自然資源國家所有權(quán)的立法取向

自然資源國家所有權(quán)的立法取向

．自然資源國家所有權(quán)1.憲法規(guī)范的基本原則和主要特點。（一）自然資源國家所有權(quán)屬于國家基本經(jīng)濟制度范疇（二）國家所有等同于全民所有，是一種經(jīng)濟主權(quán)的表達（三）國家所有權(quán)是與集體所有權(quán)并列的所有制形式（四）國家所有權(quán)涵蓋一切形態(tài)的自然資源（五）通過法律保留預(yù)留規(guī)范發(fā)展空間（六）待決的問題二、全國人大與國務(wù)院在行使國家所有權(quán)上的分工（一）全國人大是名義上的國家所有權(quán)歸屬（二）國務(wù)院代表國家行使自然資源國家所有權(quán)（一）原則：地方政府不得行使國家所有權(quán)（二）例外：賦予自治地方政府實質(zhì)的管理權(quán)近年來，自然資源國家所有權(quán)成為了學(xué)界討論的熱點話題。就已經(jīng)展開的討論而言，學(xué)者們將主要精力投入到探究自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)上并已形成不少有影響力的理論。馬俊駒教授認為，國家所有權(quán)是私權(quán)與公權(quán)的結(jié)合，其不僅受私法調(diào)整，應(yīng)通過建立公物制度完善國家所有權(quán)的立法體系。本文主要將以立法資料為基礎(chǔ)白描式地呈現(xiàn)全國人大常委會如何面對不同的情境界定和擴展國家所有權(quán)的含義。筆者期待通過這種最為基礎(chǔ)的梳理作業(yè)為學(xué)界同仁進一步討論國家所有權(quán)的性質(zhì)提供必要的資料。通過立法者的視角，或許我們也能從一個側(cè)面窺視自然資源國家所有權(quán)的制度定位及其本質(zhì)。一、規(guī)范土地權(quán)屬現(xiàn)行《憲法》有關(guān)自然資源所有權(quán)的規(guī)范分布于第9條及第10條。第9條主要規(guī)定土地以外的其他形態(tài)自然資源的歸屬：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條則專門就土地的權(quán)屬問題進行規(guī)范：“城市的土地屬于國家所有?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對土地實行征用?！叭魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！庇纱丝梢姡F(xiàn)行憲法框架下的自然資源國家所有權(quán)的規(guī)范包含以下幾個方面的基本要素及特征。（一）自然資源的所有權(quán)屬于國家的基本經(jīng)濟制度就體例安排而言，現(xiàn)行憲法延續(xù)了此前三部憲法的慣例，（二）．自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)容現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，國家所有即全民所有。這是一種集合意義上的所有權(quán)，也是一種無法具體化的所有權(quán)，其更多的是一種經(jīng)濟主權(quán)的表達。公民個人不能通過主張其作為全民的一員而對自然資源主張所有權(quán)，因為憲法“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，并規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。這一點也與1946年《中華民國憲法》存在共通之處。（三）國家財產(chǎn)是集體財產(chǎn)的所有權(quán)形式與前三部憲法明顯不同的是，現(xiàn)行憲法并不承認公民個人對任何形式的自然資源擁有所有權(quán)。（四）林、山、草原、草原、草原、荒荒地、針對等現(xiàn)行憲法所確立的國家所有權(quán)理論上涵蓋了所有形態(tài)的自然資源。除了列明的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”和“城市的土地”之外，其還統(tǒng)攝未列明的“等”其他資源。這一點與集體所有權(quán)存在明顯的區(qū)別，因為后者的統(tǒng)攝對象是采取窮盡列舉的方式，即包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、宅基地、自留地、自留山以及農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地這九種形態(tài)的資源。（五）通過法律確認并初步明確的事項憲法在確立上述制度框架的同時，也預(yù)留了規(guī)范在未來時期進一步發(fā)展的空間。一方面，既有的憲法規(guī)范中已經(jīng)包含了若干重要的立法授權(quán)（委任）條款。例如，全國人大及其常委會可以通過法律將原則上屬于國有的“森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”變?yōu)榧w所有。另一方面，憲法規(guī)范中暫未明確的事項也需要通過立法進一步加以明確。例如，哪些未列明的資源可以被確定為國家所有？受國家保護的“珍貴的動物和植物”能否被劃歸國家所有？此外，憲法修改過程中暫時擱置、懸而未決的問題也需要適時通過立法予以解決。例如，鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題并未在憲法中得到解決，立法機關(guān)后續(xù)“可以根據(jù)實際情況分別處理”（六）國家所有權(quán)的具體化作為經(jīng)濟主權(quán)表達的國家所有權(quán)無法為自然資源的保護和有效利用提供更具可操作性的規(guī)則。作為一項基本經(jīng)濟制度，國家所有權(quán)也終將面臨如何具體化為可識別的權(quán)利這一問題。但是，在這些方面，憲法幾乎保持沉默。二、國家所有權(quán)的主體根據(jù)憲法的規(guī)定，全民所有與國家所有是可以劃等號的。究竟哪個機關(guān)有權(quán)代表全民行使對自然資源的所有權(quán)，立法機關(guān)曾展開一系列的討論和決策。在立法形成過程中，國家所有分別在國際法與國內(nèi)法兩個層面上被定義。在國際法上，國家所有權(quán)被轉(zhuǎn)化為主權(quán)，借以排除中華人民共和國以外的其他主體針對自然資源提出主張或者實施侵害行為。《民用航空法》是個典型的例子。對于領(lǐng)空這一自然資源，該法并未使用國家所有權(quán)的概念，而是直接采用“主權(quán)”，規(guī)定“中華人民共和國的領(lǐng)陸和領(lǐng)水之上的空域為中華人民共和國領(lǐng)空。中華人民共和國對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”。在國內(nèi)法上，國家所有權(quán)行使主體的確定則主要涉及國家機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配。所涉議題主要包括以下兩個方面：在中央，究竟是全國人大還是國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)？在地方，地方政府能否行使所有權(quán)？（一）全國人大是主導(dǎo)地位憲法規(guī)定，“國家的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！恫菰ǎú莅福返?條曾經(jīng)規(guī)定：“屬全民所有但已長期固定歸集體使用的草原，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府須根據(jù)具體情況，經(jīng)過同級人民代表大會同意，并報經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后，可劃歸集體所有?！薄段餀?quán)法》制定過程中，全國人大常委會曾對究竟應(yīng)由哪一個機關(guān)行使自然資源國家所有權(quán)展開深入的討論。常委會為此做出如下說明：“依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國家全局的重大問題做出決定，而具體執(zhí)行機關(guān)是國務(wù)院。因此，具體行使國家所有權(quán)的是政府，而不是人大。土地管理法、礦產(chǎn)資源法、草原法、海域使用管理法等法律已經(jīng)明確規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，這也是現(xiàn)行的管理體制。物權(quán)法草案規(guī)定：‘國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定?！@既符合人民代表大會制度的特點，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權(quán)國務(wù)院代表國家行使國家所有權(quán)，體現(xiàn)了全國人民代表大會的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點。政府行使國家所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督?！鄙鲜稣f明體現(xiàn)了所有權(quán)與管理權(quán)適當(dāng)分離的思路。在名義上，全國人大仍然是代表國家擁有所有權(quán)的主體。在操作層面，國務(wù)院則通過獲得全國人大的授權(quán)具體行使國家所有權(quán)。當(dāng)然，在極其例外的情況下，國務(wù)院在做出有關(guān)自然資源利用的重大決策前則需要提請全國人大審議，將決策權(quán)轉(zhuǎn)給最高國家權(quán)力機關(guān)。長江三峽工程的決策便是一個典型的個案。1992年3月16日，時任國務(wù)院總理李鵬向七屆全國人大五次會議提出有關(guān)興建工程的議案。議案提出，“國務(wù)院常務(wù)會議經(jīng)過認真討論，同意建設(shè)三峽工程。建議將興建三峽工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃，由國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟的實際情況和國家財力物力的可能，選擇適當(dāng)時機組織實施”。（二）無居民海島國家所有權(quán)行使的必要性在20世紀90年代以前，大多數(shù)自然資源類的法律都只確立國家所有權(quán)，但并未明確行使國家所有權(quán)的機關(guān)。1984年的《森林法》、1985年的《草原法》、1986年的《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》以及1988年的《水法》均采用此種立法模式。其中，《森林法》規(guī)定，“森林資源屬于全民所有”同時，在這些法律中，國務(wù)院承擔(dān)的職責(zé)極為有限。首先，國務(wù)院并未被確認為國家所有權(quán)的行使者。其次，國務(wù)院的管理職責(zé)也相對單一，包括制定行政法規(guī)及規(guī)范性文件、從20世紀90年代中后期開始，自然資源類立法陸續(xù)被修訂，而修訂的主要內(nèi)容則是明確由國務(wù)院行使自然資源的國家所有權(quán)。在憲法未列明的自然資源權(quán)屬確定中，國務(wù)院依然占據(jù)主導(dǎo)地位。無居民海島的歸屬問題成為《海島保護法》制定過程中的一個焦點。全國人大常委會認為，“無居民海島作為特殊的自然資源，屬于憲法規(guī)定歸國家所有的自然資源，不屬于由法律規(guī)定可以屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等五種自然資源”。由國務(wù)院行使國家所有權(quán)可能出于不同的政策考慮。例如，在水資源立法中，核心的關(guān)切在于加強中央政府對區(qū)域間水資源利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。立法說明直言不諱地指出，“鑒于水資源日益緊缺與跨省水污染形勢日趨嚴峻，迫切需要強化國家對水資源的宏觀管理，加強省際之間的水量分配、跨流域調(diào)水、跨省水污染防治和合理配置水資源。解決這一問題的關(guān)鍵在于進一步明確水資源屬于國家所有，強調(diào)國務(wù)院代表國家行使水資源所有權(quán)”。有的立法目的則是為了解決權(quán)屬管理問題以及增加資源利用對中央財政的貢獻率。將無居民海島置于國務(wù)院控制之下，旨在“解決海域權(quán)屬管理中存在的問題”。同時，這樣的安排“不僅有利于澄清目前在海域所有權(quán)方面存在的錯誤觀念，而且為建立海域有償使用制度奠定了基礎(chǔ)”。維護中央政府經(jīng)濟利益的考慮在《森林法》修訂過程中表現(xiàn)得更為直接。立法者提到，“實踐中，由于一些地區(qū)從局部利益出發(fā)，通過確權(quán)發(fā)證蠶食國有重點林區(qū)，導(dǎo)致中央投資形成的國有森林資源的流失和破壞?！瓗啄陙淼膶嵺`證明，由林業(yè)部直接核發(fā)國有重點林區(qū)的林權(quán)證，是控制森林資源流失和破壞的有效措施，有必要上升為法律”。三、地方政府行使自然資源國家權(quán)力的主體在現(xiàn)行憲法框架中，國家權(quán)力是由中央和地方人民政府分享和共同行使的?！稇椃ā返?條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。同時又明確，“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”。在自然資源系列法律修訂的過程中，對于這一問題曾發(fā)生過數(shù)次爭論。爭論過程中所確立的主要原則是維護國務(wù)院作為國家所有權(quán)行使者的地位，盡管不同領(lǐng)域立法處理方式略有不同。（一）關(guān)于礦產(chǎn)資源歸屬的爭議1．《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法》未規(guī)定由誰代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。規(guī)則上的沉默給資源開發(fā)帶來了困擾?！霸谶@個問題上，存在一種誤解，好像礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)，就歸哪里所有，當(dāng)?shù)卣涂梢詻Q定由誰開采，這是導(dǎo)致隨意批準(zhǔn)采礦、造成礦業(yè)秩序混亂的原因之一?！币虼?，在1996年對該法進行修訂時，國務(wù)院力圖改變這一格局。地質(zhì)礦產(chǎn)部部長宋瑞祥在立法說明時指出：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，相應(yīng)地只有中央政府才能代表國家，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中在中央，要維護中央的權(quán)威。因此，草案在礦產(chǎn)資源法第三條第一款中增加了礦產(chǎn)資源‘不屬于任何地方或者部門所有’，‘國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)’的內(nèi)容……”但是，這一修改建議受到了質(zhì)疑?！坝械奈瘑T和財經(jīng)委員會以及有些地方、部門提出，礦產(chǎn)資源屬于國家所有的涵義，包括不屬于任何地方、部門所有，也不屬于其他組織和個人所有，法律不必再增加‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定。”因此，他們“建議將這一條中‘不屬于任何地方或者部門所有’的規(guī)定刪去，修改為：‘礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！?．《土地管理法》1998年，《土地管理法》修訂時面臨著如何確定土地征用權(quán)歸屬的問題。主導(dǎo)修訂工作的國土資源部認為，“以往征地權(quán)過于分散，縣級以上各級人民政府都可以行使征地權(quán)，有的地方甚至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實際上也在行使征地權(quán)，這是導(dǎo)致土地管理出現(xiàn)諸多問題的重要原因”。3．《水法》1988年制定的《水法》，在原則上確立“水資源屬于國家所有，即全民所有”的同時，規(guī)定“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有”。上述兩個問題在2002年法律修改過程中分別得以變更和明確。首先，在水資源的所有權(quán)形式上回歸了憲法的規(guī)定，明確“水資源屬于國家所有”（二）國民政府法律和其他機構(gòu)之間的職權(quán)沖突強化國家所有，尤其是中央政府對自然資源控制權(quán)的立法趨勢也存在例外。由于自然資源所有權(quán)的設(shè)置主要關(guān)系到中央與地方管理權(quán)的分配，因此，這一制度在享有自治權(quán)地區(qū)的安排便與一般地方的安排有所不同。1984年《民族區(qū)域自治法》賦予民族區(qū)域自治機關(guān)非同尋常的自然資源處分權(quán)，包括設(shè)定部分自然資源所有權(quán)的權(quán)力?！懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜?quán)，很重要的是自主管理和安排地方性的經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè)的權(quán)利。為此，憲法規(guī)定：自治機關(guān)‘有管理地方財政的自治權(quán)’，‘在國家計劃的指導(dǎo)下，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)’；‘自主地管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)’。民族區(qū)域自治法草案又作了一系列的具體規(guī)定：……5．依照法律規(guī)定，管理和保護本地方的自然資源，確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)；對可以由地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。”像“本地方的自然資源”這樣的表述很難在其他類似的法律中見到。國家所有權(quán)如何在“本地方的自然資源”中得以體現(xiàn)呢？民族自治機關(guān)有權(quán)“確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)”是否意味著其有權(quán)將本為國家所有的草場和森林調(diào)整為集體所有、甚至個人所有？《森林法》基本上延續(xù)了《民族區(qū)域自治法》的立法框架。該法一方面繼續(xù)賦予自治地方在森林開發(fā)和利用中的自主權(quán)，但是，在2002年修訂的《草原法》明確由國務(wù)院行使草原的國家所有權(quán)之后，民族自治機關(guān)的上述權(quán)力是否