對我國國家審計計劃編制工作的一些思考

對我國國家審計計劃編制工作的一些思考

「關(guān)鍵詞」審計計劃管理建議

我國國家審計經(jīng)過二十多年的發(fā)展，取得了令人矚目的成就。2004年審計清單公布引發(fā)“審計風(fēng)暴”之后，社會公眾對國家審計的關(guān)注度和認(rèn)同感空前高漲，并對國家審計寄予了厚望。同時，審計需求劇增：一方面，當(dāng)前轉(zhuǎn)型期社會中人們出于對未來預(yù)期不確定性以及希望公正、公平、公開透明的心理，對相對獨(dú)立和具有公信力的國家審計產(chǎn)生了

我國國家審計職能的多重性和審計資源的有限性，使審計計劃編制工作變得十分重要

按照國際慣例，國家審計機(jī)關(guān)最基本的職責(zé)是監(jiān)督公共財政、檢查公共賬目。目前我國審計機(jī)關(guān)屬于行政型審計機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)和工作范圍在《憲法》、《審計法》、《審計法實(shí)施條例》等法律法規(guī)中做了規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定，國家審計監(jiān)督的基本職責(zé)范圍是國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，以及國家財政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的財務(wù)收支?！秾徲嫹ā芳捌鋵?shí)施條例明確了國家審計監(jiān)督的具體職責(zé)范圍為：中央及地方各級政府的預(yù)算執(zhí)行情況；中央銀行的財務(wù)收支，國有或國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；國有或國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算；政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支；國際組織和外國政府援助、貸款項(xiàng)目的財務(wù)收支；其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計的事項(xiàng)。此外，審計機(jī)關(guān)還組織實(shí)施對貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)方針政策和宏觀調(diào)控措施情況的行業(yè)審計、專項(xiàng)審計和審計調(diào)查，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，監(jiān)督檢查社會審計組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量，對各部門、國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等。上述這些工作職責(zé)，從另一個角度來看，也可以說是我國現(xiàn)階段對國家審計的基本需求。

從上述我國審計機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍分析可以看出，我國國家審計同國際上其他國家審計相比，具有鮮明的中國特色，即職能角色具有多重性：在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計時，履行人大賦予的權(quán)力，監(jiān)督檢查政府的履責(zé)情況，扮演的是典型的國家審計角色；在進(jìn)行國有企業(yè)審計和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，代表作為出資人的政府來監(jiān)督企業(yè)管理層和領(lǐng)導(dǎo)者的履責(zé)情況，扮演的是一種內(nèi)部審計的角色；在監(jiān)督社會審計組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量，對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理時，扮演的是一種行業(yè)管理角色。

我國現(xiàn)階段對國家審計總體需求比較寬泛，國家審計職能角色存在多重性，但審計資源相對有限，客觀上要求國家審計機(jī)關(guān)必須做好審計計劃管理工作，合理安排有限的審計資源，才能全面履行法定職責(zé)，提高國家審計工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

審計發(fā)展的新形勢，對加強(qiáng)審計計劃編制工作提出了客觀需要

國家審計機(jī)關(guān)作為履行審計監(jiān)督職責(zé)的主體，是否全面履行了法定的監(jiān)督任務(wù)，目前尚無獨(dú)立的監(jiān)控和考核機(jī)構(gòu)。按照現(xiàn)行的做法，審計項(xiàng)目計劃的制訂、執(zhí)行和完成情況主要由本級或上級審計機(jī)關(guān)的最高行政會議審定，屬于一種內(nèi)部自律機(jī)制，即審計機(jī)關(guān)從自身角度出發(fā)，按照自我保證全面履責(zé)的方式，自行開展審計工作。審計署于2003年7月發(fā)布《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，提出到2007年除涉及國家秘密以外的審計結(jié)果報告基本上全部向社會公開。審計結(jié)果公開是趨勢也是雙刃劍，一方面深化了審計結(jié)果的利用，大大增加了審計的威懾力，另一方面提高審計的透明度，加大了社會公眾對審計工作的監(jiān)督力度，審計計劃安排的合理性、適當(dāng)性和全面性也將成為社會公眾日益關(guān)注的熱點(diǎn)。如果因?yàn)閷徲嬘媱澃才挪划?dāng)，導(dǎo)致一些領(lǐng)域和行業(yè)長期得不到監(jiān)督，社會公眾和有關(guān)部門就可能會追究審計機(jī)關(guān)的失察責(zé)任。因此，加強(qiáng)審計計劃編制，是審計發(fā)展新形勢提出的必然要求。

二、目前國家審計計劃編制中存在的主要問題

中央和地方審計計劃分別管理的模式，不利于充分發(fā)揮國家審計資源的整體合力

我國國家審計機(jī)關(guān)分兩種：中央審計機(jī)關(guān)和地方審計機(jī)關(guān)。中央審計機(jī)關(guān)即審計署具有雙重法律地位，一方面作為中央政府的組成部門，組織和領(lǐng)導(dǎo)全國審計工作；另一方面作為一級審計機(jī)關(guān)，有自己的審計管轄范圍，直接從事審計工作。地方審計機(jī)關(guān)則采用雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

與審計機(jī)關(guān)上述分類相對應(yīng)，目前我國審計計劃管理也是采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”的兩級管理模式：審計署對署本級開展的審計項(xiàng)目，以及統(tǒng)一組織和授權(quán)的審計項(xiàng)目主要按照《審計署審計項(xiàng)目計劃管理辦法》進(jìn)行計劃管理，省級及以下審計機(jī)關(guān)除上述統(tǒng)一組織及授權(quán)審計項(xiàng)目外的地方審計項(xiàng)目，主要是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，按照《審計機(jī)關(guān)審計項(xiàng)目計劃管理辦法》來自行安排本地區(qū)審計項(xiàng)目計劃。審計署對地方審計機(jī)關(guān)的審計計劃并不負(fù)責(zé)進(jìn)行直接安排或?qū)彶?，僅要求地方審計機(jī)關(guān)在每年4月底前報署備案。

根據(jù)對2004年審計人力資源有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，審計署及其派出機(jī)構(gòu)目前約有2500人，地方審計機(jī)關(guān)約有75000人，后者在數(shù)量上幾乎是前者的30倍。按照有關(guān)法律規(guī)定，審計署負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作，但落實(shí)到具體的審計項(xiàng)目計劃安排上，審計署對人數(shù)超過自身近30倍的地方審計機(jī)關(guān)缺乏足夠的直接管理控制能力，導(dǎo)致本來就相對緊缺的審計人力資源分散使用，不利于“全國一盤棋”地整體使用審計資源，難以形成審計合力。

此外，在審計署與地方政府的雙重管理模式下，地方審計機(jī)關(guān)的地位和獨(dú)立性相對較弱，受當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門牽制較大，容易對審計計劃的安排產(chǎn)生一些不利的影響：審計機(jī)關(guān)不愿意對當(dāng)?shù)卣姓组L或一些“重要關(guān)系方”直接操辦的項(xiàng)目安排審計，或者在選項(xiàng)上有時會受到地方某些領(lǐng)導(dǎo)或部門的干預(yù)。在這種情況下，地方審計機(jī)關(guān)的審計計劃管理工作可能受到一些不利影響，容易導(dǎo)致審計不能有效履責(zé)。

審計計劃編制中存在“重年度計劃輕中長期計劃”的問題

根據(jù)現(xiàn)行審計計劃管理模式，各級審計機(jī)關(guān)在每年年初都制定并下發(fā)當(dāng)年年度審計計劃，并要求該年度計劃一經(jīng)下達(dá)，原則上必須確保完成。但在審計機(jī)關(guān)制訂一定年限的中長期計劃方面，沒有明確規(guī)定，也缺乏具體要求。實(shí)際上，很多審計機(jī)關(guān)都沒有制訂中長期計劃，或者沒有認(rèn)真制訂并執(zhí)行中長期計劃。這種不同年度的審計計劃單獨(dú)管理的模式，缺乏綜合考慮和前后協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致審計資源在每個不同年度進(jìn)行分配時，反復(fù)分配給審計職責(zé)范圍內(nèi)的重點(diǎn)審計對象，不但造成資源浪費(fèi)，也很可能會出現(xiàn)審計盲區(qū)，導(dǎo)致一些行業(yè)和單位長期得不到審計，造成審計監(jiān)督不到位。

中長期計劃有利于克服計劃的盲目性、隨意性和臨時性，有利于審計機(jī)關(guān)對國家審計的供給與需求進(jìn)行綜合規(guī)劃，全面履行審計法定職責(zé)。這種以中長期計劃調(diào)節(jié)年度計劃的做法在國際上比較常見，例如：英國國家審計署根據(jù)審計覆蓋面和審計資源編制周期為5年的綜合計劃，以綜合計劃控制各部門的年度計劃；澳大利亞國家審計署每3年編制覆蓋國家審計署全部工作職責(zé)和最優(yōu)審計范圍的審計戰(zhàn)略計劃，然后根據(jù)實(shí)際可使用的資源編制年度審計計劃。

審計計劃編制中存在“重計劃完成輕可行性研究”的問題

目前，審計機(jī)關(guān)的審計項(xiàng)目計劃逐年編制，由于缺乏中長期計劃的指導(dǎo)，加之審計機(jī)關(guān)自身任務(wù)緊、工作忙、內(nèi)部分工不盡合理等原因，普遍對計劃編制前的可行性研究工作不夠重視，計劃準(zhǔn)備時間短，制訂過程比較倉促。以審計署審計計劃編制為例，按照目前使用的《審計署審計項(xiàng)目計劃管理辦法》的規(guī)定，審計署審計計劃的編制程序由各業(yè)務(wù)司每年第四季度提出審計項(xiàng)目計劃安排建議，辦公廳進(jìn)行匯總和綜合平衡后，報審計長會議審定。如前述，中央審計機(jī)關(guān)本身需要直接完成具體的審計任務(wù)，各業(yè)務(wù)司則是審計任務(wù)的直接執(zhí)行部門或牽頭部門，可以說完成審計任務(wù)是各業(yè)務(wù)司的主要工作之一。因此，每年臨近年終，各個業(yè)務(wù)司往往把主要精力放在完成年度審計任務(wù)、匯總綜合審計報告、編發(fā)審計信息等方面。由于人手緊張、時間倉促，對于下一年度審計項(xiàng)目計劃安排這一可以說是職能之外的工作，通常完成得比較匆促。據(jù)了解，有的業(yè)務(wù)司的做法是自己先圈定行業(yè)范圍，然后讓各派出機(jī)構(gòu)申報具體的任務(wù)；有的是讓各派出機(jī)構(gòu)先提出下年度希望審計的項(xiàng)目，然后再進(jìn)行綜合。最后，由各業(yè)務(wù)司綜合各派出機(jī)構(gòu)的意見后，向辦公廳提交審計項(xiàng)目計劃建議，辦公廳一般會尊重業(yè)務(wù)司的意見，對這些計劃建議進(jìn)行匯總后報審計長會議審定通過，就形成了下一年度的審計項(xiàng)目工作計劃。與制訂過程的粗放相比較，審計計劃的完成情況得到審計機(jī)關(guān)的高度重視。審計計劃一旦下達(dá)就屬于剛性計劃，必須確保完成。為此，各業(yè)務(wù)司通常在具體的審計工作方案中向承擔(dān)審計項(xiàng)目的派出機(jī)構(gòu)或地方審計機(jī)關(guān)提出諸如“一把手負(fù)責(zé)抓落實(shí)”“必須組建××人的審計組，確保完成審計任務(wù)和目標(biāo)”等工作要求。

上述審計項(xiàng)目計劃的形成過程是目前我國各級審計機(jī)關(guān)的普遍做法，這種做法具有簡單易行、容易發(fā)揮業(yè)務(wù)部門積極性等優(yōu)點(diǎn)，但是，由于缺乏足夠的調(diào)查分析，沒有對審計項(xiàng)目進(jìn)行必要的可行性研究，往往容易導(dǎo)致審計目標(biāo)過高、審計范圍過廣、審計時間安排不夠合理等種種弊端。與此同時，目前我國審計機(jī)關(guān)實(shí)行粗線條的定量管理，對審計項(xiàng)目的工作量和可用的有效審計資源沒有進(jìn)行準(zhǔn)確測算，具體落實(shí)到審計項(xiàng)目時由執(zhí)行單位自行安排，基本上是“有則多配、無則少配”，尚無一個審計項(xiàng)目與審計資源消耗的參考標(biāo)準(zhǔn)，即無規(guī)范的審計“定額”。由于存在上述忽視審計項(xiàng)目可行性研究而重視審計計劃完成的問題，在審計計劃不夠合理、有關(guān)要求脫離實(shí)際的情況下，具體承擔(dān)審計項(xiàng)目的派出機(jī)構(gòu)和審計機(jī)關(guān)為落實(shí)計劃的完成情況，容易產(chǎn)生一種應(yīng)付了事的心理，要么“拼裝”達(dá)到規(guī)定人數(shù)的審計“混合艦隊”，要么本著“看菜吃飯”的原則，能完成多少算多少，只求機(jī)械地按計劃規(guī)定完成審計任務(wù)，不求保質(zhì)保量地開展審計工作，存在較大的審計風(fēng)險。

審計計劃安排上存在交叉審計較多和審計任務(wù)安排不均衡的現(xiàn)象

根據(jù)審計計劃編制的有關(guān)規(guī)定，審計項(xiàng)目計劃安排時應(yīng)當(dāng)做到合理均衡，減少交叉，發(fā)揮審計資源的整體效能，但實(shí)際效果卻不盡人意。以審計署系統(tǒng)為例，近幾年對地方特派辦在任務(wù)安排上仍然存在較多的交叉審計。交叉審計存在較多的弊端：一是審計成本增大。2000年審計署系統(tǒng)以及部分地方審計機(jī)關(guān)實(shí)行審計經(jīng)費(fèi)自理制度后，異地審計成本幾乎是屬地審計成本的四到五倍。二是審計效率較低。根據(jù)各特派辦的分工，每個特派辦分管一到兩個省市，對當(dāng)?shù)氐那闆r比較熟悉，被安排到別的地方開展交叉審計，差不多“兩眼一摸黑”，一切情況都需重新了解熟悉，占用了大量寶貴的審計時間。三是增加了被審計單位很多重復(fù)工作。例如，在1999年以來連續(xù)五年的國債項(xiàng)目審計中，對各特派辦實(shí)行“大交叉審計”，造成在很多省份同一個被審計單位每年都要接待來自不同特派辦的審計組，都要把基本情況和以前年度的情況重復(fù)介紹一遍，許多問題要向不同年度不同的審計組重復(fù)回答多遍，增加了較多的重復(fù)工作。

此外，在審計計劃安排上經(jīng)常出現(xiàn)不同行業(yè)和不同時期的“忙閑不均”現(xiàn)象。以特派辦為例，有些業(yè)務(wù)處室年份審計項(xiàng)目多得連停下來喘息的機(jī)會都沒有，有的年份甚至連一個審計項(xiàng)目也沒有；有些處室在年頭沒有安排項(xiàng)目，到年尾幾個項(xiàng)目擠成一團(tuán)，業(yè)務(wù)處室被迫肢解成幾個小組同時開展審計，疲于奔命。這種審計計劃不均衡的主要原因有以下幾個方面：一是有些審計項(xiàng)目審計必須在一年中的特定時候開展，給計劃安排帶來難度；二是有些處室對口兩個以上的業(yè)務(wù)司，各業(yè)務(wù)司在審計項(xiàng)目完成時間安排上沒有互相通氣，而署辦公廳在匯總下達(dá)計劃時也沒有進(jìn)行全面的綜合平衡；三是臨時交辦的任務(wù)過多，而這些臨時交辦的任務(wù)無計劃安排之名卻有計劃安排之實(shí)，加劇了忙閑不均的問題。

審計計劃安排中較少考慮審計技術(shù)發(fā)展影響因素

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，被審計單位的信息載體逐漸由看得見的紙張被看不見的磁性介質(zhì)所替代，審計人員不但要對信息的真實(shí)完整性進(jìn)行評價，而且還必須對產(chǎn)生這些信息的系統(tǒng)本身的安全性、完整性、可靠性和保密性進(jìn)行審查。這些變化令審計業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容以及審計方式都發(fā)生了重要變化，信息系統(tǒng)審計已經(jīng)是對這一現(xiàn)實(shí)變化的客觀需求，也是一個亟需開拓的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

審計技術(shù)的發(fā)展，對于審計工作的影響是深刻的、全方位的，對于審計計劃管理工作也具有很大的影響。例如，與傳統(tǒng)手工審計方式相比，目前審計技術(shù)的發(fā)展大大提高了審計工作的效率，對審計人員數(shù)量的要求有所下降，但質(zhì)量要求有所上升；整體時間安排有所變化，但增加了對被審計單位信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、信息系統(tǒng)審計的相關(guān)時間要求。目前，很多審計項(xiàng)目計劃在編制下達(dá)的過程中，沒有充分考慮到審計技術(shù)發(fā)展因素帶來的深刻影響，計劃安排不盡合理。一方面可能造成較大的人力物力和時間的浪費(fèi)，另一方面可能沒有為審計工作提供足夠的人力資源和實(shí)施時間，使一些具體審計執(zhí)行單位囿于條件無法深入開展審計工作，形成了較大的審計風(fēng)險。

三、對改進(jìn)國家審計計劃編制的一些建議

從體制上完善審計計劃編制方式，提高審計資源的整體效能

審計署對地方審計計劃管理缺乏足夠的控制能力，應(yīng)該說是體制上的原因，即審計署法定職責(zé)與實(shí)際職能分工存在沖突。1998年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計署職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》中的“劃出的職能”部分規(guī)定：“地方審計項(xiàng)目由地方審計機(jī)關(guān)根據(jù)省級人民政府的要求自行安排”，實(shí)際將審計署對地方審計計劃的安排職能剔除，使其無法真正發(fā)揮對審計資源占絕大多數(shù)的地方審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用，國家審計的總體作用受到影響。

因此，建議國家盡快調(diào)整職能分工，加強(qiáng)審計署對地方審計計劃的安排職能，真正體現(xiàn)審計署對全國審計工作的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作用。由審計署統(tǒng)一安排審計項(xiàng)目計劃具有以下三個方面的好處：一是便于審計資源的全面調(diào)度。由于我國社會經(jīng)濟(jì)脫胎于中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)，分布于各個省份的中央直管國有資產(chǎn)占比較大，由于目前中央審計任務(wù)與審計署的人力資源不相匹配，常因力量所限，致使許多屬于中央審計的行業(yè)和領(lǐng)域得不到及時、全面的審計監(jiān)督。審計計劃統(tǒng)一由審計署安排后，可以充分利用地方審計力量，均衡調(diào)節(jié)中央、地方審計任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。二是有利于形成審計合力。由審計署站在全國的角度，根據(jù)國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策、審計工作發(fā)展綱要和法定職責(zé)要求，通盤考慮中央和地方審計項(xiàng)目計劃，統(tǒng)一安排實(shí)施，使得最終的審計結(jié)果更具有代表性、廣泛性、全面性。三是有利于提高地方審計機(jī)關(guān)的審計執(zhí)行能力。地方審計機(jī)關(guān)自行安排項(xiàng)目計劃時，受地方干擾較大，改由審計署統(tǒng)一下達(dá)審計計劃后，有利于地方審計機(jī)關(guān)對重點(diǎn)敏感領(lǐng)域?qū)徲嬳?xiàng)目開展審計，更加充分地發(fā)揮地方審計監(jiān)督作用。

考慮到目前分級管理模式的實(shí)際情況，為有利于新舊辦法過渡和考慮不同地區(qū)的特殊性，建議可以在一定的時間內(nèi)，采取審計署統(tǒng)一安排主要審計任務(wù)，適當(dāng)保留地方部分審計計劃機(jī)動安排能力的過渡方案，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，待時機(jī)成熟再全面上收計劃管理權(quán)限。

加強(qiáng)計劃審計計劃的編制能力，科學(xué)合理地安排審計計劃

審計項(xiàng)目計劃安排是審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身管理和提高整體效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前審計機(jī)關(guān)對審計計劃編制的重視程度和編制能力與審計計劃編制的重要性相比，仍然存在較大的差距，必須予以加強(qiáng)和改進(jìn)。要提高計劃的編制能力，建議開展以下幾個方面的工作

一是設(shè)立專門的計劃管理機(jī)構(gòu)，配備專門的計劃管理力量。審計計劃作為直接影響審計效果和審計資源使用效率的一項(xiàng)非常重要的管理工作，審計項(xiàng)目計劃職能應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一管理。據(jù)前文所述，現(xiàn)行計劃編制安排存在諸多弊端的主要根源，就是審計計劃管理工作沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和人員，依附于辦公廳，受制于業(yè)務(wù)部門，編制的程序和方法不夠科學(xué)、規(guī)范。建議審計署可參照其他部委的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)立獨(dú)立的計劃管理司，抽調(diào)一批具有豐富的計劃管理能力和經(jīng)驗(yàn)的人員，從機(jī)構(gòu)和人員上保證審計計劃管理工作的開展。

二是切實(shí)加強(qiáng)審計計劃編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。審計計劃編制的合理性與審計計劃編制的基礎(chǔ)工作充分程度有關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)重視基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。例如，為合理安排審計時間計劃，應(yīng)逐步建立審計工作量測算模型、審計工作定額標(biāo)準(zhǔn)和審計人力資源數(shù)據(jù)庫；為加強(qiáng)審計計劃進(jìn)度管理，可以研究適合審計項(xiàng)目管理中的計劃評審技術(shù)；為適應(yīng)審計中長期計劃編制要求，應(yīng)建立審計項(xiàng)目庫、人力資源計劃安排等基礎(chǔ)工作。

三是建立科學(xué)的審計項(xiàng)目計劃編制程序。審計計劃編制程序直接決定審計計劃的質(zhì)量，在時間允許的情況下，應(yīng)按照科學(xué)的程序，對擬定審計項(xiàng)目進(jìn)行必要性、合理性和可行性研究，采用“自上向下法”“自底向上法”等方式，多方征求意見，反復(fù)甄選，綜合平衡，形成對象明確、范圍合理、目標(biāo)可行、進(jìn)度可控、要素完整的審計項(xiàng)目計劃草案，由審計機(jī)關(guān)審定下發(fā)后執(zhí)行。

審計計劃編制工作必須堅持成本效益原則與全面履責(zé)原則相結(jié)合，靈活安排

審計計劃編制時應(yīng)做到“有所為有所不為”。除了審計總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和階段性的工作重點(diǎn)安排外，為與不為的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是成本效益原則。一是制訂審計項(xiàng)目計劃應(yīng)充分考慮成本效益的因素。在準(zhǔn)確評估判斷成本效益的基礎(chǔ)上，如果審計監(jiān)督耗費(fèi)的成本大于審計監(jiān)督所帶來的收益時，除社會影響和社會效益特別大的項(xiàng)目外，一般不予考慮。二是審計計劃編制時考慮成本因素，減少重復(fù)審計和交叉審計等人為增加審計成本情況的發(fā)生