信訪制度及其解決爭議的機制應該創(chuàng)新

信訪制度及其解決爭議的機制應該創(chuàng)新

信訪制度及其解決爭議機制的改革和創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，應整體設計，整體施工。

信訪制度的功能是什么？是救濟，是監(jiān)督，是解決爭議，是聽取民聲，反映民意，是維持社會穩(wěn)定？抑或是所有這些功能兼有？

無論信訪制度是具有所有這些功能，還是具有這些功能之一，其發(fā)揮得怎么樣呢？就救濟而言，信訪者的怨聲有多少通過信訪消失了？就監(jiān)督和聽取群眾呼聲而言，信訪者反映的問題有多少在信訪后被查處了，信訪者提出的建議有多少在信訪后被采納和實施了？就解決爭議和維持社會穩(wěn)定而言，信訪者們通過信訪有多少不再重復信訪，生活和情緒都安定下來了？對于這些，我們沒有準確的量的統(tǒng)計，但是從目前全國各地、各部門仍不斷增長的信訪和一些地區(qū)群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實看，信訪制度功效的發(fā)揮并不盡理想。

當然，我們說信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，并不是說它沒有發(fā)揮作用或僅發(fā)揮了很小的作用。事實上信訪制度在上述諸方面均是發(fā)揮了重要作用的。如果沒有信訪制度，各種問題、矛盾、爭議和糾紛肯定會更多，有些問題、矛盾、爭議和糾紛甚至可能會激化而導致重大損失。我們說信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，只是說它本應該發(fā)揮更大的作用而沒有發(fā)揮，它解決了少量的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。

這是為什么？是信訪制度本身設計不合理，還是我國整個救濟、監(jiān)督和解決爭議機制設計不合理？抑或是二者均存在問題？

我認為，恐怕是二者都存在問題。就信訪制度本身來說，第一，信訪機構龐大而分散，立法機關、司法機關、政府以及政府的各個部門大多都設有信訪機構，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制，甚至缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)，信訪者一個問題可能同時找?guī)讉€機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾；第二，因為信訪機構分散，每個機構的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結果在很多時候都是不可能的；第三，信訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二；第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范，有的信訪機構對同一案件反復批轉下級機關或其他有關部門處理，下級機關或其他有關部門往往拖著不辦，信訪人即沒完沒了的反復信訪；第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴格的實體標準，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意，以致調起了其他信訪者或非信訪者過高的“味口”，導致領導人解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出十個、百個新的案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟等法律途徑而找領導人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領導人批示卻下不來，到時他們想再走復議、訴訟途徑，但復議、訴訟時效已過，只得又回來再信訪，如此往復。

就我國整個救濟、監(jiān)督和解決爭議機制而言，其問題在于：其一，缺乏整體設計，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調和相互銜接不夠。例如，信訪與復議、信訪與訴訟如何協(xié)調和銜接，有時是復議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復議、訴訟，有時是復議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復議、訴訟；其二，復議、訴訟門檻過高，限制過嚴，許多案件如通過復議、訴訟法律程序，問題本可獲得解決，但當事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，人在信訪路上還下不來。因為其認為，再堅持堅持，似乎還有希望，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多；其三，在整個救濟、監(jiān)督和解決爭議的機制中，有些環(huán)節(jié)基本沒有運作起來，或者沒有發(fā)揮應該發(fā)揮的作用，例如，人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們如果能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能解決。

由此可見，要解決目前信訪制度存在的問題，使信訪制度發(fā)揮其應發(fā)揮的功能，不僅要重構和創(chuàng)新信訪制度，而且要重構和創(chuàng)新整個救濟、監(jiān)督和解決爭議機制：首先，要對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立起統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；其次，要建立類似國外議會督察專員或行政督察專員制度，統(tǒng)一協(xié)調各地各部門的信訪工作；第三，要修改《行政復議法》和《行政訴訟法》，擴大行政復議和行政訴訟的范圍，使大部分行政爭議能通過正式法律程序解決；第四，建立若干專門行政裁判所，處理諸如土地征用、房屋拆遷、工傷補償、交通和醫(yī)療事故糾紛等專門性爭議案件；第五，充分發(fā)揮人民代表的作用，人民代表每月應設固定時間