐng)域,需要行政部門去監(jiān)管,由于相關(guān)規(guī)范的缺位或粗疏,加大了行政監(jiān)管部門濫用監(jiān)管權(quán)或疏于監(jiān)管的可能。而就我國(guó)檢察機(jī)關(guān)而言,憲法第一百二十九條明確將其職能定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。而所謂法律監(jiān)督,顧名思義就是對(duì)法律實(shí)施與遵守的監(jiān)督,因此,如果把檢察監(jiān)督擴(kuò)展到范圍廣泛的行政領(lǐng)域,對(duì)加快行政法治進(jìn)程將功莫大焉,同時(shí)也是對(duì)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的進(jìn)一步落實(shí),是檢察機(jī)關(guān)在法治進(jìn)程中發(fā)揮更為積極作用和業(yè)務(wù)拓展的契機(jī)。當(dāng)然,要將這種契機(jī)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),至少必須解決兩方面問(wèn)題:其一,理論基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)問(wèn)題;其二,對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的范圍與方式問(wèn)題。二、長(zhǎng)期戰(zhàn)略性的重要目標(biāo)是建立法治政府鑒于行政權(quán)本身天然具有的主動(dòng)性、擴(kuò)張性、廣泛性特征,自然成了法治的重點(diǎn)對(duì)象。為此,國(guó)務(wù)院已把建立法治政府作為一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性重要目標(biāo)確立下來(lái)。①立法、審判等機(jī)關(guān)則早已作出了積極努力。②若能解決監(jiān)督的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)以及監(jiān)督的方式與范圍等問(wèn)題,人民檢察院定能在推進(jìn)行政法治這一歷史性跨越中大有作為。(一)檢察監(jiān)督的性質(zhì)“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！钡谝?與其他的國(guó)家權(quán)力相比,行政權(quán)自身的特點(diǎn)決定了其應(yīng)該受到更強(qiáng)有力的監(jiān)督制約。行政權(quán)是對(duì)法律的執(zhí)行性權(quán)力,容易直接侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,而且與立法權(quán)行使采用的會(huì)議制方式不同,其采用的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,給個(gè)人濫用行政職權(quán)留下了契機(jī);同時(shí),行政權(quán)是一種富有主動(dòng)性、擴(kuò)張性、廣泛性的權(quán)力。第二,由于我國(guó)經(jīng)歷過(guò)一個(gè)行政權(quán)全能的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,作為行政權(quán)行使者的行政主體并不習(xí)慣于依法行政,客觀上也有必要對(duì)其施加更多的外部監(jiān)督與約束。第三,雖然我國(guó)行政權(quán)力的行使已有多方面的監(jiān)督制約機(jī)制存在,但仍然存在一些不容忽視的監(jiān)督死角?，F(xiàn)行對(duì)行政權(quán)有法律約束力的監(jiān)督機(jī)制主要由三方面組成:立法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。立法監(jiān)督是其他一切監(jiān)督的前提,但從現(xiàn)實(shí)情況看,由于立法機(jī)關(guān)運(yùn)作方式等方面的局限性,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督力度明顯不夠;行政復(fù)議監(jiān)督以具體行政行為為主要監(jiān)督對(duì)象,兼顧一部分抽象行政行為的監(jiān)督。由于這是一種行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,其作用也就相當(dāng)有限;行政訴訟監(jiān)督是針對(duì)具體行政行為的一種最有力度的監(jiān)督,然而,由于行政訴訟受案范圍較窄,有相當(dāng)一部分具體行政行為被排除在監(jiān)督范圍之外;同時(shí),由于訴訟必須通過(guò)原告提起才能啟動(dòng),且行政訴訟的原告必須是與具體行政行為有“法律上利害關(guān)系”的公民、法人或其他組織,因此,建構(gòu)新的監(jiān)督機(jī)制以堵塞行政領(lǐng)域中存在的重大法治漏洞就成了一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。而將這一重要監(jiān)督職責(zé)賦予以“法律監(jiān)督”為本職的檢察機(jī)關(guān),當(dāng)為首選。首先,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)主動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督,能夠彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動(dòng)性之不足。而且由于檢察監(jiān)督權(quán)不具備作出實(shí)體性決定的權(quán)能,不容易出現(xiàn)檢察專權(quán)的危險(xiǎn);其次,檢察監(jiān)督是一種外部監(jiān)督,一定程度上能夠克服行政復(fù)議這一內(nèi)部監(jiān)督的局限性;再次,檢察監(jiān)督是一種經(jīng)常性專門監(jiān)督,能夠彌補(bǔ)立法監(jiān)督的不連續(xù)性和非專門性缺憾;最后,對(duì)行政權(quán)力實(shí)施檢察監(jiān)督,乃是檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”職能的題中之義。(二)行刑監(jiān)督與憲法與法律之間的關(guān)系現(xiàn)行關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)范主要來(lái)自三個(gè)方面:首先,我國(guó)憲法第一百二十九條將人民檢察院定位為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而且沒(méi)有對(duì)“法律監(jiān)督”的含義施加限制;其次,人民檢察院組織法第一條也與憲法作了完全相同的規(guī)定。但是,該法第四、五、六條又對(duì)人民檢察院的職權(quán)作了狹義的列舉。從監(jiān)督的角度看基本上局限于對(duì)刑事案件偵查、審判與執(zhí)行的監(jiān)督;再次,三個(gè)訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟以及行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督均有明確規(guī)定。顯然,憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)沒(méi)有作具體的限定,而人民檢察院組織法與三大訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)作了狹義的針對(duì)特殊領(lǐng)域的具體規(guī)定。那么,究竟應(yīng)該怎樣理解憲法與法律之間的規(guī)定呢?對(duì)此,可以有兩種理解,一是憲法中“法律監(jiān)督”只是一個(gè)籠統(tǒng)地、概括性的規(guī)定,而其具體的含義應(yīng)通過(guò)一般法律來(lái)加以界定。因此,法律監(jiān)督的含義就是前述法律所作的狹義界定,不應(yīng)再作他解;二是憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”應(yīng)作一般性理解,不應(yīng)將其僅僅局限于現(xiàn)有法律所作規(guī)定,現(xiàn)有法律規(guī)定只是針對(duì)不同領(lǐng)域的具體規(guī)定,并不排除新頒行的法律還可以為“法律監(jiān)督”開辟新的領(lǐng)域。筆者認(rèn)為第二種理解更妥當(dāng):一方面,在法律解釋規(guī)則允許范圍內(nèi)將憲法規(guī)定理解成開放的結(jié)構(gòu),有利于成文憲法應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí),保持憲法的穩(wěn)定性與權(quán)威性;另一方面,由于我國(guó)憲法必須通過(guò)具體法律規(guī)范才能得以實(shí)施,不必?fù)?dān)心這種開放式理解會(huì)帶來(lái)法律適用機(jī)關(guān)誤讀憲法或曲解憲法為自己謀利。而第一種理解有機(jī)械地解讀憲法與法律之嫌,會(huì)導(dǎo)致憲法與法律過(guò)分“硬化”而不利于法律的發(fā)展,難以滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的訴求。三、監(jiān)督范圍和監(jiān)督方法的概念(一)檢察監(jiān)督的對(duì)象檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不能也不可能是全方位的,基于種種因素的限制與考慮,應(yīng)該有所為又有所不為。具體需解決的問(wèn)題包括:(1)行政權(quán)檢察監(jiān)督對(duì)象問(wèn)題,即是否同時(shí)包括具體行政行為與抽象行政行為?如果局限于具體行政行為,是否包括所有的具體行政行為?(2)是合法性監(jiān)督還是同時(shí)包括合理性監(jiān)督?(3)是針對(duì)法律問(wèn)題的監(jiān)督還是同時(shí)包括事實(shí)問(wèn)題的全面監(jiān)督?(4)是事后監(jiān)督還是過(guò)程中的監(jiān)督?首先探討第一個(gè)問(wèn)題。對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督,我國(guó)目前主要采用立法監(jiān)督與行政復(fù)議附帶監(jiān)督的模式。然而,這兩種模式的運(yùn)行實(shí)效并不理想,前者進(jìn)行抽象性審查,很難發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)其違反了法律;后者雖然結(jié)合個(gè)案進(jìn)行附帶審查,但受制于行政系統(tǒng)內(nèi)部審查的立場(chǎng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,納入行政訴訟附帶審查是比較合適的?？紤]到檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督最終要經(jīng)過(guò)審判權(quán)的判斷,在審判機(jī)關(guān)尚無(wú)此權(quán)的情況下,筆者認(rèn)為以暫不考慮這一監(jiān)督對(duì)象為宜。因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也就集中到具體行政行為上了。目前,對(duì)具體行政行為的監(jiān)督主要來(lái)自受其影響的行政相對(duì)人(基本上可以歸結(jié)為“私權(quán)主體”,以下以此稱之)通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟以及行政賠償訴訟進(jìn)行的,或曰公私權(quán)結(jié)合監(jiān)督模式。從實(shí)效看,這一監(jiān)督模式還是比較有力的。那么,如何處理檢察監(jiān)督與這一“私權(quán)主體發(fā)動(dòng)模式”的關(guān)系呢?筆者的觀點(diǎn)是:應(yīng)以私權(quán)主體發(fā)動(dòng)模式優(yōu)先,除非不存在適格的私權(quán)發(fā)動(dòng)主體,或者在出現(xiàn)私權(quán)與行政權(quán)合謀損害國(guó)家利益或公共利益而無(wú)人發(fā)動(dòng)時(shí),或者在適格發(fā)動(dòng)主體迫于公權(quán)力壓力無(wú)法行使發(fā)動(dòng)權(quán)利時(shí),才能啟動(dòng)檢察監(jiān)督。原因在于:其一,私權(quán)自治。作為公權(quán)的檢察監(jiān)督權(quán)不應(yīng)隨意介入、干預(yù)私權(quán)的行使;其二,公權(quán)行使的成本問(wèn)題。既然通過(guò)行使私權(quán)能夠解決的問(wèn)題,又何必浪費(fèi)稀缺的檢察監(jiān)督資源呢?因此,行政權(quán)檢察監(jiān)督的對(duì)象范圍是具體行政行為,而且只是上述部分情形下的具體行政行為。接下來(lái)探討第二個(gè)問(wèn)題,即對(duì)屬于上述監(jiān)督對(duì)象范圍的具體行政行為,是合法性監(jiān)督還是同時(shí)包括合理性監(jiān)督?檢察監(jiān)督為法律監(jiān)督,對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督本在情理之中;而對(duì)合理性,原則上是不應(yīng)納入監(jiān)督范圍的。原因在于,一方面,行政自由裁量權(quán)乃行政機(jī)關(guān)依法享有的專屬權(quán)限,對(duì)其行使的合理性問(wèn)題一般情況下行政權(quán)以外的公權(quán)力不得干涉;另一方面,由于合理性問(wèn)題主要取決于具體行政行為所面對(duì)的事實(shí)——甚至包括客觀情境、政策、行政習(xí)慣等等,具有相當(dāng)?shù)奶厥庑浴．?dāng)然,如果行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán),此時(shí)就不僅僅是合理性問(wèn)題了,而是合法性問(wèn)題,應(yīng)該納入監(jiān)督范圍。第三個(gè)問(wèn)題,即是法律問(wèn)題的監(jiān)督還是同時(shí)包括事實(shí)問(wèn)題的全面監(jiān)督?在西方一些國(guó)家(如美國(guó)),將法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題分開,假設(shè)司法官是法律專家而行政官員是事實(shí)問(wèn)題專家,司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督基本上局限于法律問(wèn)題。最后,我們來(lái)探討是事后監(jiān)督還是過(guò)程監(jiān)督問(wèn)題。從行政法治角度看,顯然不應(yīng)該局限于最終結(jié)果的監(jiān)督,現(xiàn)代社會(huì)行政法治已經(jīng)發(fā)展到結(jié)果與過(guò)程并重的歷史階段,重視通過(guò)法定行政程序?qū)π姓?quán)力進(jìn)行控制已是時(shí)代的主旋律。那么,檢察權(quán)力能否對(duì)行政權(quán)力實(shí)行全程監(jiān)督呢?筆者的觀點(diǎn)是通過(guò)立法規(guī)定:對(duì)行政權(quán)的檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則,若具體行政行為將涉及重大公益問(wèn)題,則檢察監(jiān)督應(yīng)全程介入,而且行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)事先告知有監(jiān)督管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)介入。這樣既可以使監(jiān)督具有可行性,又可以突出重點(diǎn)顧及一般。(二)強(qiáng)制執(zhí)行建議可針對(duì)行政主體筆者認(rèn)為,要有效且適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮檢察監(jiān)督職能,除了應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查權(quán)以外,可以使用的監(jiān)督方式主要是兩個(gè):發(fā)出檢察監(jiān)督建議與提起檢察監(jiān)督之訴。檢察監(jiān)督建議主要針對(duì)有違法行為的行政主體發(fā)出,指出其違法之所在,并建議其自行糾正或采取補(bǔ)救措施。檢察監(jiān)督建議乃是一種有法律效力的法律文書,無(wú)論收到建議的行政主體是否接受建議內(nèi)容,均應(yīng)在一定期限內(nèi)給出答復(fù)。而且,對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)接受的監(jiān)督建議,如果行政主體事后又拒絕改正的,檢察機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政主體接受建議內(nèi)容,則應(yīng)告知檢察機(jī)關(guān)是否已經(jīng)改正或?qū)⒃谝欢ㄆ谙迌?nèi)改正;如果行政主體不接受建議內(nèi)容,應(yīng)該說(shuō)明理由。之所以采用這樣一種監(jiān)督方式,不僅是為了給行政主體一個(gè)自我糾錯(cuò)機(jī)會(huì),而且是為了使監(jiān)督成本降至最低。所謂檢察監(jiān)督之訴,是指在檢察監(jiān)督過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)與行政主體之間就行政主體行為是否違法發(fā)生了爭(zhēng)議,由作為法律監(jiān)督主體的檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起,由人民法院通過(guò)審判來(lái)查明、結(jié)束糾紛并糾正行政違法行為的訴訟。之所以構(gòu)想這樣一種訴訟方式,一則是為了強(qiáng)化檢察監(jiān)督的實(shí)效性與權(quán)威性,不同于檢察監(jiān)督建議寄希望于被監(jiān)督對(duì)象自我糾正的“軟性”一面;二則是維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者定位;三則是遵行審判最終解決的法治原則。當(dāng)然,這也是公權(quán)分立與制衡的體現(xiàn)。最后,讓我們梳理一下兩種監(jiān)督方式之間的關(guān)系。檢察監(jiān)督建議即可以適用于行政過(guò)程中的監(jiān)督,也可以適用于已經(jīng)作出的具體行政行為的監(jiān)督;可以適用于行政作為違法的監(jiān)督,也可以適用于行政不作為違法的監(jiān)督。而檢察監(jiān)督之訴并不適用于行政過(guò)程中的違法行為的監(jiān)督,因?yàn)榇藭r(shí)具體行政行為尚未成熟,不宜為此耗費(fèi)稀缺的司法資源并影響行政效率。而且,檢察監(jiān)督之訴應(yīng)該以檢察監(jiān)督建議已經(jīng)發(fā)出,且不為行政主體所采納為前置條件,以便行政主體自我糾錯(cuò)、維護(hù)行政效率、降低監(jiān)督成本和節(jié)省司法資源。四、檢察監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變對(duì)于檢察制度的發(fā)展而言,立足中國(guó)國(guó)情,根據(jù)行政法治發(fā)展需要,在現(xiàn)有檢察制度的基礎(chǔ)上加以適當(dāng)拓展與轉(zhuǎn)型的進(jìn)路,也許更為穩(wěn)妥與可行。結(jié)合前文的分析論證,具體而言就是實(shí)現(xiàn)一個(gè)“回歸”與三個(gè)“轉(zhuǎn)向”。一個(gè)回歸,就是回歸檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”本位。憲法已將檢察機(jī)關(guān)基本職能定位為“法律監(jiān)督”,在新形勢(shì)下檢察機(jī)關(guān)若要發(fā)揮更大更積極的作用,就應(yīng)該在憲法規(guī)定的這一框架內(nèi)進(jìn)行。諸如將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能擴(kuò)展到行政領(lǐng)域,既是對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治這一時(shí)代訴求的回應(yīng),也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的題中之義與可行選擇。同時(shí)還應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)向。一是從側(cè)重監(jiān)督司法權(quán),④轉(zhuǎn)向監(jiān)督司法權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)并立。檢察機(jī)關(guān)的所謂法律監(jiān)督就是通過(guò)公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,保障被監(jiān)督公權(quán)力主體行為合法。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同為實(shí)施法律的公權(quán)機(jī)關(guān),而且從違法的可能性與社會(huì)危害性來(lái)看,行政機(jī)關(guān)所為均不亞于司法機(jī)關(guān)。因此,沒(méi)有理由將對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督排除在檢察監(jiān)督范圍外,最低限度也應(yīng)是等量齊觀。這就需要實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督職能從單一監(jiān)督司法向同時(shí)監(jiān)督司法與監(jiān)督行政轉(zhuǎn)變。二是從事后監(jiān)督,轉(zhuǎn)向事后監(jiān)督與過(guò)程監(jiān)督兼顧。法律將檢察權(quán)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督定位在事后監(jiān)督,這恐怕是基于審判獨(dú)立以及訴訟結(jié)構(gòu)平衡性考慮的。而對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,基本上不具備這樣的理由——當(dāng)然應(yīng)顧及行政權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)的界限以及行政效率。相反,由于行政程序過(guò)程中行政主體近乎絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位,以及基于行政行為即時(shí)生效特點(diǎn)以及重大行政行為違法可能造成無(wú)以挽回后果考慮,不僅需要事后的檢察監(jiān)督,而且對(duì)特定范圍的重大行政行為需要檢察機(jī)關(guān)在行政程序過(guò)程中的監(jiān)督。三是從依法律規(guī)則為主的監(jiān)督,轉(zhuǎn)向同時(shí)注意借重法律原則的監(jiān)督。如果說(shuō)對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督應(yīng)依據(jù)法律規(guī)則進(jìn)行,對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督僅依賴法律規(guī)則則是不夠的。作為國(guó)家公權(quán)系列中回應(yīng)社會(huì)發(fā)展