公行政學07公行政的過程教學課件

公共行政學07公共行政的過程聰明出于勤奮，天才在于積累公共行政學07公共行政的過程公共行政學07公共行政的過程聰明出于勤奮，天才在于積累公共行政的過程公共行政學教學課件第6章2行政決策的原則與程序政策分析方法行政執(zhí)行過程行政執(zhí)行評估機關管理與辦公自動化本章重點問題3河南省靈寶市豫靈鎮(zhèn)借債建開發(fā)區(qū)，結(jié)果欠下了一億多元債務，按照該鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，還清債務得要100年。四川綿陽機場于2001年竣工通航，當年就虧損3800多萬元。在竣工后的兩年間，還有1億多元工程款未付清。玉門市是甘肅省酒泉市所屬的縣級市，人口只有18.9萬，2004年全市財政收入僅為1.4億元。該市2003年8月建成的占地7萬平方米、總投資690萬元的世紀廣場，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建設，新建總投資達1500萬元。為什么要扒掉重建？一是彩磚地面冬天太滑，不利于人們行走；其次是因為鹽堿侵蝕得太厲害，許多地面已被嚴重破壞。另外，投資2800萬元、按三星級標準建造的集住宿、餐飲、商務、辦公于一體的現(xiàn)代化涉外玉門賓館，由于客源稀少，也已停止營業(yè)。世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億-5000億元

.66.1行政決策6.1.1行政決策概述

行政決策是指國家行政組織依據(jù)既定政策和法律，就行政管理中需要解決的問題，設計并選擇解決方案的活動。7行政決策的主要特點有：第一，從決策的主體來看，只有掌握行政權力的行政組織和行政人員，才能成為行政決策的主體。第二，從行政決策的內(nèi)容來看，行政決策是一種公共決策。第三，從行政決策的約束范圍來看，行政決策方案一經(jīng)公布，就具有普遍的約束力。第四，從行政決策的目的來看，任何行政決策都必須體現(xiàn)國家意志和公共利益。86.1行政決策行政決策的類型：國家行政決策、地方行政決策與基層行政決策。這是根據(jù)行政決策主體在行政系統(tǒng)中所處的不同層次來劃分的。確定型決策、風險型決策與不確定型決策。這是按行政決策問題所處的客觀條件和后果的確定程度不同來劃分的。經(jīng)驗決策和科學決策。這是根據(jù)決策者基本決策思路的不同來劃分的。常規(guī)性決策和非常規(guī)性決策。這是根據(jù)決策有無先例可供遵循來劃分的。96.1行政決策行政決策在公共行政中占有著特殊地位，發(fā)揮著重要作用：行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)和各項管理職能的基礎行政決策是行政領導者的基本職責和重要技能重大的行政決策直接關系到政府工作的成敗和國家、社會的發(fā)展10

決策理論理性決策有限理性決策漸進決策綜合決策精英決策116.1行政決策6.1.2行政決策的原則和程序

行政決策的原則信息原則系統(tǒng)原則預測原則擇優(yōu)原則創(chuàng)新原則可行原則民主原則動態(tài)原則126.1行政決策行政決策的程序發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標集思廣益，設計決策方案評估選優(yōu)，抉擇決策方案局部試點，修正完善方案

136.1行政決策6.1.3政策分析

政策分析的含義及其必要性要實現(xiàn)科學的行政決策，就必須運用各種分析方法和技術來幫助決策者制定政策，這就是所謂的政策分析。政策分析的必要性可以從決策失誤以及決策機構(gòu)的低效得到說明。政策分析方法系統(tǒng)分析方法、定性研究方法和定量研究方法14決策的完善（1）建立行政決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)（2）建立行政決策聽證制度

（3）建立行政決策公示與審計制度（4）完善行政決策的議事規(guī)則和程序（5）充分發(fā)揮市場機制的作用（6）建立和完善行政決策評價制度和失誤責任追究制度15王安石變法—“青苗法”

在中國古代，一年之中，農(nóng)民最苦的時候是在春夏之交、四五月份。那時，去年的秋糧已經(jīng)吃完，夏糧尚未收獲，出現(xiàn)所謂的“青黃不接”。很多農(nóng)民沒有辦法，只好以地里的青苗為抵押，向有錢有糧的富戶人家借款，并約定夏糧、秋糧成熟后加息償還。由于雙方的不對等關系，利息當然就很高，是一種高利貸。如果遇到自然災害，顆粒無收，農(nóng)民就只好賣地，就會發(fā)生土地兼并。王安石針對這種情況便制定了“青苗法”，由國家替代富戶來發(fā)放這種“抵押貸款”。所定的利息相對較低。這樣做，至少有兩方面的好處：一方面，使農(nóng)民免受高利貸的盤剝；另一方面，獲得的貸款利息收入能夠增加國家的財政收入，是兩全其美的事。所以，如果從決策本身的角度去分析，這個決策毫無疑問是一個好決策。

16但青苗法實際執(zhí)行的結(jié)果卻非常糟糕。主要出現(xiàn)了三個方面的問題：一是低息貸款實際上變成了高利貸。王安石定年息二分（即貸款一萬，借期一年，利息二千）本身已經(jīng)不低，到了地方還要層層加碼。有些地方利息之高，竟達到原先設定的35倍！二是新法成了腐敗的溫床。過去，農(nóng)民向地主貸款是市場交易，雙方同意即可成交?，F(xiàn)在，向官府貸款則要層層審批，每個環(huán)節(jié)都要求人，走關系，給“好處費”，急劇加重了農(nóng)民負擔。三是政績指揮棒使利民政策變成了可怕的攤派。為推行新政，王安石給各地都下達了貸款指標。這樣一來，地方官只好硬性攤派。層層攤派的同時，也照例層層加碼。

176.2行政執(zhí)行6.2.1行政執(zhí)行概述

行政執(zhí)行是行政機關及行政人員依法實施公共政策，以實現(xiàn)預期行政目標和社會目標的活動的總和。行政執(zhí)行的主體是行政機關及行政人員。行政執(zhí)行是一種具有目標導向的活動。行政執(zhí)行是一種實施性質(zhì)很強的活動。行政執(zhí)行是一種行政法律行為。行政執(zhí)行活動還具有強制性。186.2行政執(zhí)行6.2.2行政執(zhí)行的過程

所謂行政執(zhí)行的過程，就是把行政決策方案付諸實施的過程。行政執(zhí)行工作的基本過程由行政執(zhí)行的準備階段、實施階段和總結(jié)階段組成。行政執(zhí)行的準備階段包括制定執(zhí)行計劃活動和一般準備活動兩個方面的內(nèi)容。實施階段的工作內(nèi)容主要包括建立強有力的指揮中心、建立健全各項工作制度、要善于做好協(xié)調(diào)工作、加強行政執(zhí)行中的監(jiān)控?？偨Y(jié)工作的內(nèi)容主要包括對執(zhí)行情況的檢查、對執(zhí)行情況的評定、對經(jīng)驗教訓的總結(jié)。

19執(zhí)行過程的功能環(huán)節(jié)

1．政策宣傳。政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一項重要的功能活動。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認識。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認識的一個有效手段。

2．政策分解。政策分解就是通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活動。要使政策執(zhí)行順利進行，就必須在這些基本原則指導之下，對總體目標進行分解，編制出政策執(zhí)行活動的“線路圖”，明確工作任務指向，使執(zhí)行活動有條不紊地進行。

3．物質(zhì)準備。物質(zhì)準備是保證政策執(zhí)行順利進行的經(jīng)濟基礎，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準備主要是指必需的財力（經(jīng)費）和必要的物力（設備）兩方面的準備。6.2行政執(zhí)行20

4．組織準備。組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障機制組織準備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機構(gòu)、配備勝任稱職的領導者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理的利用。

5．政策實驗。政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。政策實驗既可以驗證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導意義的東西，如實施的方法、步驟、注意事項等，為政策的全面實施取得經(jīng)驗。政策實驗的步驟大致包括選擇實驗對象、設計實驗方案和總結(jié)實驗結(jié)果三個階段。

6．全面實施。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、程序性最強、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。全面實施政策要求嚴格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標的圓滿實現(xiàn)。

7．協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實施全過程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關人員做到思想觀念上的認識統(tǒng)一和行動上的一致。監(jiān)控是政策實施過程的保障環(huán)節(jié)。必須對整個實施過程加強監(jiān)控，以保證政策的全面貫徹和落實。216.2行政執(zhí)行6.2.3行政執(zhí)行的評估行政執(zhí)行評估是指對行政執(zhí)行活動的進展情況和效果進行評價和總結(jié)，包括行政執(zhí)行過程評估和行政執(zhí)行效果評估兩個方面。行政執(zhí)行評估是有計劃、有步驟的活動，其基本步驟包括評估的組織準備、實施評估和撰寫評估報告三個相互關聯(lián)的階段。22政策執(zhí)行中的問題1.政策敷衍----陽奉陰違,敷衍塞責。2.政策替換----上有政策,下有對策。3.政策附加----上面敲鑼,下面擊鼓。4.政策抵制----軟拖硬抗,拒不順從。5.政策照搬----生搬硬套,脫離實際。6.政策利用----截留政策,為我所用。.23影響政策有效執(zhí)行的諸因素

1．政策問題的特性。政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。

2．政策本身的因素。在公共管理領域，許多政策不能達到預期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關。一項政策的有效執(zhí)行，首先依賴于：（1）政策的正確性—政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提；（2）政策的具體明確性—政策目標的具體明確性是政策執(zhí)行有效的關鍵所在，是政策執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是對政策執(zhí)行進行評估和控制的基礎；（3）政策資源的充足性—政策資源主要有經(jīng)費資源、人力資源、信息資源和權威資源。

3．政策以外的因素。影響政策有效執(zhí)行的因素，除了政策問題的特性、政策本身以外，還有（1）目標團體對政策執(zhí)行的影響；（2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（3）執(zhí)行機構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)；（4）政策環(huán)境等政策以外的因素。24增強有效執(zhí)行的辦法（表層）一是簡化中間層級，縮短執(zhí)行流程。如通過視頻、網(wǎng)絡等信息手段把決策意圖直接傳遞到所有執(zhí)行單位的所有成員，從而減少中間環(huán)節(jié)，降低領會決策的偏差可能性。二是實施目標管理，突出指標牽引我們要將決策總目標分解成若干具體的子目標，并制定相應的具體指標，爾后再讓各級執(zhí)行。否則各級共用一個總目標，分工不明確、任務不具體，容易出現(xiàn)各級都在抓，卻都抓不到點上的現(xiàn)象。三是健全監(jiān)控網(wǎng)絡，確保及時修正。決策者必須充分發(fā)掘各級資源，建立多渠道、全方位的監(jiān)控網(wǎng)，確保決策執(zhí)行始終方向不偏、力度不減、標準不降。如通過多種方式讓群眾掌握決策意圖，并依靠群眾監(jiān)控執(zhí)行，確保第一時間發(fā)現(xiàn)和修正執(zhí)行偏差。四是嚴肅責任追究制度，凸顯壓力氛圍。決策要得到不折不扣地執(zhí)行，必須通過剛性壓力督促執(zhí)行。而要做到這一切，關鍵是增強各級領導和機關干部的責任心，堅持任務到人、目標到人、標準到人、責任到人，使各級各司其職、各負其責。要獎懲分明，對偏離決策方向、造成工作失誤的，要嚴肅追究具體責任人；形成人人有壓力、人人盡全力的決策執(zhí)行氛圍。

25成功案例：英國執(zhí)行局的行政改革

英國傳統(tǒng)行政制度的突出特點是：議會主權，部長責任制。各部部長既承擔決策的制訂，也負責決策的執(zhí)行，這導致內(nèi)閣和各部長感到責任負擔過重，力不從心，從而影響政府決策的質(zhì)量。另外，具體實施執(zhí)行的公務員又感到本應從事政策分析和咨詢的政治任命官員對行政執(zhí)行干預太多，使得自己沒有足夠的自主權。由此導致英國行政管理的僵化、缺乏靈活性和創(chuàng)新精神。這種官僚體制缺少公民觀點，在政府決策過程中，社會公眾極少參與，造成部分官僚自恃清高，剛愎自用。公務員的工作不重產(chǎn)出和績效。因而，民眾對政府的服務經(jīng)常提出批評，要求改善服務質(zhì)量。26

為改變這種狀況，英國前首相撒切爾夫人任命曾擔任過帝國化學公司執(zhí)行總裁的伊布斯出任效率顧問，負責政府行政效率的改革。伊布斯擔綱此任后，主持制定了一個行政改革計劃――《改進政府管理：下一步行政計劃》，其核心思想是將行政決策與執(zhí)行，或政策制訂與政策實施相分離。將內(nèi)閣各部分離為決策核心與執(zhí)行機構(gòu)兩大部分。

27執(zhí)行局所涉及的公共服務的范圍非常廣泛，包括社會福利管理、監(jiān)獄管理、證照的審核發(fā)放、就業(yè)管理、會議服務、軍需供應、工商注冊、專利保護、破產(chǎn)服務、標準計量、地產(chǎn)登記、藥品管制、天氣預報、農(nóng)牧漁業(yè)服務等等。這些局的規(guī)模、人數(shù)因服務內(nèi)容和性質(zhì)不同而不等28執(zhí)行局是設在部門內(nèi)部的準行政機構(gòu)，其主要構(gòu)成要素是框架文件和首席執(zhí)行官。執(zhí)行局均在中央各部制定的政策和文件下履行職責，框架文件是主管部長和執(zhí)行局負責人之間簽訂的一種協(xié)議和工作合同。文件規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)存在的目的和目標，提供服務的具體內(nèi)容，首席執(zhí)行官的職責和權限，履行職責的資源配置，雇員工資和人事安排。一般有效期三至五年。29執(zhí)行局的負責人是首席執(zhí)行官。執(zhí)行局實行經(jīng)理（負責人）負責制，經(jīng)理職位向全社會公開，競爭錄用，級別通常為副次官，三級公務員。執(zhí)行局特別重視吸引私營企業(yè)的管理者擔當此任，借此引進企業(yè)的管理技術和工作作風，改革政府傳統(tǒng)的管理方式。首席執(zhí)行官與主管部長簽訂任期合同，合同到期時可以續(xù)聘或解聘。執(zhí)行局負責人對執(zhí)行局的機構(gòu)編制、人員錄用、工資待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、財務管理等方面擁有充分的自主權，部長和主管官員對執(zhí)行局的具體運作不實施直接干預。執(zhí)行局具有獨立的法人資格，可以自己的名義從事職業(yè)范圍內(nèi)的各種活動，并由此承擔相應的義務，它們是承擔行政執(zhí)行職能的公法人。

306.3機關管理6.3.1機關管理概述機關管理是指對行政機關內(nèi)部綜合性的日常事務、規(guī)章制度、工作秩序所進行的管理。機關管理的主要任務：參與政務處理事務搞好服務機關管理的特