公共場所建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查的政策環(huán)境分析

PAGEPAGE1公共場所建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查的政策環(huán)境分析內(nèi)容摘要：為了解公共場所建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查的政策環(huán)境，在〔中國法律知識(shí)資源總庫法律法規(guī)庫〕中進(jìn)行法律、法規(guī)、規(guī)章全文檢索，采集相關(guān)信息。分析結(jié)果顯示，我們國家公共場所建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生學(xué)評價(jià)與審查有明確的法律根據(jù)，而法律、法規(guī)及部門規(guī)章層面均缺少關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)規(guī)范的內(nèi)容。在地方性規(guī)范文件中，僅廣東省及山東省明確了需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目類型。筆者提出公共場所設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查中能否需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的行政自在裁量權(quán)過大，建議參照廣東省和山東省的規(guī)范性文件，以公共場所面積進(jìn)行分類，大型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)。同時(shí)，迫切需要建立科學(xué)的公共場所衛(wèi)生學(xué)評價(jià)規(guī)范體系。本文關(guān)鍵詞語：公共場所建設(shè)項(xiàng)目；預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)；設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查；預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督；賈暉等我們國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督工作始于20世紀(jì)50年代中期，到該世紀(jì)80年代開始開展大型新建工礦企業(yè)建設(shè)的環(huán)境影響評價(jià)。在預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督中，職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)〞評價(jià)與審查工作發(fā)展較快，已構(gòu)成了以〔職業(yè)病防治法〕為法律根據(jù)，以〔建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害分類管理辦法〕、〔建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害評價(jià)規(guī)范〕、〔建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則〕等一系列規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)支撐的較為成熟完善的制度體系。文獻(xiàn)評閱顯示，現(xiàn)有為數(shù)不多的建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)與審查的研究均集中于職業(yè)衛(wèi)生。2011年職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)〞審查本能機(jī)能調(diào)整至安監(jiān)部門，衛(wèi)生行政部門審查項(xiàng)目以公共場所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、集中式供水單位、住宅與辦公樓等其他類型建設(shè)項(xiàng)目為主，其中又以公共場所的數(shù)量比例最大。相比職業(yè)衛(wèi)生而言，這幾類建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)與審查工作發(fā)展緩慢。公共場所建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生學(xué)預(yù)評價(jià)固然開展工作多年，但始終未建立一整套全行業(yè)公認(rèn)的、切實(shí)可行的評價(jià)技術(shù)體系，如評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)方法、評價(jià)程序、質(zhì)量控制及報(bào)告書格式[1]。與〔職業(yè)病防治法〕中突出強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的主要性不同，2011年頒布的〔公共場所條例施行細(xì)則〕卻淡化了衛(wèi)生學(xué)評價(jià)制度。為全面了解公共場所建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查的政策環(huán)境開展本次分析。1對象與方法1.1關(guān)于公共場所建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目是指一切基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目和區(qū)域規(guī)劃開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的總稱[2]。一般包含選址、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)和完工驗(yàn)收五個(gè)階段。根據(jù)〔公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例〕規(guī)定，公共場所包含賓館、旅店、影劇院、體育場、博物館、商店等七類28種場所。1.2關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生審查預(yù)防性衛(wèi)生審查，也被稱為設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查、預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督，是指衛(wèi)生行政部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)中的衛(wèi)生問題，在設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的經(jīng)過中，進(jìn)行衛(wèi)生審查和衛(wèi)生監(jiān)督。通過對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)防性衛(wèi)生審查與監(jiān)督，把可能影響人體健康的環(huán)境因素和可能產(chǎn)生的不衛(wèi)生問題消除或者控制在選址、設(shè)計(jì)和施工的經(jīng)過中，從源頭上控制建設(shè)項(xiàng)目的健康危害隱患，保障人群的健康。1.3關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生學(xué)評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生學(xué)評價(jià)是第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在可行性論證階段，通過系統(tǒng)評價(jià)，辨別可能存在的健康危害因素，預(yù)測健康危害的水平，評價(jià)擬采用的控制健康危害的辦法，綜合提出相應(yīng)的補(bǔ)償辦法和建議，并從公共衛(wèi)生角度評估建設(shè)項(xiàng)目能否可行；同時(shí)，在完工驗(yàn)收階段，通過檢測健康危害因素的濃度或水平，評價(jià)控制健康危害因素辦法的效果，綜合提出相應(yīng)的改良辦法和建議。1.4數(shù)據(jù)來源本文所參考的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件均來源于〔中國法律知識(shí)資源總庫法律法規(guī)庫〕(http：///)，檢索時(shí)間：1979年—2014年，檢索條件：全文含“公共場所〞且含“衛(wèi)生學(xué)評價(jià)〞，全文含“公共場所〞且含“衛(wèi)生監(jiān)督〞。2結(jié)果2.1公共場所建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件立法情況2.1.1法律、法規(guī)及部門規(guī)章層面沒有關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的強(qiáng)迫性規(guī)范〔公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例〕及〔施行細(xì)則〕均明確規(guī)定公共場所建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行預(yù)防性衛(wèi)生審查。然而，現(xiàn)行法規(guī)與規(guī)章中并沒有關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的強(qiáng)迫性規(guī)范(表1)。只要已廢止的1991年的〔公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例施行細(xì)則〕有規(guī)定：凡受四周環(huán)境質(zhì)量影響和有職業(yè)危害以及對四周人群健康有影響的公共場所建設(shè)項(xiàng)目必需履行“建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告書制度〞，建設(shè)項(xiàng)目的主管部門應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告書報(bào)衛(wèi)生行政部門審批。2011年的〔施行細(xì)則〕淡化了這一制度，全文沒有牽涉預(yù)防性評價(jià)的內(nèi)容，將預(yù)防性衛(wèi)生審查程序和詳細(xì)要求交由省級衛(wèi)生行政部門規(guī)定。2.1.2集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)的預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)審查體系鑒于公共場所集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生學(xué)影響的特殊性，2006年發(fā)布的〔公共場所集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生管理辦法〕規(guī)定：新建、改建和擴(kuò)建的集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)防空氣傳播性疾病的衛(wèi)生學(xué)評價(jià)，評價(jià)合格后方可投入運(yùn)行。同時(shí)，頒布了相應(yīng)的衛(wèi)生規(guī)范、評價(jià)規(guī)范及清洗規(guī)范，并稱“一法三規(guī)〞。2012年從新發(fā)布三項(xiàng)衛(wèi)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)替代了2006年的版本(表2)，構(gòu)成了一套較為明確完善的評價(jià)與審查根據(jù)。2.2公共場所建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防性衛(wèi)生評價(jià)審查的地方性規(guī)范文件制訂情況2.2.1預(yù)防性衛(wèi)生審查的地方性規(guī)范文件制訂大概情況2011年施行細(xì)則發(fā)布后，省級衛(wèi)生行政部門陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)公共場所預(yù)防性衛(wèi)生審查的規(guī)定(表3)。經(jīng)檢索與整理，當(dāng)前有三種類型：(1)獨(dú)立成章的預(yù)防性衛(wèi)生審查程序和要求；(2)在公共場所衛(wèi)生管理辦法中規(guī)定預(yù)防性衛(wèi)生審查的程序和要求；(3)表3中沒有的省/直轄市/自治區(qū)則是尚未出臺(tái)新規(guī)定，或新規(guī)定正在研制中。2.2.2地方性規(guī)范文件中關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的內(nèi)容分析就公共場所建設(shè)項(xiàng)目能否需要進(jìn)行預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)這一問題而言，15部地方性規(guī)范文件中要求不一(表4)。根據(jù)義務(wù)的強(qiáng)迫性，能夠分為五類：(1)強(qiáng)迫性規(guī)范：廣東省與山東省對公共場所進(jìn)行分類，明確規(guī)定需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，如廣東省規(guī)定的一般項(xiàng)目與大型項(xiàng)目，只要大型項(xiàng)目需要進(jìn)行評價(jià)；(2)任意性規(guī)范：“凡受四周環(huán)境質(zhì)量影響和有職業(yè)危害以及四周人群健康有影響的公共場所建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)提供衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告書。〞這種原則性表述沿用了已廢止的1991年公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例施行細(xì)則的相關(guān)規(guī)定；(3)僅在應(yīng)提供材料中提及衛(wèi)生學(xué)評價(jià)報(bào)告，這種彈性表述看似默認(rèn)了公共場所建設(shè)項(xiàng)目均需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)，但又含糊不清；(4)要求提供集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生學(xué)評價(jià)報(bào)告，未提及預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)；(5)全篇都未提及衛(wèi)生學(xué)評價(jià)相關(guān)內(nèi)容。最后兩類具有同一種性質(zhì)，即預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)政策上的空白。根據(jù)衛(wèi)生部的強(qiáng)迫性規(guī)定，無論地方性規(guī)范文件中能否有相應(yīng)內(nèi)容，公共場所建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)進(jìn)行集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生學(xué)評價(jià)。2.3公共場所衛(wèi)生學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范情況分析與職業(yè)病危害評價(jià)規(guī)范、港口建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評價(jià)規(guī)范、公路建設(shè)環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范、食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評價(jià)規(guī)范等其他系統(tǒng)的評價(jià)規(guī)范相比，除集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)衛(wèi)生學(xué)評價(jià)體系外，公共場所衛(wèi)生學(xué)評價(jià)當(dāng)前還沒有完好的技術(shù)導(dǎo)則和評價(jià)體系。評價(jià)根據(jù)的重要衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)頒布年份均較早(表5)。在標(biāo)準(zhǔn)的適用中存在衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不完全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)可行性不夠、監(jiān)測條件規(guī)定不明確、標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)置不合理、檢測項(xiàng)目可適當(dāng)增長、概念表述不科學(xué)、缺少相應(yīng)的質(zhì)量控制、數(shù)字修約未明確規(guī)定、樣品取樣量、標(biāo)準(zhǔn)不夠詳盡、標(biāo)準(zhǔn)與方法不配套等問題[3-4]。3討論3.1公共場所設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查中能否需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的行政自在裁量權(quán)過大法律、法規(guī)及部門規(guī)章層面無關(guān)于預(yù)防性衛(wèi)生學(xué)評價(jià)的強(qiáng)迫性規(guī)定，本質(zhì)上，1997年開始施行的“建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告書制度〞逐步淡出。2007年法制辦發(fā)布的〔公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例(修訂草案)(征求意見稿)〕中曾規(guī)定：在申請衛(wèi)生答應(yīng)證時(shí)，住宿、沐浴、游泳、候車(機(jī)、船)等公共場所應(yīng)當(dāng)提供可行性論證階段或設(shè)計(jì)階段和完工驗(yàn)收前的衛(wèi)生學(xué)評價(jià)資料，但這一修正草案并沒有正式發(fā)布。而在2011年頒布的施行細(xì)則中刪除了1997年關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目衛(wèi)生評價(jià)報(bào)告書制度〞的相關(guān)內(nèi)容，將預(yù)防性衛(wèi)生審查程序和詳細(xì)要求交由省級衛(wèi)生行政部門規(guī)定。能夠理解為在預(yù)防性衛(wèi)生審查中，建設(shè)項(xiàng)目能否需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)由省級衛(wèi)生行政部門規(guī)定。而在地方性規(guī)范文件僅山東與廣東兩省有明確的強(qiáng)迫性規(guī)范，其他省份或原則性條款或模糊性表述或完全空白帶來的結(jié)果是設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查人員自在裁量能否需要評價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查是一項(xiàng)行政審批。行政審批是一個(gè)具有高度合法性要求的行政行為，審批范圍、審批本能機(jī)能劃分、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批流程都在一定的政策空間限度以內(nèi)，法律、法規(guī)對行政審批的約束在于限定審批的范圍，以及規(guī)定審批的要件[5]。能否需要進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)是設(shè)計(jì)衛(wèi)生審查中很主要的一個(gè)實(shí)體性的審批條件，原因在于其很強(qiáng)的專業(yè)性和利益導(dǎo)向性。大型的公共場所建設(shè)項(xiàng)目投資宏大，牽涉公共場所類型與健康危險(xiǎn)因素諸多，進(jìn)行第三方衛(wèi)生學(xué)評價(jià)耗時(shí)較長，耗資也大。根據(jù)嚴(yán)格的法治理念，在法治社會(huì)中，個(gè)體受且只受事先公布的法律和原則的支配，而公共權(quán)利必需遭到事先制訂和公布的法律規(guī)則的約束。出于行政審批的公平公正原則，這種實(shí)體性審批條件應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)迫性條款來規(guī)范約束審批權(quán)，盡量減少自在裁量帶來的隨意性和多變性。因此建議參照廣東省和山東省的規(guī)范性文件，以公共場所面積進(jìn)行分類，大型項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行衛(wèi)生學(xué)評價(jià)。3.2迫切需要建立科學(xué)的公共場所衛(wèi)生學(xué)評價(jià)規(guī)范體系我們國家預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督工作始于20世紀(jì)50年代中期，到20世紀(jì)80年代開始結(jié)合環(huán)境保衛(wèi)，開展大新工礦企業(yè)建設(shè)的環(huán)境影響評價(jià)。環(huán)境影響評價(jià)制度大略起步于20世紀(jì)70年代，現(xiàn)今構(gòu)成了以環(huán)境影響評價(jià)法為核心，以一系列的環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的成熟完善的評價(jià)體系與制度。反觀公共場所衛(wèi)生學(xué)評價(jià)，固然已開展多年，但在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范