優(yōu)秀培訓課件農村土地管理與土地制度的完善和創(chuàng)新

農村土地管理與土地制度的

完善和創(chuàng)新2023/7/202目錄一、土地產權制度用地矛盾與糾紛二、城市化與農業(yè)現(xiàn)代化：農地流轉問題與規(guī)模經(jīng)營三、農地非農化過程中的土地管理問題四、綜合案例：土地制度與工業(yè)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化2023/7/203一、土地產權制度用地矛盾與糾紛基本制度明確：集體所有，承包經(jīng)營《中華人民共和國土地管理法》：農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有《中華人民共和國農村土地承包法》：國家實行農村土地承包經(jīng)營制度問題：進一步的優(yōu)化配置問題,即土地流轉問題，而有效流轉的前提是產權明晰。2023/7/204一、城市化過程中的農村土地產權制度創(chuàng)新［小知識］土地共有制案例1：出嫁的女兒與上門女婿案例2：農村產權制度改革與產權量化案例3：養(yǎng)牛人的權利——產權的重要性2023/7/2052023/7/20產權不清的后果：

1、糾紛與矛盾不可避免

2、無法實現(xiàn)優(yōu)化配置2023/7/20什么是產權？案例：相鄰住房使用權的矛盾與糾紛一個社會所實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權利“使用”的內涵：歸誰使用，什么條件下使用，可以做什么、不可以做什么，做了不可以做的事情怎么辦？2023/7/2081、農地產權主體界定不清（三）我國當前農地產權制度的困境2023/7/209我國憲法規(guī)定，“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地也屬于集體所有”；《民法通則》中規(guī)定，“集體所有的農地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有。”(《土地管理法》則補充規(guī)定，“村農民集體經(jīng)濟組織所有的土地已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經(jīng)濟組織的農民集體所有。”2023/7/2010從以上法律條文看，我國農地所有權存在下列主體:國家，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經(jīng)濟組織（鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府），村農業(yè)集體經(jīng)濟組織(村民委員會)，村內農業(yè)集體經(jīng)濟組織(村民小組)，農戶。很顯然，法律規(guī)定的農地所有權主體是多元的。換一個角度看，國家*鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府*村民委員會*村民小組*農戶之間又有上下級的行政隸屬關系，即多元化的農地所有權主體又具有層級性的特點。2023/7/20112、使用權界定不清。1）種什么？2）30年不變？3）土地被征用的補償金應屬于誰？2023/7/20123、農地處置權界定不明，農地流轉非市場化。農地農用流轉（基本明確）：

平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉；

土地承包經(jīng)營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。

非農流轉誰說了算：農民、村民小組、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)？2023/7/20134、激勵機制不健全。激勵機制不健全是指農地“交國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”，這樣一種收益權分配關系，即國家、集體和農戶共同參與對農業(yè)勞動成果的分配。由于農業(yè)生產自然性、周期性的特點，它對自然條件如氣候、水旱等都有嚴格的相關性，因而自然條件的突然變化以及農產品市場供求狀況的變化都使農業(yè)生產經(jīng)營活動面臨著巨大的風險。而農業(yè)生產經(jīng)營活動的主體是農戶。因此，農業(yè)風險的承擔者也往往是農戶，即在國家、集體和農戶共同參與分配農業(yè)、勞動成果的同時，農業(yè)風險的承擔者卻是農戶這單個主體，這就造成了嚴重的收益—風險不對稱，從而極大地損害農戶的生產積極性。2023/7/2014[十七屆三中全會決定]“（一）穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度”“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農業(yè)生產特點的農村基本經(jīng)營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持?！薄?、賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”農村土地承包關系從長期不變到長久不變，是真正基于保證農民最基本的生產、生活的保障。不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。長久不變的新提法，是真正基于保證農民最基本的生產、生活的保障。過去是30年，在土地流轉過程中，對農民的補償是按土地上農產品的產量乘以單價再乘以剩余土地承包年份，這就造成補償價格過低，農民無法接受。2023/7/2015［決議內容］2、推進農業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農業(yè)經(jīng)營方式轉變。家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉變，發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發(fā)展各種農業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制，著力提高組織化程度?！滦碗p層經(jīng)營體制

2023/7/2016二、農地流轉問題與規(guī)模經(jīng)營實行家庭經(jīng)營以來，為了改變農戶經(jīng)營土地分散細碎、流轉不暢的狀況，我國各地探索了多種農地流轉方式和具體的政策措施，也取得了一定的效果，但一些地方政府和集體過度干預農地承包權和流轉權的現(xiàn)象不僅因嚴重影響了農民對土地經(jīng)營的合理預期而造成資源配置效率下降，而且還因造成了諸多土地糾紛而影響農村社會的穩(wěn)定。因此，農地承包經(jīng)營權流轉中“平等協(xié)商、自愿、有償”的市場化原則

愈來愈成為各地遵循的基本準則。2023/7/2017（一）目前我國農地流轉的基本模式改革以來的我國農地流轉可以追溯到80年代中期，其形式多種多樣。從目前來看主要的流轉形式大體有三種：自由流轉、股份制、反租倒包或土地切塊置換。2023/7/2018二、城市化與農業(yè)現(xiàn)代化：

農地流轉問題與規(guī)模經(jīng)營

農地流轉的三大模式1、自由流轉模式1）基本做法與具體形式農地的自由流轉是指兩個經(jīng)濟主體（主要是農戶）之間在自愿協(xié)商的基礎上，實施農地經(jīng)營權轉移的行為，其具體形式又可分為以下幾種。

(1)轉包。承包者將擁有的農村集體土地承包經(jīng)營權以不超過剩余年限的期限出包給他人的經(jīng)濟行為，承包方與發(fā)包方的原承包關系不變，原承包人與新承包方共同承擔風險。2023/7/2019（2）轉讓。土地承包者將未到期的土地承包經(jīng)營權一次性轉讓給第三方，由第三方同發(fā)包方確立并履行有關承包的權利義務關系，原承包方與發(fā)包方在該土地的權利因承包關系轉讓而終止。（3）互換。土地使用權互換是指土地使用權的當事人為了便于耕作而互換土地使用權的行為。這是以雙方各自的土地使用權為標的物的交易行為，主要是為了解決土地分散和地塊零碎問題而進行的。（這種形式也可以是農戶與集體之間的交換，或者在集體組織的協(xié)調下，在多個農戶之間進行。）2023/7/20202）評述農地自由流轉的核心在于“自由”，其最大優(yōu)點在于農地流轉的數(shù)量、價格、具體形式完全由兩個平等的主體自愿協(xié)商決定，從而較好地協(xié)調了“農地承包關系長期穩(wěn)定”與“土地資源優(yōu)化配置”之間的關系。2023/7/20212）評述但是這種流轉形式也存在諸多需要完善之處，主要有：（1）流轉主體單一，程序不規(guī)范。從調查看，這種方式下的流出方與接轉方主要是本村農戶，且流轉雙方大多是親戚、朋友或相互關系較好的、內部的私下流轉，而且大多不報村集體備案。2023/7/2022（2）流轉無契約約束。土地流轉的實質是土地使用權的交易，交易行為是市場行為，市場經(jīng)濟又是契約經(jīng)濟，所以土地流轉必須有契約約束。而自由流轉方式絕大多數(shù)采取口頭合約，這一方面容易造成因流轉而引起的糾紛，影響社會穩(wěn)定，另一方面造成土地使用權當事人的短期行為。也就是說，因流轉雙方大多約定一年一變，使得接轉方缺乏長期使用保障，因而往往不愿對土地作較多投入。

2023/7/2023（3）流轉地域范圍小、流轉量少而零碎。由于土地所有權、戶籍制度以及文化傳統(tǒng)等方面的因素，上述方式的農地流轉大都只在一村之內或鄰村之間進行，常常造成一些地方“退包難”與“接包難”并存的現(xiàn)象，影響農地配置效率的提高。同時，由于這種流轉具有私下性和零碎性，難于通過流轉實現(xiàn)農地的規(guī)模經(jīng)營。

2023/7/2024（4）信息不完全，使市場競爭難于正常進行。信息的完善和暢通是形成有效競爭的重要條件。而對土地資源質量、價格的評估，需要較強的專業(yè)知識，不是一般的經(jīng)營者所能勝任的。目前我國農村土地尚未開展定級估價工作，缺乏科學、合理的土地價格體系，難于為交易者提供完善的價格信息。同時，土地交易又缺乏中介機構，各種供求信息無穩(wěn)定的傳遞渠道。在這種情況下，要形成有序的市場競爭顯然是困難的2023/7/20252、股份制模式1）基本內涵和具體做法股份制是農地“三權分離”的一種形式，其方式是集體以股權“贖回”農地，重新發(fā)包給種田大戶或專業(yè)隊，成立農業(yè)股份集團公司、農業(yè)股份合作有限公司或農業(yè)股份經(jīng)濟合作社，實行企業(yè)化經(jīng)營，年終按股分紅利予入股者。但各地的具體做法有所不同。2023/7/2026二、農村土地流轉問題①有的按社區(qū)內人口分配股權；有的則在此基礎上，視具體情況，給已遷出的社員予適當照顧股。②農地折股，有的是將農地按國家征地價作價折股，有的則按社區(qū)內人口數(shù)量折股。③有的規(guī)定隨社區(qū)內人口增減，農地股權不作調整，但可以繼承、轉讓、抵押，有的則反之，即隨人口變化，股權可作調整，但不允許繼承、轉讓、抵押。④有的留有集體股，有的即不留集體股，但收益按股權分配是在適當扣留后進行。2023/7/2027二、農村土地流轉問題2）評述股份制的制度績效是明顯的，具體表現(xiàn)在：①在保持集體農地所有權與經(jīng)營使用權分離的基礎上，將集體農地產權作了進一步的分開，把農地的使用權與收益權分離開來，把原來屬于農戶的經(jīng)營使用權有償交回集體的同時，巧妙地通過按股份分紅的形式，保留了原承包農地的收益權，不致會因放棄農地使用權而被同時剝奪土地承包權益，也使厭耕者可以離土離鄉(xiāng)。2023/7/2028二、農村土地流轉問題2）評述②兼顧了“公平”與“效率”，股份制使農民的承包關系從原來由農地的實物占有轉為價值占有，這樣就擺脫了過去調整農地就要重新分割農地的怪圈，既遵循了均田制原則，又引入了效率機制。③股權的有償轉讓，既為徹底放棄農地的農戶給予了價值補償，減少這些農戶離土的機會成本，又為離土的農戶從事非農產業(yè)提供了一定的經(jīng)營資金。2023/7/2029二、農村土地流轉問題但是，與“自由流轉“模式相比，股分制模式的“行政色彩”更強一些，較易出現(xiàn)行政干預現(xiàn)象。因此，應特別強調尊重農民意愿。要采用土地流轉股份制模式，首先是當?shù)丶w經(jīng)濟組織的干部素質要好，要有較高的經(jīng)營管理水平，較強的市場經(jīng)濟意識和民主管理意識。其次是當?shù)氐牡诙?、三產業(yè)比較發(fā)達，在整個農村經(jīng)濟中有較大比重，從農業(yè)生產中轉移出來的勞動力較多。再次是當?shù)剞r民有擴大規(guī)模經(jīng)營的迫切愿望，多數(shù)人愿意放棄承包土地。2023/7/2030二、農村土地流轉問題與農地承包和調整一樣，股權的分配和調整中也存在公平與效率問題，前述的各種具體做法在很大程度上也只是處理這一矛盾的方法不同而已。例如，我們近期在深圳調查時發(fā)現(xiàn)，該市有不少已成立了（土地）股分合作制的村，對于“已出嫁的女兒”和“新上門的女婿”是否應享有同等股權這一問題做法各異，有的村因不能很好處理這一問題，導致了很多糾紛。2023/7/2031二、農村土地流轉問題3、反租倒包或土地切塊置換模式反租倒包是在農戶保留農地承包權的前提下，以提供口糧或相應租金補償?shù)刃问綄⑥r地反包給集體，集體則將集中后的農地出租給種田大戶或其他經(jīng)營單位，形成農地集中規(guī)模經(jīng)營。江蘇省徐州市睢寧縣的八里、高南等村通過與農戶協(xié)商，采取反租倒包的形式將所有土地承包給外地經(jīng)營戶種蔬菜等，成為無糧村，既滿足了經(jīng)營者發(fā)展規(guī)模生產的需要，也使一部分有能力從事其它產業(yè)的農民從土地上解放出來。2023/7/2032二、農村土地流轉問題評述：這種農地“反租”，一般講，僅適用于二種情況：①本村、鄰村已出現(xiàn)了較多轉讓出來的農地；②有的農戶承包的山、水、田等生產資料，由于受自然災害或其他因素的影響，確實難以再經(jīng)營下去。實行反租倒包，還有一個重要的條件是，牽頭的單位（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟組織或村屬農業(yè)單位）必須具有較高的經(jīng)營管理能力和組織能力。2023/7/2033二、農村土地流轉問題評述：對于生產某種產品（非出口產品）或興辦某項產業(yè)，確需集中連片的農地，但該片農地中有些農民又不愿放棄農地經(jīng)營權時，有些地方采用了土地切塊置換的方式。即由村委會組織，村民與村民之間通過交換承包地的辦法，達到統(tǒng)一品種布局、規(guī)模開發(fā)的目的。2023/7/2034二、農村土地流轉問題對于生產某種產品（非出口產品）或興辦某項產業(yè)，確需集中連片的農地，但該片農地中有些農民又不愿放棄農地經(jīng)營權時，有些地方采用了土地切塊置換的方式。即由村委會組織，村民與村民之間通過交換承包地的辦法，達到統(tǒng)一品種布局、規(guī)模開發(fā)的目的。與股分制模式一樣，采用這種形式時要特別注意尊重農民意愿，正確處理承包經(jīng)營制的長期穩(wěn)定與土地資源優(yōu)化配置之間的關系。2023/7/2035二、農村土地流轉問題除了上述幾種基本形式外，現(xiàn)實中還有諸多不同形式，如代耕代營、單季轉讓、“四荒”拍賣等。需要指出的是：①各種形式并不是彼此孤立的，它們之間的關聯(lián)性極強，且互相滲透。②實踐已經(jīng)并將繼續(xù)形成它們混合融合后的衍生形式。③政府在農地制度創(chuàng)新中，不再直接“擔綱”，但在真正尊重農民意愿的前提下，應協(xié)調好農民與農民，農民與集體的關系，把好制度關。④無論采取哪一種模式，都應遵循自愿原則，尊重農戶的農地承包權；2023/7/20363、農地流轉中的政府功能1）在農地流轉上，農戶對政府的服務有較大需求，政府在農地流轉中必須有所為實證研究顯示，目前，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農民已經(jīng)具有較高的農地流轉欲望。但是，由于一些社會和制度因素的制約，這種欲望大多不能變成現(xiàn)實的流轉行為。為了以較低的成本實現(xiàn)農地的流轉，農民大多希望政府能發(fā)揮更大的作用。2023/7/20372）政府在介入農地流轉時，必須注意合理邊界農戶對政府在農地流轉服務方面的較大需求，并不意味著政府可以隨意干預農戶的農地流轉行為。實際上，希望流轉土地者對于增加或減少途徑的回答中，之所以有一定比例的農戶選擇了集體介入，只是為了“方便”，即減少交易費用。尤其是希望轉入土地者，對集體調整的欲望更強烈一些，而希望轉出土地者，是以能得到合理收入為前提的。2023/7/2038從目前的情況看，政府或集體可在以下幾個方面發(fā)揮重要作用：①宣傳發(fā)動。可通過召開座談會、討論會等形式，學習相關法律和文件精神，宣傳有關土地承包、土地流轉的政策，統(tǒng)一干部群眾對土地流轉含義的認識，消除疑慮，使大家明白土地流轉的重要意義和操作的基本原則，讓廣大農民主動參與土地流轉工作。2023/7/2039②建立農地流轉交易信息網(wǎng)絡?？捎捎嘘P政府行政主管部門或市場中介機構通過各種渠道調查、搜集農地流轉的供給和需求、市場價格等信息資料，并加以統(tǒng)計、分析和預測，公開對外進行發(fā)布，使廣大農戶能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，為盡早達成農地使用權流轉交易創(chuàng)造條件。B市某村的做法是“調查摸底，登記建‘庫’”，即由村干部進組入戶，摸清農戶的土地流轉意愿，將農戶愿意流轉的土地面積逐戶登記，由戶主簽名，納入村“土地儲備庫”，并予以公布。2023/7/2040③搞好農地分等定級和價格評估工作。農地流轉屬于一種有償?shù)氖袌鼋灰仔袨椋裱葍r交換的原則，因此，必須加強對農地的分等定級和價格評估工作，合理確定各類農地的質量、等級，評估其客觀、公正的土地使用權市場價格，為農地市場流轉雙方的公平交易提供合理參考依據(jù)，以減少價格確定的隨意性和不合理性，既避免市場交易主體利益受到侵犯，又為政府加強對農地市場的價格管理提供科學基礎。2023/7/2041④土地整理。通過土地整理，能夠增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結構，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境；能夠徹底改變田、地、塘相互“插花”現(xiàn)象，有利于土地互換，為土地集中連片、專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。⑤對外招商。在一些農地流轉需求小于供給的地方，由政府或村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一結外招商可發(fā)揮重要作用。B市團結村，在搞好規(guī)劃的基礎上，村里組織有關人員，到鄰近的杭州市余杭區(qū)開展招商活動，通過地理位置、資源情況、發(fā)展產業(yè)、優(yōu)惠政策等內容的宣傳，吸引了一些經(jīng)營大戶前來接包農地。2023/7/2042（6）協(xié)調管理。土地流轉后仍應由村集體進行相應的協(xié)調管理。這包括：要求流轉雙方以書面形式簽訂具有法律效力的流轉合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)承包合同管理機關備案。注意新的承包者是否按流轉合同要求安排土地用途，即有無改變土地用途現(xiàn)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應立即予以制止；做好土地流轉后經(jīng)營狀況監(jiān)測，如發(fā)現(xiàn)經(jīng)營狀況出現(xiàn)問題，集體經(jīng)濟組織應采取相應對策，以確保農民利益不受損失；對土地流轉工作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，集體經(jīng)濟組織應做好協(xié)調，及時化解矛盾，消除農村不安定因素；在土地股份合作過程中，代表農戶參與公司的經(jīng)營管理，確保農戶的利益分配

2023/7/2043（7）公正廉潔。在對浙江省農村土地流轉的調查中，我們發(fā)現(xiàn)，極少數(shù)農戶即使可以得到一個較好的轉讓收益，也不愿參與土地流轉。究其原因，僅僅是對村干部的工作作風不滿，懷疑村干部在土地流轉過程中撈取私利。這就要求村集體的干部樹立全心全意為人民服務的思想，密切聯(lián)系群眾，摒棄官僚作風，做到公正廉潔。如在承包土地轉包、轉讓價格的確定過程中，應根據(jù)土質、位置、肥力、基礎條件、人均收入、供求關系等情況，分門別類，公開、公平、公正地加以確定；通過反租倒包或土地股份合作，增加了集體收入后，應對這塊新增收益作出合理分配和使用，做到公正廉潔。2023/7/2044

（8）經(jīng)濟補償與支持（9）其它：如承包權換社保？2023/7/2045

［案例］浙江慈溪的土地流轉平臺——村土地流轉服務站，鎮(zhèn)土地流轉服務中心統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一交給服務站，至少5年，每畝400元左右，期限每延長長一年，增加50元，完全放棄者，提供養(yǎng)老保障;超過一定利潤給予分紅不原放棄土地者的解決辦法土地整理，統(tǒng)一招商用工安排人才政策2023/7/2046啟示：土地流轉應處理好幾大矛盾：（1）經(jīng)營者對投資長期收益穩(wěn)定預期要求與流出戶流轉意愿短期化矛盾（2）農地成片經(jīng)營的需要與部分小規(guī)模農戶自營需要的矛盾（3）村集體土地共有權與跨區(qū)域流動矛盾（4）政府引導與行政干預的矛盾（5）糧食安全的要求與農民權益的矛盾2023/7/2047三、農地非農化過程中的土地問題案例1：某鎮(zhèn)道路建設拆遷中的“釘子戶”案例2：城市房屋拆遷中的政府違法與拆遷戶違法2023/7/2048三、農地非農化過程中的土地問題（一）農地非農化過程中存在什么問題1、國家糧食安全戰(zhàn)略與農民追求收益最大化的矛盾2、客觀矛盾：農地保護與非農建設用地矛盾3、地方經(jīng)濟發(fā)展與國家全局利益之間的矛盾4、地方政府官員追求“政績”的需要與經(jīng)濟長遠發(fā)展之間的矛盾5、城市經(jīng)濟發(fā)展對用地指標的需求與農村未來發(fā)展權之間的矛盾6、城市發(fā)展中降低成本的需要與農民土地權利維護之間的矛盾2023/7/2049三、農地非農化過程中的土地問題［決議內容］

1、堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高。繼續(xù)推進土地整理復墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡?！蚺c問題——潛力在哪里？2023/7/2050三、農地非農化過程中的土地問題［決議內容］

3、改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業(yè)、住房、社會保障。2023/7/2051三、農地非農化過程中的土地問題（二）解決思路1、什么時候可以征用——法律問題（1）按照世界各國通行的對土地征用權的理解，只有當土地用于公共用途或者土地用途符合公共利益才能認定為合法的土地征用。但是我國現(xiàn)行法律對土地征用權的規(guī)定卻自相矛盾。例如，1998年修訂的《土地管理法》第1條第四款規(guī)定:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這意味著只有在需將城鄉(xiāng)結合部農用土地轉用于公共目的時，國家才能實行征用。而《憲法》第10條還規(guī)定:“城市土地屬于國家所有”。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”2023/7/2052三、農地非農化過程中的土地問題（2）征用土地，農民有什么權利，價格如何決定（3）不能征用的土地，如何進入市場：政府的權利，收益分配2023/7/2053三、農地非農化過程中的土地問題［決議內容］

4、在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。2023/7/2054三、農地非農化過程中的土地問題浙江案例：小產權房及集體經(jīng)營性用地開發(fā)2023/7/2055——以“兩分兩換”為總抓手的制度聯(lián)動改革1、“兩分兩換”的內涵與本質嘉興市“兩分兩換”改革的內涵是，宅基地與承包地分開，搬遷與土地調整分開；以承包地換保障、換股權、換租金，推進集約經(jīng)營、轉變農業(yè)生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住、轉變農民生活方式。四、綜合案例：浙江嘉興的兩分兩換2023/7/20561、“兩分兩換”的內涵與本質在具體工作中，嘉興市的“兩分兩換”工作以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行：以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為依據(jù)，編制鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃由農戶自愿申請放棄農地承包權并轉換農村住宅；2023/7/2057農地承包權流轉采取多種形式，可以以使用權入股（即換股），也可以采取由集體返租使用權（即換租金），對于自愿放棄承包權的農戶，政府為其提供城鎮(zhèn)居民的社會保障；宅基地的置換，在對原住宅進行評估的基礎上，農戶申請置換到城鎮(zhèn)的安置房或轉換到中心村；置換到城鎮(zhèn)并放棄農地承包權的農戶，經(jīng)本人申請，轉為城鎮(zhèn)戶口（嘉興戶籍制度改革后稱為“無地居民”），成為真正的市民，推進農民生活方式的現(xiàn)代化；2023/7/2058農村土地（包括村莊）經(jīng)綜合整理后，劃分成各類農業(yè)功能區(qū)，進行統(tǒng)一的招商發(fā)包，推進農業(yè)生產方式的現(xiàn)代化。“兩分兩換”的本質是經(jīng)過多種相關制度的配套聯(lián)動改革，實現(xiàn)農業(yè)生產方式、農民生活方式與農民戶籍身份、農民享受公共服務的“雙轉換”。2023/7/20592、農村土地使用制度改革——“兩分兩換”改革的核心從前面的表述中可以看出，“兩分兩換”涵蓋了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的各個方面，而其中核心則是農村土地使用制度改革。這項改革是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設工作中，對建立土地置換流轉機制、發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎性作用、統(tǒng)籌培育和發(fā)展城鄉(xiāng)土地市場，加快務工經(jīng)商農民的居住和身份的市民化的探索。其主要內容有二：2023/7/2060一是探索建立宅基地置換機制，節(jié)約使用宅基地，引導農民建房向中心鎮(zhèn)、中心村集中，有效提升城市化水平和農民消費水平。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設的要求，探索制定農民宅基地異地置換，鼓勵農民進入城鎮(zhèn)購房、建房和向中心村集中居住，將節(jié)約出來的宅基地用于工業(yè)化和城市化的發(fā)展。置換后節(jié)約出來的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體共同出資組建的投資公司開發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計，據(jù)統(tǒng)計，平均每置換一戶即可為城市建設節(jié)約出0.4畝土地在此基礎上還將繼續(xù)探索建立集體建設用地流轉機制，促進農村集體建設用地市場化優(yōu)化配置和高效利用。2023/7/2061二是探索建立承包地流轉機制，推進農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快農業(yè)生產方式轉變。將農戶所承包的分散小塊土地的使用權按照“自愿、依法、有償”的原則，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資公司、農地流轉服務中心等中介服務機構，向專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等現(xiàn)代農業(yè)主體集中。經(jīng)過科學規(guī)劃并完善農田道路、林網(wǎng)和村莊規(guī)劃等相應配套基礎設施建設，嚴格按照土地使用用途統(tǒng)一成片流轉。2023/7/2062承包地流轉工作包含三個步驟：首先是農業(yè)產業(yè)布局規(guī)劃。包括土地用途管制、基本農田保護、糧食生產保障等部分，在科學分析地域優(yōu)勢、農田土壤條件，因地制宜，實施土壤改良，提高糧食綜合生產能力，降低農業(yè)生產成本，增加土地產值。其次是土地流轉服務中心建設。各鎮(zhèn)建立土地流轉中介服務組織，搭建一個土地流轉雙方聯(lián)系的平臺，提供土地流轉信息、政策咨詢，開展土地流轉委托、中介介紹、流轉登記、流轉儲備、簽訂合同等服務。最后是對外統(tǒng)一招商工作。2023/7/20633、涉農工作管理體制改革——為“兩分兩換”改革提供組織保障近年來，嘉興市以完善農村社會化服務體系為抓手，組建了市農村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會，實施了農民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的改革試點，在構建“三農”服務網(wǎng)絡上取得了良好的成效。2023/7/2064覆蓋全市農村功能比較完善的農業(yè)科技推廣體系、農業(yè)信息服務體系、農民培訓和農業(yè)勞動力轉移培訓體系、農業(yè)產業(yè)化服務體系、生產資料和農產品營銷服務體系、農村社區(qū)生活消費服務體系等六大體系已基本構建。市委按照黨的十七大要求創(chuàng)新三農工作體制，建立農業(yè)和農村工作委員會負責統(tǒng)籌協(xié)調和綜合指導全市三農工作，按照城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一管理的原則實現(xiàn)部門管理職能城鄉(xiāng)全覆蓋，為以“兩分兩換”為核心的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和城鄉(xiāng)一體化的推進提供了有力的組織保障。2023/7/20654、村鎮(zhèn)建設與規(guī)劃管理體制改革——實施“兩分兩換”的龍頭嘉興市城鄉(xiāng)之間的主要矛盾已不再是生活水平的巨大差距和工農關系的強烈對抗，而更多的體現(xiàn)為城鄉(xiāng)空間利用方面的沖突。因此在當前城市化進程加速發(fā)展的形勢下，打破規(guī)劃上的城鄉(xiāng)二元結構，把城鄉(xiāng)建設納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理是嘉興統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間發(fā)展的必然要求?！皟煞謨蓳Q”的推進更是需要以城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃為“龍頭”。2023/7/2066結合“兩分兩換”工作和“百村示范、千村整治”工程，嘉興市委市政府提出了堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、加快發(fā)展中心城市、扶持中小城市、培育新市鎮(zhèn)、建設現(xiàn)代新農村，到2012年基本形成城鄉(xiāng)人口布局合理、基礎設施配套完善、功能分區(qū)科學、生活環(huán)境良好的新型城鄉(xiāng)布局體系，建成以中心城區(qū)為中心、各縣市城區(qū)為副中心、40個左右市鎮(zhèn)為節(jié)點的現(xiàn)代化網(wǎng)絡型大城市的總體要求。目前，以下五個方面的工作正在穩(wěn)步推進：（1）實施市域總體規(guī)劃，加快編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃體系；（2）編制土地利用整體規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的保護和利用；（3）合理確定小城鎮(zhèn)功能定位，加強村鎮(zhèn)的規(guī)劃和管理，統(tǒng)籌農村地區(qū)的發(fā)展；（4）加強市域空間管治與統(tǒng)籌市域重點協(xié)調地區(qū)規(guī)劃；（五）城鄉(xiāng)一體的基礎設施推進體系建設。2023/7/20675、戶籍制度與公共服務均等化——推進農民身份轉換的配套改革6、城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障均等化——推進農民生活方式、農業(yè)生產方式轉換的配套改革7、農村金融體制改革——為“兩分兩換”提供資金保障2023/7/2068（四）“兩分兩換”改革的基本成效

“兩分兩換”作為嘉興市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的“抓手”和核心，很好地緩解了我國城市化和城鄉(xiāng)一體化過程中普遍存在且難于突破的若干矛盾，從而有效推動了嘉興市的城市化