關(guān)于行政復議制度和觀念的沖突問題

關(guān)于行政復議制度和觀念的沖突問題熊偉自1991年1月1日《行政復議條例》實施以來的十余年間，行政復議工作除了《行政復議條例》和《行政復議法》實施之初稍微“熱”一點外，長期以來多數(shù)地區(qū)皆是門庭冷落，無人問津。且不說普通老百姓不了解行政復議的性質(zhì)和作用，就連行政機關(guān)領(lǐng)導也很少過問這項工作，見諸于新聞媒體的行政復議工作消息報道更是寥寥無幾，難怪乎曾經(jīng)有人認為行政復議制度功能萎縮，名存實亡。但是，這項制度對于限制行權(quán)的過分膨脹，促進行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人和社會組織的合法權(quán)益，確實有著其他制度無法替代的潛力和作用。因此，1994年10月9日，國務院對《行政復議條例》進行了修改，1999年4月29日，全國人大常委會第九次會議又將原行政復議條例上升為行政復議法，2007年5月23日國務院根據(jù)《行政復議法》制定了《行政復議法實施條例》。特別是2006年12月全國行政復議工作會議對行政復議委員會試點工作作出具體部署后，行政復議工作根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，積極探索符合行政復議工作特點的機制和方法以來，行政復議工作猶如枯木逢春，即將翻開其嶄新的一頁。新時期行政復議工作如何去舊鼎新;如何從根本上解決其生命活力問題，筆者認為有必要對行政復議制度與社會大眾現(xiàn)實觀念存在的不兼容問題作一些深層次的探討。一.行政管理的規(guī)范化催生行政復議制度黨的十一屆三中全會后，我國的經(jīng)濟基礎發(fā)生了巨大的變革，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，與之相適應的政治體制改革也逐步展開。1979年至1989年的十年間，全國人大及其常委會頒布了60余部法律，國務院制定發(fā)布了600余項行政法規(guī)，國務院各部委和省級人民政府還制訂了大量的規(guī)章。1987年10月黨的十三大報告在提出改革的目標和任務的同時，強調(diào)“法制建設必須貫穿于改革的全過程”。實踐證明，法制的建立既可使改革的成果得到鞏固，又在為改革試點提供規(guī)范化的前提下促進新政策的出臺，逐步形成經(jīng)濟、政治和社會生活的新規(guī)范。從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換和發(fā)展，以及新的經(jīng)濟體制的確立，必然要求政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，于是政府運用經(jīng)濟、法律和行政手段管理社會事務，便成為政府實現(xiàn)行政管理的主要措施。在政府運用法律手段管理社會事務方面，政府通過立法，制訂了大量的行政管理規(guī)范，行政執(zhí)法部門，遵循行政管理規(guī)范，實施行政管理，必然涉及管理相對人的權(quán)利和義務(主要是經(jīng)濟利益)，一旦管理相對人認為其利益受到行政機關(guān)侵害，自1990年10月1日起可提起行政訴訟;1991年1月1日起便可申請行政復議。從立法上講，這似乎在管理者與被管理者之間建立了一個第三方公正調(diào)處的平臺。然而，十幾年來的實踐證明，這個平臺的作用與設計時的初衷相去甚遠。二.行政復議因與行政訴訟過多的雷同性，其作用正逐漸被信訪制度所取代《行政訴訟法》和《行政復議法》的立法宗旨都是以監(jiān)督、保障和救濟為目的，換言之也叫做“保護弱者”。公民、法人和社會組織相對于行政機關(guān)(管理者與被管理者)處于弱勢地位。訟，更讓行政機關(guān)難以接受。實踐中行政機關(guān)往往認為，行政復議中行政機關(guān)本來是裁判員?？墒?，一旦復議申請人不服，向法院提起行政訴訟，復議機關(guān)還要當被告，挨板子不說，“裁判”的權(quán)威掃地。所以，多數(shù)行政機關(guān)對待行政復議不是消極怠工，就是維持了事。理論界曾有人總結(jié)出行政復議的種種弊端，比如：管轄體制條塊分割，復議功能弱化;機構(gòu)缺少獨立性，復議公正難以實現(xiàn);黑箱式操作，復議公信力不高;受理缺少積極性，復議渠道不暢通;媒體宣傳太少，公眾認知度不夠;組織和物質(zhì)保障條件較差;綜合處理案件的能力不強等等。這些原因歸結(jié)起來，說到底，還是行政機關(guān)首長的法律意識問題，在深究下去仍然還是社會意識的潛在作用。所以，無能從社會意識，還是社會體制來講，都缺乏行政復議或行政訴訟模式的生存環(huán)境，也就無怪其實施過程會出現(xiàn)種種問題了。四.行政復議制度設計時對復議機關(guān)的角色定位不準，是行政復議功能難以發(fā)揮的主要原因現(xiàn)行行政復議制度就如同古代角斗或擂臺摸式的演化，一旦進入復議程序，當事人雙方便通過舉證、申辯、答復等形式竭盡全力進行爭斗、對抗，最后總要分個“輸贏”，誰敗訴了，面子上都不好看。當然，在建國幾百年的西方國家，由于其風俗習慣的不同，抑或是法制觀念的普及，對這種爭斗的評判大家早都習以為常。但是，在改革開放后行政法才剛剛起步的中國老百姓心目中，民不與官斗，官不與民爭利;“勝者為王，敗者為寇”的觀念還是根深蒂固的?！懊窀婀佟?、“打官司”，無論民還是官都會覺得傷和氣，敗訴一方還要承擔相應的經(jīng)濟行政責任。老百姓走復議或訴訟渠道往往是萬不得已，行政機關(guān)復議或應訴大都迫于無賴。復議或訴訟均不是“民和官”價值取向的主渠道，無論輸贏最后都是耗時耗力，得不償失。雖然，有人把行政復議當作“救濟”渠道，視為解決行政糾紛的一種方式，但實際上由于行政復議基本上不能終局，缺乏權(quán)威性，其救濟作用微乎其微。另一方面，行政復議機關(guān)的層級監(jiān)督也因“裁判員”也要被“打板子”當被告，而很難發(fā)揮實際作用。救濟沒有權(quán)威，監(jiān)督難以發(fā)揮作用。行政復議機關(guān)究竟是解決行政爭議的“裁判員”還是原具體行政行為的“后援團”?行政復議法的設計者似乎并沒有定位清楚。當然，行政復議功能就不能正常發(fā)揮。五.修改行政復議法，確立行政復議的獨特地位2009年6月，四川省出臺了《關(guān)于構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的意見》，規(guī)定“大調(diào)解”工作體系由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導，政法綜治機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)，司法行政、政府法制部門和人民法院分別牽頭，有關(guān)部門各司其職，社會廣泛參與，條塊結(jié)合、齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動?！兑庖姟反_立了調(diào)解優(yōu)先原則，在機制保障、突出行政調(diào)解作用，強調(diào)人民、司法、行政三大調(diào)解聯(lián)動等方面有顯著特點，走在了全國的前列。這種強有力的領(lǐng)導體系，自下而上的工作隊伍，靈活務實的工作方法，不失為當前有效化解社會矛盾糾紛的新思路。行政復議工作完全可以在改革行政復議制度，修改行政復議法后，解決行政復機制軟弱無能的尷尬問題，承擔起化解行政糾紛的主要責任。改革行政復議制度最關(guān)鍵的一個問題就是要解放思想，突破不符合中國國情的行政法理論禁錮。在眾多陳舊過時的行政法理論中，對行政復議功能影響最大的，當屬“行政復議是二次行政行為”一說。該理論再與訴訟終局原則相結(jié)合，便形成了行政復議決定改變或撤銷原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告的問題。按照這一理論的邏輯關(guān)系，復議機關(guān)在辦理行政復議案件中，發(fā)現(xiàn)不當或錯誤的具體行政行為，則作出變更或撤銷的復議決定，從而達到糾正違法或不當?shù)男姓袨?，實現(xiàn)對復議申請人的救濟目的。但是，實踐證明行政復議法在立法上忽略了行政管理中大量涉及的有第三人的情況。比如確權(quán)行為(土地使用權(quán))，復議機關(guān)無論維持、變更還是撤銷原行政行為，總有一方當事人不服，形成“蹺蹺板”情況，原有的糾紛通過行政復議沒有任何進展。再如行政確認行為(如工傷認定)，行政機關(guān)只能選擇“是”與“非”。進入復議程序后，復議機關(guān)無論作出“是”與“非”的復議決定，不是工傷申請人不服，就是用工單位不服。而且，對實體正確，但程序和適用法律錯誤的確認行為幾乎無法改變。如果撤銷、變更或是確認違法，責令原行政機關(guān)重新作出的行政行為結(jié)果仍然一樣，對于管理相對人來講，問題沒有解決，反而認為行政機關(guān)官官相護。而這類行政復議案件往往涉及面廣，情況復雜，個案與個案之間沒有可比性。上述行政復議案件比因行政處罰引起的復議案件要多得多，哪怕把作出“一次、二次”行政行為的行政機關(guān)都訴至法院也是于事無補的。要從根本上解決這類問題，必須改革行政復議制度，擯棄行政權(quán)力怕什么就定什么條款來限制的思路，而應該從怎樣才能更好的發(fā)揮行政復議區(qū)別于行政訴訟和信訪的特殊優(yōu)勢來考慮問題。筆者集十八年從事行政復議工作的體會，提出如下幾點意見：(1)堅持行政復議條塊結(jié)合以塊為主的原則，以同級政府復議為主，發(fā)揮政府主導全面的作用，通過行政復議，發(fā)現(xiàn)行政決策中帶普遍性的問題，以政府通報(通知)的形式，糾正違法個案，防止相同事件發(fā)生，指導面上工作。(2)確立行政復議復查、評議的法律定位。行政復議機關(guān)復議中應吸納社會各界代表參加，公正透明地對復議申請人提出的事項作出評判。改《行政復議決定書》為《行政復議評查書》，并通過社會媒體予以公布。行政復議機關(guān)對下級行政機關(guān)不當或違法的具體行政行為，用《通報》、《整改意見書》等行政內(nèi)部管理方式下達。行政復議申請人對《行政復議評查書》有不同意見，不能提起行政訴訟，只能就原行政行為提起行政訴訟。(3)簡化復議程序，縮短復議時間。廢除《行復議法》第十七條、第二十條、第二十三條及《行政復議法實施條例》第二十九條第三十一條等對受理的規(guī)定，設立行政復議受理專門機構(gòu)，統(tǒng)一受理行政復議申請。行政復議機關(guān)收到復議申請后，只要當事人通訊聯(lián)系方式明確，一律以《行政復議評查書》給予回復的辦法處理。根據(jù)現(xiàn)代通訊條件，既可書面回復，也可通過短信、電子郵件或網(wǎng)上公布等方式回復。凡是回復的《行政復議評查書》行政機關(guān)必須存檔備查。所有復議申請均不受時限、次數(shù)限制。進一步體現(xiàn)及時便民原則，大刀闊斧地壓縮行政復議辦理時限規(guī)定，基本時限設置為一個月，特殊列外情況再延長一個月。即行政復議機關(guān)以月為期，每月處理一批行政復議申請，并公布一批《行政復議評查書》，當月未公布的順延至下月。(4)變革目前行政復議實際上是一人或二人辦案的模式，采用由行政復議機關(guān)邀請社會各界組成的專門審查會議，由作出具體行政行為的行政機關(guān)(組織)匯報，專門審查會議討論，行政復議機關(guān)領(lǐng)導決定的形式對復議事項負責。按照以上觀點，實際上體現(xiàn)了行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合;內(nèi)部監(jiān)督與“社會救濟”相分離的原則。通過為群眾答疑解難和行政機關(guān)自我糾錯，既有利于