第九章 政策監(jiān)控

第九章政策監(jiān)控本章要點(diǎn)政策監(jiān)控的含義和作用政策監(jiān)控的功能活動中外政策監(jiān)控機(jī)制的比較我國的政策監(jiān)控機(jī)制完善我國政策監(jiān)控機(jī)制的若干思考第一節(jié)政策監(jiān)控概述一、政策監(jiān)控的含義政策監(jiān)控是政策監(jiān)督與控制的合稱，是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等活動進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利進(jìn)行，提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。其內(nèi)涵有以下幾點(diǎn)：（1）政策監(jiān)控具有特定的主體。（2）政策監(jiān)控具有特定的客體，即政策系統(tǒng)及其運(yùn)行。（3）政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個活動過程，而不是一個孤立的活動環(huán)節(jié)。（4）政策監(jiān)控具有目標(biāo)指向，即保證政策系統(tǒng)的順利進(jìn)行，保證質(zhì)量，提高政策效率。二、政策監(jiān)控的分類1.根據(jù)政策過程的不同階段分類（1）政策制定監(jiān)控（2）政策執(zhí)行監(jiān)控（3）政策評估監(jiān)控（4）政策終結(jié)監(jiān)控2.根據(jù)政策監(jiān)控的不同時態(tài)分類（1）事前監(jiān)控（2）事中監(jiān)控（3）事后監(jiān)控3.根據(jù)監(jiān)控的層次分類（1）自我監(jiān)控（2）逐級監(jiān)控（4）越級監(jiān)控4.根據(jù)監(jiān)控的內(nèi)容（1）目標(biāo)監(jiān)控（2）關(guān)鍵點(diǎn)監(jiān)控5.根據(jù)政策監(jiān)控的主體分類分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨系統(tǒng)、利益集團(tuán)、公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控。三、政策監(jiān)控的作用政策監(jiān)控作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.保證政策的合法化2.保證政策的貫徹實(shí)施3.實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整與完善4.促使政策終結(jié)第二節(jié)政策監(jiān)控的功能活動

一、政策監(jiān)督政策監(jiān)督，指的是政策監(jiān)控的主體從一定制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)，對政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)活動進(jìn)行監(jiān)視和督促行為。政策監(jiān)督具備以下四個基本條件：第一，建立必要的制度、法規(guī)，明確職責(zé)第二，政策監(jiān)督者與政策監(jiān)督對象應(yīng)保持時時溝通第三，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性第四，對監(jiān)督對象有影響權(quán)政策監(jiān)督的內(nèi)容：1.對政策制定活動的監(jiān)督由于決策者的有限理性、決策者個人及其所代表的集團(tuán)或黨派的利益與偏好不同，也由于決策者所掌握的信息有限，還有對國內(nèi)外形勢的不完全正確的認(rèn)識等原因，決策者制定出的政策可能是不完善的。2.對政策執(zhí)行活動的監(jiān)督政策若得不到貫徹實(shí)施，那么，它所要解決的社會問題以及經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)和糾正一切違背政策目標(biāo)的行為，提高政策實(shí)施的效率，確保政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。3.對政策評估活動的監(jiān)督政策評估的目的在于取得有關(guān)政策的效果、效益和功能分等方面的信息進(jìn)行判斷，而政策監(jiān)督則是監(jiān)督主體對政策評估過程加以監(jiān)督，以使評估活動能更好地發(fā)現(xiàn)偏差，并決定對其進(jìn)行修改、調(diào)整、完善或是暫停執(zhí)行、終止。4.對政策終結(jié)的監(jiān)督政策終結(jié)是政策運(yùn)作過程的最后一個環(huán)節(jié)，也是政策更新、政策發(fā)展的邏輯起點(diǎn)?？傊弑O(jiān)督的對象是整個政策系統(tǒng)的運(yùn)行，政策監(jiān)督活動是政策主體對政策的各個環(huán)節(jié)運(yùn)情況的信息反饋，它的作用貫穿于政策全過程。二、政策控制1.政策控制的概念政策控制是指政策控制主體在政策過程中尤其是在政策執(zhí)行中，為了保證政策的權(quán)威性、合法性、和政策的有效執(zhí)行，為達(dá)成特定的政策目標(biāo)而對政策過程尤其是執(zhí)行過程的偏差的發(fā)現(xiàn)和糾正行為。2.政策控制的分類（1）按性質(zhì)的不同，政策控制可以分為反饋控制和前饋控制。反饋控制是政策監(jiān)控者通過掌握政策的實(shí)際績效的反饋信息，發(fā)現(xiàn)偏差，分析偏差產(chǎn)生的原因，并采取糾正偏差的活動。前饋控制是不斷利用最新的有用信息進(jìn)行預(yù)測，把所期望的結(jié)果與預(yù)測的結(jié)果進(jìn)行比較，從而事先制定糾偏措施，使實(shí)際績效與期望的結(jié)果相一致。（2）按照控制人員與控制對象的關(guān)系，政策控制分為間接控制和直接控制。間接控制是相對于決策的分權(quán)化而言的，政策監(jiān)控主體往往會把控制權(quán)力下放給各政策執(zhí)行主體，這實(shí)際上實(shí)施的就是間接控制。否則，監(jiān)控主體進(jìn)行直接控制，即保留集中控制，保留決策權(quán)，對監(jiān)控各環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，以全面掌握政策系統(tǒng)運(yùn)行情況，既是控制政策發(fā)展方向。3.政策控制的程序預(yù)期績效實(shí)際績效實(shí)際績效衡量實(shí)際績效與標(biāo)準(zhǔn)的比執(zhí)行糾偏措施糾偏措施的方法分析偏差產(chǎn)生的原因發(fā)現(xiàn)確定偏差政策控制的程序政策控制的程序或過程是由三個基本環(huán)節(jié)構(gòu)成，即確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績效和糾正偏差。4.政策控制的循環(huán)政策控制的主要功能在于通過政策控制的主體對政策計(jì)劃、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等得掌握，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)期政策績效與實(shí)際的政策績效之間的差距，并分析產(chǎn)生差距的原因，最后決定是重新調(diào)配資源以加大執(zhí)行力度或是對政策進(jìn)行調(diào)整、終結(jié)等。由此可見，政策循環(huán)并不是一個單向的不可逆的過程，而是一個永無止境的循環(huán)。三、政策調(diào)整所謂政策調(diào)整，也就是政策監(jiān)督和控制所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運(yùn)行（尤其是政策執(zhí)行的結(jié)果）的反饋信息的基礎(chǔ)上，對政策方案、方案與目標(biāo)之間進(jìn)行不斷的修正、補(bǔ)充和發(fā)展，以便達(dá)成預(yù)期政策效果的一種政策行為。在某種意義上說，政策調(diào)整是政策方案的重新制定和執(zhí)行的過程，或更準(zhǔn)確地說，是政策方案的局部修正、調(diào)整和完善過程。1.政策調(diào)整的內(nèi)容主要包括問題的重新界定、目標(biāo)的重新確定和方案的重新擬定等方面：第一、隨著政策過程由制定到監(jiān)控等環(huán)節(jié)的推進(jìn)，人們可能發(fā)現(xiàn)對問題原有認(rèn)識并不全面，問題的某些方面或邊界條件可能被忽略，環(huán)境變化可能改變了問題的性質(zhì)。第二、政策目標(biāo)的校正、修訂或再確立。第三、對政策方案加以修正、補(bǔ)充和完善，甚至重新制定。第四、對政策效力的調(diào)整。第五、對政策主體、客體的調(diào)整。2.政策調(diào)整的原因和影響政策調(diào)整：（客觀原因，主觀原因）影響：首先，政策調(diào)整有利于保證公共政策的科學(xué)合理。其次，政策調(diào)整有利于保證公共政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。最后，有利于保證公共政策的穩(wěn)定性和連貫性。第三節(jié)中外政策監(jiān)控機(jī)制的比較一、西方監(jiān)控機(jī)制的若干特點(diǎn)1.政策監(jiān)控的基本依據(jù)——分權(quán)與制衡原則西方政治理論對于權(quán)力問題的主要觀點(diǎn)是“一切政治權(quán)力都必須是有限制的”，權(quán)力的分立與互相制衡這一原則運(yùn)用于公共政策過程，就是任何一個國家機(jī)關(guān)即任何一種權(quán)力都不能單獨(dú)操縱公共政策，公共政策的制定、實(shí)施、調(diào)整、終結(jié)更多地是一個交易的過程，是由各方及其所代表的利益進(jìn)行談判的結(jié)果，公共政策方案提出、限定、采納、實(shí)施及調(diào)整，都必須照顧到社會各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽視，不能僅僅考慮任何一方的利益，這就使得西方的公共政策的過程由于各方面的參與而成為類似于市場交易的一個過程。2.社會輿論在政策監(jiān)控中的顯著作用在西方，新聞自由權(quán)時人民主權(quán)的一種具體表現(xiàn)。人民可以表達(dá)自己的利益、愿望和要求。這一方面表現(xiàn)在由憲法所肯定和保護(hù)的選舉中，另一方面體現(xiàn)在新聞自由中。3.司法審查對公共政策的有效監(jiān)控司法審查學(xué)說是美國政治理論的一個獨(dú)特之處。根據(jù)司法審查學(xué)說，聯(lián)邦法院不僅有權(quán)審查聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)和國會的行為是否違憲，而且有權(quán)以州政府的活動違憲略為由抵而宣意布其康無效排。因獨(dú)此，捷以美協(xié)國為嗚代表掀的西配方各茄國的從司法汗機(jī)構(gòu)剃對公共臟政策獵的監(jiān)喉控是伯非常釋有力貓的。4.中央庸政府湯權(quán)力淡的擴(kuò)膽張與椒政策蘇監(jiān)控激手段誘的更印新自20世紀(jì)劈燕初以便來，造歐美銜各發(fā)歐達(dá)的壇資本搬主義化國家?guī)ざ枷雀蠼?jīng)步歷了程一個絕中央地政府權(quán)甜力擴(kuò)柏張的事過程蒼，這捏一過挽程直幼到現(xiàn)確在仍鵝在繼最續(xù)。魄國家爬福利忘政策咱被公旅認(rèn)是主寧要的躺原因治之一退。中京央政皮府現(xiàn)齒在掌普握了艘足夠凝的手悔段來捆影響框、制設(shè)約地盯方政府訂的行散動，處除了愉財政繳撥款召以外沸，這否種手甚段還巡壽包括遍指導(dǎo)賊計(jì)劃細(xì)、借陪款、葬貸款等謹(jǐn)方式視。由蓋于地寒方政臉府在柴財政遭上越響來越懷依賴晃中央預(yù)政府塌，所資以中喚央政甩府的政暑策就帝能夠樣順暢沿地貫殊徹執(zhí)紗行。三、謊我國絮的政唇府監(jiān)餡控機(jī)嚇制1.人民談代表竿大會染的政霧策監(jiān)肥控我國浙憲法美明文疾規(guī)定究，全魄國人涂民代顆表大嘩會是耽國家冠最高寧權(quán)力今機(jī)關(guān)紐奉，地坊方各騰級人民抓代表耍大會疫是地養(yǎng)方各羞級權(quán)咱力機(jī)莖關(guān)。臉人民蕩代表漢大會秘的政遺策監(jiān)步控是圣其立濟(jì)法權(quán)派闖生的鎮(zhèn)、具早有最寇高法材律效做力的偵監(jiān)督戚形式哈，它株是法糠律監(jiān)己督、厭財政認(rèn)監(jiān)督馳、人事細(xì)監(jiān)督瓦和工辟作監(jiān)支督的廁總和偽，是蘆人民哥代表器大會時影響稱、制眠約或卵控制劫其他分國家機(jī)怖關(guān)的澡一種喊國家缺行為邊。人大牢政策團(tuán)監(jiān)控淘在總丸體上朗可分圈為法占律監(jiān)燃督和逆工作窯監(jiān)督汪兩個墨方面讀。法傭律監(jiān)矩督是人數(shù)大及氣其常咬務(wù)委倦員會鳴對規(guī)擊范性輝文件混是否拌違憲爆、是農(nóng)否違夏法所耐作的插裁決訊。工作丈監(jiān)督懇是指越人大旺對行授政機(jī)用關(guān)和取司法客機(jī)關(guān)睛的具艘體活敏動和橡官員塘的具穗體行承為所實(shí)恩施的這監(jiān)督纖。工趨作監(jiān)愿控又閃可分遞為行甜政、追司法兆和人疑事三款方面花的監(jiān)像督。橫我國人魯大監(jiān)石督的唯制度好與程曾序大倒致有欣以下尸一些艷主要雁內(nèi)容花：叢第一奴，聽客取和勾審議的“佩一府尚兩院崖”的襲工作刷報告初。第抖二，毒審查計(jì)國家協(xié)計(jì)劃罵和預(yù)融算。植第三好，質(zhì)筍詢。裂第四，米調(diào)查療委員棟會。筑第五毫，罷奏免。2.政府取機(jī)關(guān)販的政貌策監(jiān)忍控這里鬼所說匪的是雷政府渴系統(tǒng)朵內(nèi)部淘進(jìn)行芒的對秋政府補(bǔ)行為全的監(jiān)臣督和截控制號，以惕實(shí)現(xiàn)焦政策目倚標(biāo)、帽提高筐政策壘績效荒的行拜為過在程。播政府每機(jī)關(guān)度的政誼策監(jiān)斬控的瓦主要矮內(nèi)容昨有：（１鍛）行巾政監(jiān)雞察?；@是距我國定行政侍機(jī)關(guān)捧內(nèi)自槐我監(jiān)盤督體令系中聾最強(qiáng)智有力禿的手段，憤它由尋專門鞭的國麥家機(jī)擱關(guān)來亮實(shí)施翼，其杠機(jī)構(gòu)支設(shè)置漂及權(quán)狂力都求是由眼國家頑立法陪保障的原。（２卡）上襖級行患政機(jī)閃關(guān)對舞所屬冠部門告及下偷級機(jī)迷關(guān)的齊業(yè)務(wù)飛監(jiān)督舟和人饅事任水免。（３貍）所晚屬部埋門和柏下級械機(jī)關(guān)吹根據(jù)分民主逝集中伶制的厘原則嘗對上譯級機(jī)若關(guān)的暴監(jiān)督勁與控制犧。（４奔）因理業(yè)務(wù)聾性質(zhì)橫而產(chǎn)洞生的夢綜合術(shù)性的傲政策責(zé)監(jiān)控版。（５若）專我業(yè)性見的政烏策監(jiān)黎控（抗主要沒是指錄審計(jì)偶監(jiān)督瓣）。4.中國鞠共產(chǎn)扛黨的碧政策貝監(jiān)督我國政憲法禽明文螞規(guī)定豎，中劣華人螺民共鼓和國田是工軋人階翁級領(lǐng)舉導(dǎo)的披（通們過中訴國共狠產(chǎn)黨的在領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)實(shí)現(xiàn)飄的）把，以嫂工農(nóng)課聯(lián)盟恩為基傲礎(chǔ)的獄人民閘民主鉛專政得的社腎會主仗義國忙家。這種柏國家珍的性耍質(zhì)和播黨對雹全國犁社會隱生活捧各個躍方面摩的領(lǐng)殘導(dǎo)和境控制漁，決降定了咽公共政反策的曾基本蔑內(nèi)容貝與基弄本方剩向，地決定穩(wěn)了中曾國共窮產(chǎn)黨采在政過策監(jiān)芳控系抵統(tǒng)中旱的特殊夠地位些和作蛛用。瘡中國悅共產(chǎn)圓黨的勞政策住監(jiān)控脈主要束采取株以下釣方式臂：（１地）黨礦對國謙家生回活的付領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)決定抓了政亞策的弄內(nèi)容聰或方偽向與重政策孕的實(shí)模施；（２暖）黨達(dá)紀(jì)監(jiān)繪督；（３春）通悶過黨站的基柏層組腐織實(shí)貍施政君策監(jiān)療控；（４躺）通石過各惱種大過眾傳膏播媒逃介進(jìn)效行政機(jī)策監(jiān)遼控。5.民主畢黨派肝對政劈燕策的繞監(jiān)控在我垃國，扣民主失黨派滿在我呈國的擴(kuò)政策交監(jiān)控和中發(fā)脈揮著燦重要球作用慶。監(jiān)蓮控主幟要是嫌通過人吊民政紫協(xié)這論一愛嗚國統(tǒng)酬一戰(zhàn)股線組獸織實(shí)振現(xiàn)的嗽。6.人民楊群眾黨及人出民團(tuán)澆體的茫政策振監(jiān)控我國扇是社揪會主帽義國肆家，佩人民房誠群眾花都是院國家豆的主筆人。才人民筑群眾登及人適民團(tuán)寫體有權(quán)丟對一債切國姨家機(jī)講關(guān)及貌其工擺作人棵員以憶及一樹切政濕府行燭為進(jìn)前行監(jiān)選督，士主要市采取以胳下方勇式：勤一是承通過酬選舉秋自己煙的代腦表，懶行使訂對政節(jié)策的壞監(jiān)控座權(quán)；穗二是企通過大榴眾傳泡媒介獻(xiàn)表達(dá)午自己峰對公們共政銀策態(tài)站度、婆意見踩、建燒議或血批評楚；三廈是通蹈過上訪銷或向艇有關(guān)摘方面舟寫人拴民來恥信等憶形式悶進(jìn)行溜政策帳監(jiān)督抵；四意是各閣種群涼眾組殼織可以猾通過唯合法航途徑胃有組您織地散向有炕關(guān)國蘿家機(jī)佳關(guān)表懷達(dá)自田己的鼠利益泰，愿母望和爛要求及斑意見分、批火評等含；五釣是人些民群陷眾可戚以通叛過消砍極的禾抵制勸或者藏主動藝的行梯動表達(dá)皇對現(xiàn)袖行政憂策的乒不滿政或取美向。四、塊完善患我國鑰政策化監(jiān)控復(fù)機(jī)制杯的若戲干思鍛考1.我國場政策弱監(jiān)控宋機(jī)制幅在經(jīng)床過幾瞎十年喝的建對設(shè)與撕運(yùn)行軍之后報，已圍初步饒形成觀了一個較盼為完耀善的蝕體系站，對猾公共邊政策制的整勵個過悠程進(jìn)掀行了染有力闖的監(jiān)級督和淋控制幫。各種憑政策六監(jiān)控培主體晝既明雨確分城工，臥又密饑切協(xié)切作，挺對提紋高公杠共政谷策的近制定活與執(zhí)行突的質(zhì)漏量，銅對于至提高輸政策顯績效藍(lán)、實(shí)趁現(xiàn)政見策目厘標(biāo)，引更有盞助益辛。2.但是喜，我錯國政婦策監(jiān)盒控機(jī)濟(jì)制正弱處在協(xié)發(fā)展姓和完遣善之刷中，曾無論約在理革論上巧還是在實(shí)參踐上薄都仍寺然存溜在著輸諸多臟的不染足之企處。朽我國陜政策毀監(jiān)控筆機(jī)制浩目前留存在句的突出偷問題狀