礦業(yè)權的設立與行政法律關系

礦業(yè)權的設立與行政法律關系

從行政權產生的礦業(yè)權看關于皇權的法律屬性，許多科學家堅持草坪原理。換句話說，草坪是一種專利，行政權力產生了草坪。應當認為,礦業(yè)權出生過程中集合了多重法律關系,既包括私法關系也包括公法關系,所謂礦業(yè)權特許理論,只不過是將礦業(yè)權產生過程的公私法關系打包處理的結果。一、礦產資源所有權的部分權利能夠的分離和整合形成礦產資源權利(一)國家作為所有者，控制礦產資源的所有權仍然是私有財產1.公法上不動產的性質,不符合法律體系的本質。一個是公法所有權,一個是公法所有權關于礦產資源所有權的法律性質,盡管有學者從法國的公產理論出發(fā),認為礦產資源屬于公產,在其上成立的所有權形式屬于公法所有權,但是這種解釋并不符合我國歷史形成的法學語境,也在立法體系中找不到位置。作為私法上的權利,所有權是標識物之歸屬的權利,也就是指所有人在法律限制的范圍內,對于所有物為全面的概括的占有、使用、收益和處分。2.使用權法律范式為了解決自然資源的所有與利用的矛盾,我國的民法學者創(chuàng)造了具有中國特色的使用權法律范式。這種法學范式的特點是在自然資源屬于國家所有的社會制度背景下,將自然資源的使用權讓與給具體的自然人、法人或者其他組織。(二)在礦產資源國家所有權中確立礦產權利是民事法律法規(guī)的一部分1.《法》將權利納入使用權法這些具有中國特色的資源使用權,在傳統(tǒng)物權理論的語境下,被歸為用益物權的范疇。2.礦業(yè)權的設立上述礦產資源所有權的部分權能,自礦產資源所有權分離并進而聚合成礦業(yè)權的法律過程,按照傳統(tǒng)物權法概念,稱之為礦業(yè)權的設立,在我國的實踐中習慣上稱其為礦業(yè)權的出讓。這兩種角度綜合起來看,礦業(yè)權的產生過程反應的是一種民事法律關系,在這種法律關系中國家是作為礦產資源所有人的身份而不是作為礦產資源的管理者,與礦業(yè)權的取得人居于平等的地位。更具體的說,礦業(yè)權出讓,是一種民事合同行為,具有對于合同雙方平等約束的效力。二、公共事業(yè)的轉讓必須受到國有資產管理規(guī)則的外部規(guī)定(一)因為世界上的大多數人都有責任，政府只是人民的代理人1.礦產資源所有權的行政管理部門仍然是法定主體礦產資源所有權的主體是國家,如前所述,國家實際上是一個擬制的主體,國家所有的實質是全民所有。我國96年《礦產資源法》第三條規(guī)定,礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家礦產資源的所有權。而在實踐中,“國家”作為一個抽象主體,不可能具體實施開發(fā)利用礦產資源的事實行為。國家礦產資源的所有權只能由礦產資源行政管理部門具體實現。由于礦產資源行政管理部門仍然是擬制的主體,所以更具體的是礦產資源行政管理部門的行政人員在實現礦產資源的所有權。概言之,就礦產資源所有權的行使而言,它們都只能被視為是通過多層次的代理制度來實現的。2.政府及其雇員形成的多層面代理關系不影響國家財產的私有財產性質國家不過是國內法秩序的人格化,(二)為了限制公共代理人的濫用權力，公共當局在沒有限制的情況下控制公共權力1.第二,人損害所有人利益的存在是現實性的其一是防止代理人舞弊肥私的制度,因為代理人的利益與所有者的利益存在非一致性,因此就客觀存在代理人損害所有人利益來使自己獲利的可能性,如果沒有有效的制度約束,這種可能性就會轉化為現實性。其二是平等對待礦業(yè)權申請人的規(guī)則,作為的授權代表國家行使礦產資源所有權的國家礦產資源管理機關來說,其沒有權利根據自己的傾向性選擇礦業(yè)權授受人或者受讓人,必須嚴格按照預先設定的規(guī)則選擇授受人或者受讓人。2.招標拍賣條件根據國土資源部2000年《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規(guī)定》(國土資發(fā)[2000]309號)、2003年《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)[2000]309號)之規(guī)定,礦業(yè)權出讓的方式包括批準申請、招標、拍賣、掛牌四種方式。就批準申請而言,應嚴格按照申請時間先后的排隊規(guī)則來決定礦業(yè)權出讓協議的締約主體,并不允許礦產資源行政機關以其他的權重因素來決定締約對象。3.締約主體的限制從以上分析可以看出,由于礦產資源屬于國有財產,在所有權行使的時候需要對于代理人的行為進行一定的限制,從而產生了上述所論締約對象(主體)的篩選規(guī)則。這個規(guī)則不是對于礦業(yè)權出讓過程的約束,不改變礦業(yè)權出讓的民事法律性質,而僅僅是對于礦產資源所有權行使的代理人行為的一種約束。這種限制不僅僅發(fā)生在礦業(yè)權出讓過程中,所有國有資產的處分均應該收到此類的限制,三、許可證是礦產開發(fā)行為準則的規(guī)定(一)由于權利部門特許權的濫用1.學界的共識礦產資源的開發(fā)利用具有負外部性,這一點在學術界和實務界已經是共識了。堅持礦業(yè)權系特許權的學者也正是以此為出發(fā)點和理論基礎,來論證礦業(yè)權需要行政權力來配置的合理性的。2.預防為主、礦業(yè)權屬如前所述,負外部性只是與開發(fā)利用活動相關,而不是礦業(yè)權屬于誰相關,換言之,是礦業(yè)權的行使行為導致了負外部性,而不是靜態(tài)的礦業(yè)權具有負外部性。因此,行政權要干預的不是礦業(yè)權的歸屬,而是具體實現礦業(yè)權的行使行為。對此,一些學者和實務界人士想當然的認為,礦業(yè)權的歸屬與礦產資源開發(fā)行為主體是一致的。因此,要限制礦業(yè)權的行使行為,就必須干預礦業(yè)權的權屬配置。上述觀念恰恰是現行礦產資源開發(fā)管理制度的缺陷所致,依據現行的法律法規(guī),探礦權主體和實際進行勘查活動的主體可以是分開的,但是在采礦權主體與礦產開采之行為人則是不許分離的,所以才導致了對于礦產資源開采行為的管理,與礦業(yè)權的配置捆綁在一起。(三)礦產資源開發(fā)利用行為應屬于礦產資源利用行為,而非礦業(yè)權從以上分析,我們可以得出這樣的結論,即礦產資源管理機關為限制、消除礦產資源開發(fā)利用活動的負外部性而進行的行政許可,其針對的是礦產資源的開發(fā)利用行為,而非礦業(yè)權人。不區(qū)分礦業(yè)權行使人(具體實施開發(fā)行為的市場主體)與礦業(yè)權人的主體身份,是當前管理錯位的根源所在,而以這種錯位為基礎所構建的礦業(yè)權特許理論,始終都難以滿足其法理邏輯上的自洽要求,在實踐中則成為礦業(yè)權配置市場化的障礙。礦產資源開發(fā)行為的法律關系當前礦業(yè)權是特許權,仍是一種共識性的理論存在。這種共識性理論的左翼認為礦業(yè)權的產生是行政權直接配置的結果;礦業(yè)權的產生過程,實際可以分解為三重、兩類法律關系。所謂三重法律關系包括:其一,作為礦產資源所有人的國家授權其代理人礦產資源管理機關與礦業(yè)權申請人締結礦業(yè)權出讓合同的行為所形成的法律關系;其二,礦產資源管理機關篩選礦業(yè)權出讓合同締約對象的行為所形成的法律關系;其三,礦產資源管理機關對于礦產資源開發(fā)行為人資格進行許可所形成的法律關系。所謂兩類法律關系包括:首先,礦業(yè)權出讓行為所形成的法律關系是民事法律關系,正是基于該關系產生了作為私權利的礦業(yè)權(私法關系);其次,篩選礦業(yè)權出讓合同締約對象的行為所形成的法律關系以及礦產資源管理機關對于礦產資源開發(fā)行為人資格進行許可所形成的法律關系則屬于行政法律關系(公法關系)。需要指出的是前述公法關系或者是基于礦產資源的國有資產屬性,針對所有權的代理人行為進行限制,或者基于礦產資源開發(fā)利用行為的負外部性,針對礦產資源開發(fā)行為人的資格進行審核,但這兩者都不是針對礦業(yè)權的約束,從而不應構成礦業(yè)權流轉的限制,因為礦業(yè)權的流轉所針對的是權屬變更。由此分析,我們可以得出的結論是將礦業(yè)權定位成行政特許權,是一個理論錯位,行政權力本身不是礦業(yè)權產生的依據,也不是配置礦業(yè)權的政策工具。礦業(yè)權的配置只能通過市場來解決?！兜V產資源法》修