對中國地方政府制度創(chuàng)新作用的一種闡釋

對中國地方政府制度創(chuàng)新作用的一種闡釋

中國的市場化是一場前所未有的制度變遷，并帶有明顯的政府主導(dǎo)色彩，政府實施了大規(guī)模的制度創(chuàng)新。在漸進改革的路徑下，地方政府在很多領(lǐng)域都充當了制度創(chuàng)新“先行官”的角色。本文不準備就此作全面的展開，而主要對其最重要領(lǐng)域——產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新所起的作用作一些探討。

一、打破原有制度變遷的路徑依賴，以多元產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新推動中國的市場化進程

所謂路徑依賴，指的是制度變遷的路向?qū)ΜF(xiàn)存制度安排存在一定的依賴關(guān)系。決定制度變遷路徑的有兩種力量：報酬遞增和不完全的市場。如果沒有報酬遞增和不完全的市場，制度并不重要。但是由于報酬遞增和不完全市場的普遍存在，制度就變得很重要，類似于技術(shù)變遷中4個方面的強化機制就會發(fā)揮作用：[1]設(shè)計一項制度需要大量的初始成本；學(xué)習(xí)效應(yīng)；協(xié)調(diào)效應(yīng)；適應(yīng)性預(yù)期。隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約的盛行，將減少不確定性，從而得到自我強化而持續(xù)下去，或是良性循環(huán)，或是鎖定在某種無效率的狀態(tài)下。一旦進入了鎖定狀態(tài)，往往要引入外生變量或依靠政府體制的改變才能扭轉(zhuǎn)其方向。

由于歷史的原因，我國選擇了一條以國有制為主的產(chǎn)權(quán)制度安排，它與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)。改革初期，無論是理論界還是實踐界，絕大多數(shù)人都相信這種制度安排還有生命力，可以通過改革使其逐漸完善。因上述4個方面的自我強化機制而形成制度的路徑依賴，使制度主體難以從制度內(nèi)部尋求突破。人們相信，原有制度會隨著它們的推行，單位成本和追加成本都會下降。通過不斷的改進，如放權(quán)讓利和加強管理方等，降低制度的運行成本，增加制度的產(chǎn)出。眾多與之相適應(yīng)的組織，如政府機構(gòu)、金融與商業(yè)網(wǎng)絡(luò)等，其運作習(xí)慣和方式都與其密不可分，法律制度、習(xí)慣和道德等正式和非正式規(guī)則等，也與之共生共存，從而產(chǎn)生相互協(xié)調(diào)的制度效應(yīng)，強化對傳統(tǒng)制度的依歸。與傳統(tǒng)體制相適應(yīng)的組織及其成員是既得利益者，維護原有的制度對它們來說可以減少不確定性，對未來有較好的收益預(yù)期。而對市場制度規(guī)則，則超出了其知識范圍之外而難以把握。

國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬國家所有，政府代為行使所有權(quán)。政府目標的多重性決定了國有企業(yè)的自主權(quán)不可能真正落實。政府除了要滿足企業(yè)的利潤最大化的要求外，也要滿足社會的要求，如就業(yè)水平和社會保障等。而在實際生活中，是很難兩全的。為了保證就業(yè)率，政府會在自己的權(quán)力范圍內(nèi)干預(yù)企業(yè)的裁員措施。官員往往有一定的任期，為了達到任期內(nèi)利益的最大化，可能要求企業(yè)上那些短期內(nèi)見效快的項目，這就有可能違背市場規(guī)律。要知道，政府總會有辦法通過各種正式或非正式制度安排對企業(yè)的經(jīng)營者施加影響。因此，指望缺乏自主權(quán)的國有企業(yè)去推動市場化進程，就是一句空話。在這種制度依賴下，市場化的動力只能源自體制外的其他經(jīng)濟力量。

改革初期，中央政府的放權(quán)讓利使地方政府具有了獨立的行為目標和行為模式，具有了強烈的追求本地經(jīng)濟快速增長以及響應(yīng)獲利機會進行制度創(chuàng)新的動機。然而，中央給予地方在國有經(jīng)濟的權(quán)力運作空間很有限，改革的難度和成本大，迫使地方政府從傳統(tǒng)體制外入手，進行增量制度創(chuàng)新，培育新產(chǎn)權(quán)主體，獲得改革的比較效益。于是，一些地方政府做出種種制度安排，直接投資、組織或扶持非國有產(chǎn)權(quán)制度，如興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵和扶持個體和私營企業(yè)的發(fā)展，引進外資和促進“三資”企業(yè)的發(fā)展，發(fā)展股份合作制等，從而使中國原有單一產(chǎn)權(quán)制度向多元產(chǎn)權(quán)制度過渡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)與市場經(jīng)濟有著天然的聯(lián)系。它們始終沒有被納入資源配置計劃的盤子中，其資源要素的供給主要從計劃范圍以外取得，產(chǎn)品也在計劃渠道以外銷售。企業(yè)經(jīng)營預(yù)算的約束是比較硬的，職工沒有鐵飯碗，經(jīng)營不善就要被淘汰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，雖然也是集體企業(yè)，但由于公有化程度相對比較低，經(jīng)營自主權(quán)也相應(yīng)較大，容易走上市場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織相對直接依靠于企業(yè)的發(fā)展，他們更注重按市場規(guī)律辦事，減少交易費用，提高企業(yè)的收益率。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的最終代表者的社區(qū)居民，由于委托—代理鏈條短，地域和人際關(guān)系范圍也較窄，相對于國有企業(yè)更能實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者的職位是硬約束的，與經(jīng)營業(yè)績直接相關(guān)，市場準則發(fā)揮著根本性的作用。這種種原因，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須走市場化的道路。其他新經(jīng)濟形式，如個體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)則無論從哪個方面看，都是市場經(jīng)濟的當然力量。

樊綱等人最近研究了中國各地區(qū)的市場化程度。他們選擇了“政府與市場的關(guān)系”、“非國有經(jīng)濟的發(fā)展”、“產(chǎn)品市場的發(fā)育程度”、“要素市場的發(fā)育程度”和“市場中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境”5個指標作為衡量市場化程度的依據(jù)，各項的權(quán)重分別是：、、、、，非國有經(jīng)濟所占的權(quán)重最大，說明它們對中國的市場化進程作出了最重要的貢獻。

從表中可以看出，非國有經(jīng)濟與市場化程度有著高度的正相關(guān)性。市場化程度前4名的省份，其非國有經(jīng)濟的比重也總是排在前4位。而且，一個地區(qū)非國有經(jīng)濟的比重越高，其產(chǎn)品市場和要素市場的發(fā)育程度也相對較高。因為，非國有經(jīng)濟的原材料、產(chǎn)品銷售、勞動力、資金等要素更多地來自于市場，相應(yīng)地要求產(chǎn)品市場和要素市場有較好的發(fā)育，也為其成長提供了廣闊的空間。由此，導(dǎo)致市場化的全面推進。

非國有經(jīng)濟對市場化的另一個推進作用是以自己的進入市場而與國有經(jīng)濟形成競爭態(tài)勢，對國有經(jīng)濟施加壓力，促使它們走上市場，從而使增量市場化向存量市場化過渡。特別是在價格雙軌制的條件下，國有企業(yè)的原材料購買和產(chǎn)品銷售開始受邊際價格的調(diào)節(jié)，它要與非國有企業(yè)爭能源、原材料和市場份額。1984年城市經(jīng)濟改革全面攤開前后，國有企業(yè)先后進行的包括利改稅、撥改貸、企業(yè)承包制和股份制等改革試驗，事實上都是在這種競爭壓力下所內(nèi)生出的。同行業(yè)中國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟之間的競爭，必然使得它們之間越來越按照市場規(guī)律辦事，典型的例子是原有的價格壟斷被打破，價格形成機制以供求關(guān)系為依據(jù)。90年代以后不同企業(yè)之間的價格戰(zhàn)就是市場競爭的表現(xiàn)和結(jié)果。以服裝業(yè)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進入對國有部門帶來了競爭壓力，市場競爭使行業(yè)的平均利潤率大大下降。1980年紡織業(yè)的資金利稅率為69％，而到1991年，卻只有7％。張軍把國有企業(yè)稱作“主導(dǎo)部門”，把同行業(yè)的非國有部門稱作“邊界部門”，代表著主導(dǎo)部門的“競爭性邊界”。在中國改革的初期，競爭性邊界主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。從80年代中期開始，個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟有了較快的增長，進一步擴大了競爭性邊界的規(guī)模。與此同時，政府也逐漸減少了計劃經(jīng)濟的范圍，從而使中國的市場化領(lǐng)域不斷擴大。正如諾思指出的，重要的是進入——進入創(chuàng)造了競爭，刺激了市場發(fā)展，導(dǎo)致國家控制的放松和壟斷程度的下降。

二、以新制度的“補償”作用，降低制度變遷的成本

變革是需要付出成本的。樊綱把它分為實施成本和摩擦成本。[10]增量經(jīng)濟的發(fā)展和壯大而提供的“收入增量”可以為改革提供必要的“補償”，有利于減少摩擦成本。另外，新體制的成長還可以減少“實施成本”，即為改革提供“體制示范”，逐步增加新體制的“知識存量”。

增量經(jīng)濟對舊體制的補償作用主要表現(xiàn)在：對存量經(jīng)濟的補償。由于增量經(jīng)濟的逐步發(fā)展，國家因之而增加了稅收，居民增加了銀行儲蓄，政府利用這些收入增量而加大了對國有經(jīng)濟的投入，從而減少那些對舊體制還“留戀”的人們對變革的阻力。通過轉(zhuǎn)移支付對舊體制下的人們實施的補貼。如實行多年的對城市居民的副食品價差補貼，眾多機關(guān)和單位工作人員的工資晉升，社會保障體系的建立和完善等。新的獲利機會的補償。如新體制經(jīng)濟提供的大量就業(yè)機會。關(guān)聯(lián)性補償。即一部分家庭成員的損失可以從另一部分家庭成員的獲益中得到補償。

地方政府所進行的增量改革，使中國的市場化變遷出現(xiàn)了一種邊際均衡的狀態(tài)，舊制度可以按其既有方式存在和發(fā)展，而新制度也獲得了生長和發(fā)育的空間，新舊制度彼此“相安無事”。一個制度創(chuàng)新如果以存量改革起步，較多地涉及到既有利益格局的調(diào)整，雖然從理論到操作構(gòu)思都很完美，從長遠來看有利于實現(xiàn)各個階層和群體的收益預(yù)期，但由于人們的理性局限和預(yù)期的不確定性，往往難以處理好長期利益與近期利益的關(guān)系，無法容忍新制度的效益“時滯”，不愿為新制度“付費”，而對新制度產(chǎn)生抵觸情緒，甚至以行動阻礙新制度的推行。而意識形態(tài)這一非正式的制度安排在利益矛盾中卻顯得軟弱無力。在一個思想開放和多元化的社會里，統(tǒng)治集團難以進行有力的教化，讓人們自愿接受新的制度安排。集體選擇的這一困境在很多情況下都可能導(dǎo)致變革的流產(chǎn)。而我國則利用地方政府這一層次，繞開了制度的正面沖突，在保持制度存量的情況下，在“旁邊”培育和發(fā)展制度增量，從而在制度變遷初期改變了“非帕累托性質(zhì)”的一般規(guī)律，實際上出現(xiàn)了類似于“帕累托改進”的狀態(tài)，即沒有哪一類人在此過程中受到損失。因為：一部分農(nóng)民有了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體和私營企業(yè)、外資企業(yè)就業(yè)的機會，增加了收入。一部分農(nóng)村干部因其才干和信息資源優(yōu)勢而成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，也獲得了更好的收入。其他的農(nóng)村干部則因發(fā)展增量經(jīng)濟而有了更好的政績，有了更好的政治上的獲利機會，加上企業(yè)發(fā)展對政府的依賴關(guān)系使他們掌握了一定的“壟斷租金”。對城市居民來說，短期內(nèi)看不到農(nóng)民對自己的優(yōu)越地位的威脅，因為增量經(jīng)濟多屬國有經(jīng)濟暫時沒有涉及到的領(lǐng)域。對國家和政府官員來說，增量經(jīng)濟增加了財稅收入，他們可以坐享其成。因此，改革的摩擦成本極小，使新制度得以順利推進。但是，隨著增量經(jīng)濟的發(fā)展，必然會與存量經(jīng)濟形成競爭的態(tài)勢，侵蝕存量經(jīng)濟的既得利益，這時，新制度推進中的“帕累托改進”就會向“非帕累托改進”轉(zhuǎn)變，改革的摩擦成本上升。如果不具有適當?shù)摹巴庠睂Ω母锏氖б嬲哌M行補償，摩擦成本將是制度創(chuàng)新主體無法承受的，就有可能使制度變遷陷于停頓，制度創(chuàng)新夭折。但是，隨著增量改革的推進，其制度效益日益釋放出來，對舊體制下的人們實施補償，國家財政、人們的就業(yè)和收入越來越多地來自效率較高的增量經(jīng)濟，人們對舊制度的依賴程度越來越小，對新制度的認同度日益提高，改革的摩擦成本也就越來越小了，改革的困難局面也就容易打破。在上個世紀80年代，我國東南沿海地區(qū)進行了許多領(lǐng)先于全國其他地區(qū)的改革，如價格改革和勞動人事制度改革等，所遇到的阻力較小，就與增量經(jīng)濟的發(fā)展有關(guān)。最后，對舊制度的改革也就成了水到渠成的事了。

三、以制度的個性激勵，形成多樣化的制度模式

制度是通過激勵人們的積極性而實現(xiàn)對經(jīng)濟的促進作用的。在制度的變遷過程中，不同地方面臨的資源稟賦和要素價格各有差異，如果制度選擇集單一，人們不能自主地選擇符合自身特點的制度安排，即使能及時感知到獲利機會，也無法進行制度創(chuàng)新。因此，一個有效的制度應(yīng)該是人們能夠進行自主選擇和實現(xiàn)個性激勵的制度。這就要求一國的總體制度安排要有足夠的靈活性。“看好制度的有效性有多長時間，關(guān)鍵是看該制度的靈活性有多大”。[11]劉易斯也說：“制度最重要的特征也許是它所允許的行動自由的程度?！盵12]改革開放后的中國制度變遷的路徑在一定程度上為人們的自主選擇提供了較大的空間。

在中國的市場化過程中，中央政府事先并沒有一套可供選擇的整體方案，只規(guī)定了原則的衡量標準和大方向，即“四項基本原則”和“三個有利于”，而沒有具體的操作性硬性行為指標，使制度選擇集的邊界具有相當?shù)膹椥浴！叭绻y(tǒng)治者思想的變化允許人們以從前被禁止的方式進行活動……在基本的經(jīng)濟因素沒有變化的情況下也可能存在著允許有更大的行動自由的制度變化?！盵12]在激勵機制上，中央采取放權(quán)讓利的辦法調(diào)動地方政府的積極性，并從法律上作出調(diào)整，賦予地方政府一定的自主性權(quán)力。這樣，一方面使地方政府有更強的激勵去努力發(fā)現(xiàn)各種有利的選擇機會，另一方面也使地方政府擁有較強的制度創(chuàng)新能力。各地方政府紛紛根據(jù)本地的資源稟賦和要素價格作出切合實際的制度安排，從而使中國進入了制度創(chuàng)新的繁榮時期，出現(xiàn)了各具特色的制度模式。其中，最有代表性的是所謂的“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”和“溫州模式”。

“蘇南模式”是以集體產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主、借助農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)然后以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式。它是當?shù)卣⒆阌诒旧淼馁Y源條件而作出的理性選擇：蘇南地區(qū)人多地少，使其具有發(fā)展工商業(yè)的內(nèi)在動力。蘇南地區(qū)有著以發(fā)展實業(yè)為核心的特殊區(qū)域文化傳統(tǒng)。中國城市化程度最高的地區(qū)之一，發(fā)展工業(yè)所需要的各種要素相對價格較低，如技術(shù)、設(shè)備、人力、信息等，可以節(jié)約交易各級政府制定了借助農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略，利用農(nóng)業(yè)發(fā)展的積累和因勞動生產(chǎn)率提高而富余的勞動力，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展起來后，政府又制定了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的制度安排，實現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)的和諧發(fā)展。

“珠江三角洲模式”以引進外資，發(fā)展三資企業(yè)和面向國際市場而著稱。這首先源于毗鄰港澳的地緣和人緣優(yōu)勢。20世紀80年代，港澳的發(fā)展受到自身資源條件的限制，如勞動力不足、工資成本和土地價格高。但珠三角則具有這些要素的相對優(yōu)勢。而這時正在興起的信息革命使很多發(fā)達地區(qū)都進行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整。珠三角地方政府敏銳地感知到了這一難得的獲利機會，及時制定了利用外資和國際市場，發(fā)展外向型經(jīng)濟的戰(zhàn)略，并以政府的組織力量優(yōu)勢，在不同的階段相繼作出不同的制度安排，減少外資進入過程中的交易環(huán)節(jié)和簽約成本，如：政府出面“筑巢”、直接參與外商投資項目的洽談和簽約、以優(yōu)惠政策吸引外資、讓外資參與公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改造等。

“溫州模式”是以發(fā)展個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟為主要特征的。在改革初期，影響溫州發(fā)展的主要因素有：人多地少。城市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏幅射力。源遠流長的經(jīng)商傳統(tǒng)造就了溫州人強烈的經(jīng)商意識。因此，溫州市政府沒有拘泥于傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)制度，提倡多種經(jīng)濟形式和經(jīng)營方式一起上，為家庭個體經(jīng)營大開方便之門，使個體和私營經(jīng)濟這一誘致性產(chǎn)權(quán)制度得以發(fā)育和壯大。后來，隨著市場環(huán)境的變化，溫州小規(guī)模的家庭工業(yè)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府把股份合作企業(yè)確認為新型的合作經(jīng)營組織，政策上“視同集體”。90年代，當蘇南模式因公有產(chǎn)權(quán)而面臨發(fā)展困難時，溫州模式卻以其產(chǎn)權(quán)明晰而繼續(xù)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

上述三種制度模式是中國由計劃到市場的過渡過程中最有典型意義的制度創(chuàng)新，它們代表了三種不同的產(chǎn)權(quán)制度，基本包含了我們今天可以進行產(chǎn)權(quán)選擇的空間范圍?！疤K南模式”代表了傳統(tǒng)的公有產(chǎn)權(quán)制度，是傳統(tǒng)制度在新的歷史條件下的發(fā)展：“珠江三角洲模式”是利用外資的典型：“溫州模式”則是私有產(chǎn)權(quán)的代表。三種模式都是當?shù)卣腿嗣窀鶕?jù)自身的資源條件所作的創(chuàng)新安排，是對中國制度變遷的一種偉大探索。而這種創(chuàng)新源于中央政府對制度創(chuàng)新選擇權(quán)的下放，出現(xiàn)了制度的個性激勵，激發(fā)了各地的制度創(chuàng)新積極性。從這里我們可以看出，一國的制度變遷方式有沒有靈活性、人們有沒有選擇的自主權(quán)，是形成制度個性激勵的一個基本前提。如果中央政府以“一刀切”的方法，事先設(shè)計好各地的制度安排，結(jié)果就可能難有好的效益，難有人們的積極性。這是地方政府制度創(chuàng)新給我們的一個重要啟示。

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[1]Arthur，“Self-reinforc