深度解讀MAH制度

2015年11月，第十二屆全國人大常委會第十七次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》，標志著我國藥品上市許可持有人制度（以下稱持有人制度）開始建立。持有人制度是國際社會普遍采用的藥品管理制度。作為藥品管理制度改革的核心，持有人制度將對我國藥品管理制度創(chuàng)新產(chǎn)生基礎性、全局性和戰(zhàn)略性的影響。路徑選擇硏究持有人制度，需要把握這一制度的基本定位，即這一制度的核心詞是上市許可，還是持有人?藥品是風險較高的健康產(chǎn)品，事關公眾的身體健康和生命安全。為更好地保障公眾的健康權益，國際社會普遍對藥品實行全生命周期的嚴格監(jiān)管。從藥品注冊申請人與生產(chǎn)企業(yè)的關系看，目前國際社會主要有兩種制度:一是分離制。藥品注冊申請人和生產(chǎn)企業(yè)可以是不同的主體，注冊申請人取得上市許可后，成為該藥品上市許可持有人，持有人可以自己從事藥品生產(chǎn)、銷售，也可以委托其他企業(yè)進行藥品生產(chǎn)、銷售，持有人對藥品質(zhì)量的全生命周期負責。 二是捆綁制。藥品注冊申請人必須是藥品生產(chǎn)企業(yè)。如果申請人為硏發(fā)單位，其必須與生產(chǎn)企業(yè)一起作為共同申請人聯(lián)合申報，或者單獨由生產(chǎn)企業(yè)單獨申報，硏發(fā)單位成為該藥品上市許可的隱名持有者。我國藥品管理法所確定的制度即是這種“捆綁式”制度。在這種制度安排下，硏發(fā)單位作為申請人與生產(chǎn)企業(yè)共同持有批準文號或者硏發(fā)單位隱名持有批準文號的現(xiàn)象，存在著產(chǎn)權模糊、責任不清的突出問題。從藥品上市許可涉及的各環(huán)節(jié)主體關系看，國際社會也分為兩種制度:一是統(tǒng)一制，即由一個責任主體對藥品質(zhì)量全生命周期進行統(tǒng)一的閉環(huán)管理，這種制度也就是持有人制度。二是分散制，即由多個主體對藥品的硏制、生產(chǎn)、銷售等活動進行分段式管理。每個主體對相關環(huán)節(jié)的風險防控承擔責任。我國藥品管理法確定的制度就屬于分散式制度。在硏究持有人制度時，人們習慣將持有人制度理解為藥品上市許可制度，因此主要關注藥品上市許可部分，這種認識是不全面的。持有人制度涵蓋藥品上市前與上市后管理的全過程，在藥品管理制度中具有“基本制度”的法律地位。硏究持有人制度，需要把握這一制度的基本定位，即這一制度的核心詞是上市許可，還是持有人？一般說來，上市許可制度作為環(huán)節(jié)管理制度，屬于“程序法”的范疇，它涉及申請主體、申請條件、申請程序、申請文書，審評機構、審評標準、審評程序、審評時限、審評結(jié)論，許可機關、許可程序、許可期限、許可文件、許可效力等，其主要是圍繞著申請、審評、審批的基本程序來展開。而持有人制度作為要素管理制度，則屬于“主體法”的范疇，涉及地位、資格、條件、關系、權利、義務、責任等內(nèi)容。持有人制度的核心詞是“持有人”。只有“持有人”的制度，才能涵蓋藥品質(zhì)量的全生命周期。這恰如藥品檢驗、鑒定制度一樣，檢驗機構、鑒定機構出具的是檢驗結(jié)論、鑒定意見，因此，人們往往將檢驗制度、鑒定制度歸結(jié)為“書證”制度范疇。實際上，檢驗結(jié)論、鑒定意見是檢驗人員、鑒定人員的認識與判定活動。從管理要素來看，檢驗制度、鑒定制度主要規(guī)范的是機構資質(zhì)、人員資格、能力素質(zhì)、職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律等內(nèi)容。因此，從本質(zhì)上看，檢驗制度、鑒定制度屬于“人證”制度的范疇。關于何謂“上市許可”，中外監(jiān)管實踐認識不一。持有人制度源于西方。由于西方國家多實行產(chǎn)品許可管理而沒有企業(yè)許可管理，所以，產(chǎn)品許可實質(zhì)上就是上市許可。我國實行的是產(chǎn)品許可與企業(yè)許可的雙重許可制度，這與西方國家有很大不同，因此，有人認為，在我國將產(chǎn)品注冊界定為上市許可，是不夠準確的。事實上，實行持有人制度后，持有人委托其他企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，這本身也是一種市場活動，因此，在我國將產(chǎn)品注冊稱為上市許可，并不會產(chǎn)生語意混亂和認知障礙。關于為何稱為“持有人”，而非“所有人”？在持有人制度下，持有人持有的是一種行政機關賦予的“權利”或者“資格”，這種“權利”或者“資格”具有一定的財產(chǎn)權和人身權的屬性，但又與純粹的財產(chǎn)權或者人身權不同?！八小钡母拍钜话銥橛行呜敭a(chǎn)權制度即物權制度使用的概念，其權能包括占有、使用、處分和收益。無形財產(chǎn)權如知識產(chǎn)權領域一般不使用“所有”的概念。無形財產(chǎn)權的權能，目前沒有統(tǒng)一、規(guī)范、權威的表述，一般認為包括持有、使用、處分和收益，其中處分的形態(tài)更為多樣，如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移等。事實上，“持有”一詞，更能準確地反映出上市許可證書可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權屬性。任何法律制度的設計都有其深厚的社會文化背景，持有人制度源于市場經(jīng)濟體制。在市場經(jīng)濟體制下，任何民事主體都可以平等地從事藥品硏制活動，而每個民事主體能否成為上市許可持有人，并不取決于其身份、地位，而是取決于其是否具有相應的能力。隨著科學技術的進步，在生產(chǎn)力的諸要素中，科學技術的價值不斷提升，持有人制度的設計進一步彰顯了科學技術的價值。同時，實施持有人制度，意味著藥品質(zhì)量管理的制高點從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向硏制環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，產(chǎn)品質(zhì)量源于設計的理念進一步彰顯，藥品質(zhì)量管理已進入了一個新階段。所以說，持有人制度是市場經(jīng)濟條件下的藥品管理制度。我國藥品管理法確立的藥品上市許可由生產(chǎn)企業(yè)持有的制度，發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代。當時，由于生產(chǎn)力水平的限制，藥品硏發(fā)創(chuàng)新能力不足，企業(yè)生產(chǎn)的藥品主要是仿制藥，藥品管理的重點在

生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在這一特殊歷史時期，藥品硏制的主體基本是國有企業(yè)，藥品硏制主體與生產(chǎn)主體的這種合一，是與當時的經(jīng)濟社會條件相適應的。在市場經(jīng)濟條件下的今天，這一制度已嚴重限制了藥品產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作，浪費了大量的社會資源，阻礙了企業(yè)的成長與進步。此外，藥品上市許可與企業(yè)生產(chǎn)許可的捆綁模式，在一定程度上也是自然經(jīng)濟觀念和傳統(tǒng)管理思維的產(chǎn)物。比較優(yōu)勢與《藥品管理法》所確定的藥品管理制度相較，持有人制度具有四個方面的優(yōu)勢2016年5月，國務院辦公廳印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點方案》，藥品上市許可持有人制度試點正式展開。與《藥品管理法》所確定的藥品管理制度相較，持有人制度具有以下幾個方面的優(yōu)勢：一是鼓勵藥物創(chuàng)新，提升競爭能力。經(jīng)過多年的積累，我國藥品一是鼓勵藥物創(chuàng)新，提升競爭能力。經(jīng)過多年的積累，我國藥品硏發(fā)創(chuàng)新能力有了顯著的進步，但與發(fā)達國家間還存在著一定的差距。據(jù)有關方面統(tǒng)計，2015年全球創(chuàng)新藥市場近6000億美元，而我國市場創(chuàng)新藥不足100億美元。2016年10月，中國醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會等4大行業(yè)組織聯(lián)合發(fā)布的《構建可持續(xù)發(fā)展的中國醫(yī)藥創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》報告指出：“縱觀全球，具有生命力和競爭力的醫(yī)藥創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)一定是來自健康的、良性循環(huán)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”。制度是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心要素。實行持有人制度，鼓勵硏發(fā)機構和科硏人員從事藥物創(chuàng)新，取得藥品上市許可，將改變原有制度下科硏人員只能通過技術轉(zhuǎn)讓或者隱名持股獲得短期利益或者隱名利益的尷尬局面，有效激發(fā)市場活力。同時，實行持有人制度,硏發(fā)單位或者科硏人員可以通過委托生產(chǎn)將藥品迅速產(chǎn)業(yè)化，形成穩(wěn)定的投資關系和較好的投資回報預期，這將極大地調(diào)動硏發(fā)機構和科硏人員投身藥物硏發(fā)創(chuàng)新的積極性，加快提升我國藥品產(chǎn)業(yè)的國際創(chuàng)新力和競爭力。二是優(yōu)化資源配置，促進產(chǎn)業(yè)集中。目前，我國擁有各類藥品生產(chǎn)企業(yè)4246家，其中生產(chǎn)規(guī)模5000萬元以下的企業(yè)占60%以上。我國已批準的藥品品種約為1.5萬個，藥品批準文號約為16.8萬個?？傮w看，我國藥品企業(yè)仍然存在著“多、小、散、低”的現(xiàn)象，產(chǎn)能過剩嚴重，同質(zhì)化競爭激烈，資源浪費巨大。這種現(xiàn)象與我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段有關，也與我國藥品管理法律制度的價值導向相聯(lián)。持有人制度施行后，藥品硏發(fā)機構和科硏人員可以自己建立企業(yè)生產(chǎn)藥品，也可以委托企業(yè)生產(chǎn)藥品，這樣可以避免企業(yè)“大而全”、“小而全”的低水平重復現(xiàn)象。同時，硏發(fā)者也可以讓藥品快速產(chǎn)業(yè)化，迅速占領市場，有效提高資源的使用效能?？梢灶A計，持有人制度全面實施后，我國藥品產(chǎn)業(yè)將快速進入分化與重組的時期，藥品產(chǎn)業(yè)集中、創(chuàng)新集聚的步伐將進一步加快，市場競爭、生態(tài)優(yōu)化的活力將進一步迸發(fā)。

三是落實企業(yè)責任，強化全程管理。風險是管理的核心，責任是管理的要義。藥品管理法律制度就是藥品利益相關者的權利、義務和責任的系統(tǒng)安排，核心內(nèi)容可以概括為風險的全面防控和責任的全面落實。在不同的法律制度下，企業(yè)責任落實的廣度、深度和力度有所不同。在持有人制度下，持有人對藥品質(zhì)量的全生命周期負責，這種明確而嚴格的責任制度將有效強化持有人“從實驗室到醫(yī)院”管理責任的全面落實。持有人關注的將不僅是藥品的硏發(fā)環(huán)節(jié)，還將關注藥品生產(chǎn)、倉儲、運輸、銷售等諸多環(huán)節(jié)，因為藥品質(zhì)量是企業(yè)的利益所系、生命所托。是推動管理創(chuàng)新，實理升級。從管理的角度看，農(nóng)業(yè)時代、是推動管理創(chuàng)新，實理升級。從管理的角度看，農(nóng)業(yè)時代、工業(yè)時代和信息時代，管理的理念、資源、要素、重點和方式并不完全相同。農(nóng)業(yè)時代為自然經(jīng)濟社會，奉行的是靜態(tài)的財產(chǎn)所有觀;工業(yè)時代為市場經(jīng)濟社會，奉行的是動態(tài)的財產(chǎn)利用觀；信息時代為共享經(jīng)濟社會，奉行的是開放的財富共享觀。有專家學者認為，我國《藥品管理法》脫胎于計劃經(jīng)濟時代，或多或少、或明或暗地帶有計劃經(jīng)濟體制、自然經(jīng)濟社會和傳統(tǒng)管理思維的某些痕跡。實行持有人制度，藥品管理的直接對象將從多元主體轉(zhuǎn)移到單一主體，管理的核心內(nèi)容將從準入資格管理轉(zhuǎn)移到體系能力管理，管理的基本方式將從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代管理，藥品管理將進入全新的智慧管理時代。此外，持有人制度實施后，藥品管理方式將發(fā)生一系列深刻的變化，如行政許可將進一步簡化，監(jiān)管效率將進一步提高，服務水平將進一步提升，這符合當前簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務的基本要求。制度風險從制度設計的角度出發(fā)，持有人制度是否存在一些內(nèi)生不足？需要從哪些方面強化管理？從歷史發(fā)展的角度來看，任何制度設計都不會完美無缺，每一制度都有其利與弊、得與失，法律制度設計的藝術就是要興利除弊、彰得抑失。前面已簡述了持有人制度的比較優(yōu)勢，也簡述了持有人的資格條件，那么，從制度設計的角度出發(fā)，持有人制度是否存在一些內(nèi)生不足呢？需要從哪些方面強化管理呢？從目前的硏究看，在持有人制度下，持有人的管理能力風險有可能增大，也就是持有人在委托其他企業(yè)生產(chǎn)或者銷售藥品時，是否有能力對受托人進行有效的監(jiān)督。從國外的經(jīng)驗來看，持有人可以自己對受托人進行監(jiān)督，也可以委托專業(yè)機構對受托人進行監(jiān)督。監(jiān)管部門應當對持有人的監(jiān)督能力進行持續(xù)的考察，必要時，及時進行風險提示或者責任約談。從基層反映的情況看，有人對持有人能否找到適格的受托人表示擔憂。目前，持有人制度試點還在進行中，藥品生產(chǎn)企業(yè)的專業(yè)分工分業(yè)還在探索中?？梢灶A計，隨著我國藥品管理制度改革的深化，特別是持有人制度的穩(wěn)步推進，部分藥品生產(chǎn)企業(yè)可能轉(zhuǎn)型為受托藥品的生產(chǎn)企業(yè)，持有人選擇到適格的受托人，也許還需要市場運行的一段磨合，但這本身屬于市場交易行為，而不是持有人制度設計本身所面臨的風險。從基層反映的情況看，還有部分人員對持有人能否及時報告藥品不良反應表示擔心。監(jiān)測并報告藥品不良反應是持有人的法定義務，是藥品質(zhì)量全生命周期風險管理的要求。目前，我國部分藥品企業(yè)風險意識和責任意識淡薄，未嚴格履行藥品不良反應的監(jiān)測報告義務還比較普遍。應當承認，在持有人委托他人生產(chǎn)時，若不建立良好的利益約束機制，藥品不良反應監(jiān)測報告義務可能會面臨更加困難的局面，為此應當建立故意隱瞞藥品不良反應事件報告而導致?lián)p害的懲罰性賠償機制，同時，監(jiān)管部門應當進一步加大監(jiān)管執(zhí)法力度，將藥品不良反應監(jiān)測報告作為對持有人檢查的重點。但嚴格說來，這種困難不是持有人制度本身所特有的，是藥品管理制度整體設計和運行機制完善的問題。此外，目前，在試點期限內(nèi)，持有人委托其他企業(yè)生產(chǎn)，還存在區(qū)域的限制。全面推行持有人制度后，委托生產(chǎn)不應受到地域的限制。此時，受托企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動是由持有人所在地的監(jiān)管部門負責，還是由受托企業(yè)所在地的監(jiān)管部門負責，需要進一步硏究。未來，藥品受托生產(chǎn)可能會成為較為普遍的現(xiàn)象，因此，有必要對《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》進行修訂完善，強化持有人所在地監(jiān)管部門和受托企業(yè)所在地監(jiān)管部門的監(jiān)管分工與協(xié)作，共同做好持有人制度下的藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管。主體資格從硏發(fā)能力、管理能力到責任能力，是資質(zhì)條件的遞進管理要求。需要從藥品質(zhì)量的全生命周期管理進行時空安排，而不應局限于藥品上市許可環(huán)節(jié)在硏究持有人制度試點時，對于哪些“人”可以成為申請人、持有人，有關各方特別關注。主要原因是：一是希望了解持有人制度改革的紅利到底有多大？是各類民事主體，還是部分民事主體，可以成為上市許可的申請人和持有人？二是上市許可持有人制度的價值取向是什么？是鼓勵藥物創(chuàng)新，還是優(yōu)化資源配置？是落實企業(yè)責任，還是推動管理創(chuàng)新？在這里，自由與安全、效率與公正的價值選擇是什么？這也成為這一制度設計的要害。從立法技術的角度看，可以采取三種方式描述：一是列舉式。如《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》明確規(guī)定，允許藥品硏發(fā)機構和科硏人員取得藥品批準文號，對藥品質(zhì)量承擔相應責任?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點的通知》確定為藥品硏發(fā)機構或者科硏人員、藥品生產(chǎn)企業(yè)。這種方式的優(yōu)點是可以較好地體現(xiàn)制度創(chuàng)新的政策導向，不足是沒有彰顯出各類市場主體的平等地位。二是描述式。即立法中直接描述可以成為申請人和持有人的基本條件，如創(chuàng)新能力、管理能力、責任能力等?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點的通知》規(guī)定了申請人和持有人的基本條件。三是混合式。即將列舉式和描述式結(jié)合?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)藥品上市許可持有人制度試點的通知》實際上是采用了混合式。從國外經(jīng)驗看，美國和歐盟的藥品管理法律法規(guī)中，均沒有對誰可以成為持有人進行嚴格的限制，自然人、硏發(fā)單位、生產(chǎn)企業(yè)，甚至連批發(fā)企業(yè)都可以成為持有人。而且，持有人不一定是實際申報材料中所含技術的所有者，但持有人一定要掌握全部申報資料，且對藥品全生命周期的安全性、有效性和質(zhì)量可控性承擔責任。在硏究申請人、持有人的資質(zhì)或者條件時，需要考慮一個重要前提，即由于繼承、收購、兼并和轉(zhuǎn)讓等原因，申請人、持有人在申請過程中和產(chǎn)品獲得上市許可后可以進行變更，這是藥品生產(chǎn)要素自由流動的需要。目前，我國試點方案僅允許科硏單位、硏發(fā)人員、生產(chǎn)企業(yè)成為持有人，把制度更多定位在鼓勵藥物創(chuàng)新方面。在硏究持有人制度時，有關申請人、持有人的條件，應當考慮以下三個方面：—是研制能力。這是成為申請人、持有人的首要條件。硏制能力，也就是技術能力、創(chuàng)新能力。申請人能否最終成為持有人，主要取決于其申請的藥品是否具有安全性、有效性和質(zhì)量可控性。無論是新藥還是仿制藥，無論是中藥還是西藥，申請人、持有人的一般條件應當是相同的，即申請人、持有人應當具備一定的硏發(fā)能力。也有學者認為，由于申請人可以通過購買他人的技術而提出注冊申請，申請人和持有人也可以不具備硏制能力。實質(zhì)上，從持有人履行的義務看，即使其購買技術，也應當直接或者間接具備硏發(fā)能力。無論申報技術資料的原始所有者是誰，申請人或者持有人都應當掌握全部申報技術資料，否則持有人無法履行藥品全生命周期的安全性有效性的保證責任。二是管理能力。由于申請人和持有人的可分離性，以及藥品生產(chǎn)技術的可轉(zhuǎn)移性，對申請人和持有人的管理能力的要求是不同的。管理能力包括多方面的內(nèi)容，如藥物臨床試驗管理能力、樣品試制管理能力、藥品生產(chǎn)經(jīng)營管理能力等。作為申請人和持有人，其應當具備藥物臨床試驗管理能力和樣品試制管理能力。作為持有人，如果其自己進行生產(chǎn)或者委托他人生產(chǎn)，其還應當具備生產(chǎn)經(jīng)營管理能力。這里需要注意的是，對不同的管理能力，監(jiān)管部門是在上市許可時提出要求并進行檢驗、審查，還是在上市申請過程中和產(chǎn)品注冊后分別提出要求并進行檢驗、審查，需要予以認真硏究?？傊幤纷原h(huán)節(jié)應當貫徹簡約的原則，抓住本質(zhì)與要害，避免繁瑣要求和過度監(jiān)管。三是責任能力。嚴格來講，責任能力包括管理能力和賠償能力。這里主要論及賠償能力。這里需要回答五個方面的問題：一是何為賠償能力？所謂賠償能力，一般是指藥品硏制、生產(chǎn)、經(jīng)營活動給他人造成損害時，申請人、持有人所承擔的經(jīng)濟賠償能力。二是何人具有賠償能力？在硏究哪些主體具有賠償能力時，多數(shù)人除了對法人單位的賠償能力沒有疑慮外，對非法人組織和自然人的賠償能力普遍擔憂。從“偶然所有權”概念出發(fā)，并不是法人單位的賠償能力就一定比非法人單位的賠償能力強。三是賠償能力源于哪里?是必須以其自有的財產(chǎn)作為賠償?shù)幕A，還是可以通過購買保險或者其他擔保方式進行賠償？在當代社會，這個問題的答案是清晰的、肯定的。四是何時需要具有賠償能力。是藥品注冊時需要申請人、持有人具有賠償能力，還是藥品生產(chǎn)時需要具有賠償能力？在這個“時間差”中，申請人、持有人的賠償能力是否會發(fā)生變化？五是在行政管理制度設計中是否需要規(guī)定這一民事事項?政府是否對持有人的民事賠償義務承擔一定的管理責任。該制度設計的法律價值取向是什么？這些問題實際上都涉及監(jiān)管的一些深層次問題。實際上，從硏發(fā)能力、管理能力到責任能力，這是對申請人、持有人資質(zhì)條件的遞進管理要求。在這里，需要從藥品質(zhì)量的全生命周期管理進行時空安排，而不應局限于藥品上市許可環(huán)節(jié)。在藥品注冊環(huán)節(jié)，應當重點強調(diào)申請人、持有人的硏發(fā)能力和相應的管理能力，而不必更多考慮賠償能力，這樣既可為申請人解憂，也可為監(jiān)管部門減負，有利于建立起鼓勵藥物創(chuàng)新的良好生態(tài)環(huán)境?；緳嗔x存在爭議的方面包括：轉(zhuǎn)讓、委托的權利，監(jiān)督、放行的權利和義務，以及監(jiān)測評價及報告的義務法律關系的內(nèi)容就是權利義務關系。作為一個獨立的民事主體，藥品上市許可持有人享有法律所規(guī)定的藥品企業(yè)的各項基本權利，同時也承擔法律所規(guī)定的藥品企業(yè)的各項基本義務。在立法中如何明確持有人和受托企業(yè)的權利、義務和責任劃分，是較為復雜、較為困難的問題。哪些應當通過立法予以明確規(guī)定，哪些可以通過當事人之間的委托協(xié)議予以規(guī)定，值得認真硏究。任何權利義務關系都不是抽象的，考察權利義務關系，必須將其置于具體的法律制度和法律實踐中。硏究藥品上市許可持有人的權利義務時，可以從兩個方面展開：一是持有人自己生產(chǎn)、自己銷售藥品時的權利義務，這時持有人擁有完全的市場主體所有享有的權利，同時也承擔相應的義務；二是持有人委托其他企業(yè)生產(chǎn)、銷售藥品時的權利義務。這時，持有人和受托企業(yè)間的權利義務關系，應當受法律和契約的雙重約束。下面，僅就在持有人制度設計時存在爭議的幾項權利和義務進行分析。一是轉(zhuǎn)讓的權利。持有人是否可以將上市許可證明文件進行轉(zhuǎn)讓，這是一個長期引人爭論的話題。關于上市許可證明文件的法律屬性，前述已作出簡要說明。從理論上講，上市許可證明文件是含有財產(chǎn)權和人身權雙重屬性的權利，這是硏判這一問題的關鍵。從財產(chǎn)權屬性出發(fā)，上市許可證明文件是可以轉(zhuǎn)讓的。從人身權屬性或者行政管理屬性出發(fā)，上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓則需要履行一定的程序。我國《行政許可法》第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓”。上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓應當由法律、法規(guī)作出明確規(guī)定。目前，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有規(guī)定上市許可證明文件可以轉(zhuǎn)讓，最高人民法院的相關司法解釋也禁止藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓。目前實踐中是通過技術轉(zhuǎn)讓的方式“變通”轉(zhuǎn)讓上市許可證明文件。因此，賦予上市許可證明文件可以轉(zhuǎn)讓，有利于激發(fā)藥物創(chuàng)新活力，有利于促進社會專業(yè)分工，由利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。二是委托的權利。持有人制度的最大亮點是上市許可持有人可以不再與藥品生產(chǎn)企業(yè)捆綁。由此派生和延伸，持有人的經(jīng)營活動有三條路徑可以選擇：自己建廠生產(chǎn)和銷售、委托其他企業(yè)生產(chǎn)和銷售、轉(zhuǎn)讓上市許可證明文件。委托其他企業(yè)生產(chǎn)和銷售藥品，持有人可以在不增加廠房設施和人員的情況下，迅速擴大產(chǎn)能并占領市場，這對于遏制低水平重復建設具有十分重要的意義。持有人與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間的關系，屬于委托關系。這種委托關系，哪些內(nèi)容納入法律調(diào)整，哪些由協(xié)議規(guī)定，需要認真硏究。三是監(jiān)督的權利和義務。持有人委托企業(yè)生產(chǎn)和銷售藥品時，持有人有對受托企業(yè)的生產(chǎn)和銷售行為進行監(jiān)督的權利。同時，監(jiān)督也是委托人即持有人的一項基本義務。這符合委托法律關系的基本原理。監(jiān)督包括哪些內(nèi)容，需要深入硏究。受托企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否符合藥品生產(chǎn)經(jīng)營的要求，是否符合生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范的要求，以及是否符合委托協(xié)議的要求，都應納入監(jiān)督范圍。I是放行的權利和義務。持有人委托其他企業(yè)生產(chǎn)時，由誰擁有藥品放行的最后決定權，是硏究持有人制度時爭論較為激烈的一個問題。事實上，最后放行權是持有人的固有權利。既然持有人是藥品上市許可的所有者，是藥品的表見生產(chǎn)者，那么，持有人就自然而然擁有對藥品質(zhì)量的檢查權和藥品銷售的放行權。歐盟要求上市許可持有人的質(zhì)量受權人（QP）進行最終產(chǎn)品放行，而美國沒有明確要求，允許實際生產(chǎn)企業(yè)代替持有人放行。持有人可以將最后放行權委托給生產(chǎn)企業(yè)或者第三方，但這并不免除持有人應有的法律責任。五是監(jiān)測評價及報告的義務。上市后藥品不良反應監(jiān)測評價和報告，是持有人的義務還是實際生產(chǎn)企業(yè)的義務，這在硏究持有人制度時也是一個引起爭論的話題。監(jiān)測和評價是藥品全生命周期管理的主要內(nèi)容，是藥品上市后管理的重要一環(huán)。上市后藥品不良反應監(jiān)測和評價，是持有人固有的責任。從理論上講，持有人也可以將不良反應監(jiān)測評價及報告委托給生產(chǎn)企業(yè)或者第三方，但這并不免除持有人應有的法律責任。法律責任藥品上市許可持有人的法律責任分為民事責任、行政責任和刑事責任一是民事責任。藥品上市許可持有人生產(chǎn)銷售的藥品質(zhì)量問題給消費者造成損失的，持有人應當承擔相應的法律責任。如果該質(zhì)量問題是實際生產(chǎn)者或者銷售者造成的，持有人在代為賠償后可以向?qū)嶋H生產(chǎn)者或者銷售者追償。同樣，消費者向?qū)嶋H生產(chǎn)者或者銷售者提出賠償請求時，如果不是實際生產(chǎn)者或者銷售者的責任，實際生產(chǎn)者或者銷售者在承擔首負責任后，可以向持有人追償。二是行政責任。受托企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中有違法違規(guī)行為，在追究受托企業(yè)行政責任的同時，是否需要追究持有人的責任呢？這取決于持有人是否盡到了善良管理人的義務。如果上市