國有企業(yè)功能財(cái)政化與國家宏觀調(diào)控改進(jìn)

國有企業(yè)功能財(cái)政化與國家宏觀調(diào)控改進(jìn)

內(nèi)容摘要：國有企業(yè)改革不成功、銀行治理結(jié)構(gòu)不完善、企業(yè)信貸軟約束是中國經(jīng)濟(jì)陷入“活亂”循環(huán)的根源。經(jīng)濟(jì)的“活亂”循環(huán)實(shí)質(zhì)上反映出內(nèi)在體制性癥結(jié)，反經(jīng)濟(jì)周期性的宏觀調(diào)控不具有解決體制性問題的能力，政府不著力解決一些深層次的體制問題，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“活亂”循環(huán)難以避免。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)是政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的工具，不可能成為以利潤(rùn)極大化為目標(biāo)的真正意義上的企業(yè)，沒有必要存在的國有企業(yè)民營(yíng)化、有必要存在的國有企業(yè)財(cái)政化，國有企業(yè)改革才能成功。國有企業(yè)改革成功可以形成企業(yè)信貸硬約束，建立起一個(gè)有利于國家宏觀調(diào)控改進(jìn)的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)民營(yíng)化；國有企業(yè)財(cái)政化；信貸硬約束；宏觀調(diào)控改進(jìn)

一、中國經(jīng)濟(jì)陷入“活亂”循環(huán)引發(fā)的思考

1978年中國開始進(jìn)行從微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制起步的經(jīng)濟(jì)體制改革，傳統(tǒng)意義上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步被打破，其中主要的手段是放權(quán)讓利使政府的計(jì)劃?rùn)?quán)力削弱和分解，國家財(cái)力向企業(yè)和家庭部門轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主體多元化的格局已逐步形成，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中還面臨著一系列矛盾。產(chǎn)權(quán)改革滯后，國有企業(yè)問題無法解決，銀行治理結(jié)構(gòu)也沒有實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)，計(jì)劃應(yīng)該進(jìn)一步退出的領(lǐng)域不能徹底退出，政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政性干預(yù)的能力仍然很強(qiáng)，社會(huì)資源的動(dòng)員和配置還不同程度地受制于體制轉(zhuǎn)軌不完全和市場(chǎng)規(guī)則不完全的制約，經(jīng)濟(jì)容易出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”的現(xiàn)象。

改革開放以來，我國政府根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)過熱共進(jìn)行了五次緊縮型的宏觀調(diào)控，分別是①1979—1981年；②1985—1986年；③1989—1990年；④1993年下半年—1996年；⑤2003年下半年—2004年；一次擴(kuò)張型的宏觀調(diào)控，1998—2002年。第一次宏觀調(diào)控針對(duì)的是1978年的經(jīng)濟(jì)過熱，1978年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)%，1980年全國商品零售價(jià)格上漲率達(dá)6%，經(jīng)濟(jì)過熱表現(xiàn)為投資過熱和國民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)，1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)提出全黨工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，基本建設(shè)必須積極地而又量力而行，不可一哄而上。第二次宏觀調(diào)控針對(duì)的是1984年的經(jīng)濟(jì)過熱，1984年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)%，1985年全國商品零售價(jià)格上漲率達(dá)%，經(jīng)濟(jì)過熱表現(xiàn)為投資需求和消費(fèi)需求雙膨脹，社會(huì)總需求超過總供給，1984年11月，國務(wù)院發(fā)出通知，要求各地各部門嚴(yán)格控制財(cái)政支出，控制信貸投放，堅(jiān)決防止盲目追求和攀比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的現(xiàn)象。第三次宏觀調(diào)控針對(duì)的是1987年、1988年的經(jīng)濟(jì)過熱，1987年、1988年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)%、%，1988年全國商品零售價(jià)格上漲率達(dá)%，經(jīng)濟(jì)過熱表現(xiàn)為預(yù)算外投資規(guī)模膨脹，社會(huì)總需求超過總供給，1988年9月黨的十三屆三中全會(huì)正式提出，把改革和建設(shè)的重點(diǎn)突出地放到治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境和整頓經(jīng)濟(jì)秩序上來。第四次宏觀調(diào)控針對(duì)的是1992年至1993上半年的經(jīng)濟(jì)過熱，1992年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)%，1993年、1994年全國商品零售價(jià)格上漲率達(dá)%、%，經(jīng)濟(jì)過熱表現(xiàn)為投資需求和消費(fèi)需求雙膨脹，社會(huì)總需求超過總供給，1993年6月實(shí)施了以整頓金融秩序?yàn)橹攸c(diǎn)、治理通貨膨脹為首要任務(wù)的宏觀調(diào)控，經(jīng)過三年多的努力，到1996年經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”。

1996年實(shí)行“軟著陸”以后，中國經(jīng)濟(jì)步入了一個(gè)特殊的發(fā)展階段。在積極貨幣政策未能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速出現(xiàn)回升的情況下，1998年我國開始實(shí)施積極財(cái)政政策以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)。積極財(cái)政政策對(duì)防止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速的效果是明顯的，1998—2002年我國GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到%.但是積極財(cái)政政策始終未能消除制約市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的體制性約束和受到體制性約束而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)失衡問題。2002年下半年以來經(jīng)濟(jì)剛出現(xiàn)新的增長(zhǎng)勢(shì)頭就面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡。主要表現(xiàn)在

社會(huì)投資規(guī)模偏大，部分行業(yè)盲目擴(kuò)張，“遍地開花”的低端產(chǎn)業(yè)不斷地制造資源緊張和環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能脫離高投資、高消耗、高污染、低效益的粗放型增長(zhǎng)老路。中國鋼產(chǎn)量已達(dá)2億多噸，2003年進(jìn)口鐵礦石億噸，自產(chǎn)量達(dá)3億噸，中國鋼鐵投資增速達(dá)90%以上；而2004年全世界鐵礦石生產(chǎn)僅增加4000萬噸，全供中國進(jìn)口也不夠，況且港口裝卸能力和船舶運(yùn)輸能力也很難跟上。中國水泥投資增速高達(dá)120%以上，水泥產(chǎn)量達(dá)8億噸，在建能力達(dá)2億噸，總生產(chǎn)能力達(dá)10億噸，而全世界第二位的水泥大國產(chǎn)量?jī)H8000多萬噸。

投資需求越來越依賴政府，政府投資不斷擴(kuò)大，政府消費(fèi)率節(jié)節(jié)上升，政府投資對(duì)居民消費(fèi)拉動(dòng)作用很弱，投資增長(zhǎng)大大快于消費(fèi)增長(zhǎng)。1998—2002年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額年均增長(zhǎng)%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額年均增長(zhǎng)%，投資快于消費(fèi)個(gè)百分點(diǎn)。2002年下半年以來這種差距持續(xù)擴(kuò)大，2003年前三季度二者增速相差個(gè)百分點(diǎn)。

政府投資“擠出”了私人投資，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所創(chuàng)造的就業(yè)崗位大幅下降，社會(huì)失業(yè)人員不斷上升。1998—2002年我國GDP年均增長(zhǎng)%，但同期就業(yè)人數(shù)年均僅增長(zhǎng)%，平均就業(yè)彈性系數(shù)僅為，比1990—1997年減少了一半。2002年下半年經(jīng)濟(jì)連續(xù)5個(gè)季度呈現(xiàn)持續(xù)回升的態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻從2001年末的%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更達(dá)到%.當(dāng)經(jīng)濟(jì)失衡現(xiàn)象嚴(yán)重傷害整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)，政府不得不實(shí)施第五次緊縮型的宏觀調(diào)控。

我國經(jīng)濟(jì)的冷熱和“活亂”循環(huán)，表面上看是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的周期性問題，實(shí)質(zhì)上反映出內(nèi)在體制性癥結(jié)。反經(jīng)濟(jì)周期性的宏觀調(diào)控具有短期性、周期性特征，只能解決經(jīng)濟(jì)總量平衡等問題，并不具有解決體制性問題的能力[1].宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期性危機(jī)的要求，同時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果又以市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行為條件。由于中國市場(chǎng)機(jī)制不完善，經(jīng)濟(jì)體制特別是投融資體制還具有很強(qiáng)的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征，一些投資沒有產(chǎn)權(quán)約束，貨幣政策很難調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，影響消費(fèi)和投資，維持經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)。貨幣政策很難確保我國宏觀調(diào)控取得預(yù)期效果，我國的宏觀調(diào)控主要采用的是財(cái)政政策和行政手段。積極財(cái)政政策會(huì)放松國有企業(yè)和銀行的預(yù)算約束，強(qiáng)化國有企業(yè)和銀行依賴國家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)；強(qiáng)制性控制財(cái)政支出、強(qiáng)制性控制信貸投放和強(qiáng)制性壓制非國有經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致舊體制的復(fù)歸。如果不解決一些深層次的體制問題，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大起大落和“活亂”循環(huán)難以避免。

二、國有企業(yè)功能財(cái)政化與國有企業(yè)改革

國有企業(yè)改革成功是我國經(jīng)濟(jì)改革成功和宏觀調(diào)控改進(jìn)的關(guān)鍵。自改革開放以來，我們已經(jīng)在改革國有企業(yè)方面想了很多辦法，政府先后采取了“放權(quán)讓利”、“利改稅”、“撥改貸”、承包制、股份制等措施，雖然也取得了一定成效；但從總體上看國有企業(yè)改革并不成功。其中最重要的原因在于國有企業(yè)的目標(biāo)不明確，國有企業(yè)改革方向不正確。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)只能是以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)的一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，是政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的工具，必須承擔(dān)國家政策性負(fù)擔(dān)，不可能成為以利潤(rùn)極大化為目標(biāo)的真正意義上的企業(yè)。因此，衡量國有企業(yè)改革成功的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中沒有必要存在的國有企業(yè)民營(yíng)化、有必要存在的國有企業(yè)財(cái)政化.

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國家的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)集中在提供純公共產(chǎn)品、促進(jìn)社會(huì)的公平和穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)上.政府履行上述經(jīng)濟(jì)職能，有些需要通過建立國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)，這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中的普遍現(xiàn)象。就連以私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，也特別注重建立并經(jīng)營(yíng)一定數(shù)量的服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)職能和實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的國有企業(yè)。顯然，在以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府更應(yīng)注重也更容易建立并經(jīng)營(yíng)一定數(shù)量的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)職能。政府應(yīng)當(dāng)從國民經(jīng)濟(jì)整體利益出發(fā)，不僅要經(jīng)營(yíng)有關(guān)國計(jì)民生的自然壟斷行業(yè)，更要經(jīng)營(yíng)私人不愿進(jìn)入或無力進(jìn)入的社會(huì)公益、國防工業(yè)和高新技術(shù)等行業(yè)。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)具有財(cái)政化功能。國有企業(yè)具有生產(chǎn)公共物品的功能。公共物品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征使私人廠商不愿意生產(chǎn)。實(shí)際上，每個(gè)人都有搭便車的動(dòng)機(jī)，企圖使用他人可能會(huì)生產(chǎn)的公共物品。因此，國防、燈塔、市政建設(shè)、道路養(yǎng)護(hù)、街道照明、公園、博物館、圖書館，直至義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品的社會(huì)需求將無法得到滿足。政府建立經(jīng)營(yíng)國有企業(yè)直接生產(chǎn)公共物品是必要的。另外，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中建立經(jīng)營(yíng)國有企業(yè)，將壟斷收入收歸國有，可以增加國家財(cái)政收入和提高社會(huì)效益。

2.國有企業(yè)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。國有企業(yè)是以國家財(cái)政為后盾的，因而它們有能力承擔(dān)一些有巨大風(fēng)險(xiǎn)的投資，并通過這些投資消除國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種瓶頸，例如，新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國有企業(yè)能夠比較容易地進(jìn)入國際經(jīng)濟(jì)中那些難以進(jìn)入的領(lǐng)域，可以迅速提高本國經(jīng)濟(jì)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.國有企業(yè)具有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的功能。政府可以利用國有企業(yè)來增加社會(huì)總需求，如在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期強(qiáng)制國有企業(yè)增加投資，安排更多人員就業(yè)，調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；在通貨膨脹時(shí)期政府可以要求國有企業(yè)放棄利潤(rùn)，限制國有企業(yè)職工的工資水平，降低產(chǎn)品價(jià)格以降低物價(jià)水平；強(qiáng)制國有企業(yè)在不同地區(qū)布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)制國有企業(yè)停產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。

為了提高國有企業(yè)行為與國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的一致性，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)必須遵循如下原則：國家發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)、建立國有企業(yè)的主要目的不是盈利，而是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利極大化。國有企業(yè)主要是依據(jù)國家計(jì)劃從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行由國家財(cái)政撥款進(jìn)行投資、統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)營(yíng)方式，國家憑借其所有權(quán)，參與國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者選拔等重要決策，對(duì)其產(chǎn)品的產(chǎn)量、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行管制。國有企業(yè)因承擔(dān)國家政策性任務(wù)而形成的虧損必須由國家來承擔(dān)，不可能像私人企業(yè)那樣形成硬預(yù)算約束。國有企業(yè)不能成為完全獨(dú)立的分配單位，其分配活動(dòng)要受國家的直接控制。由于國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服從于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，把社會(huì)效益放在首位，因而國有企業(yè)中職工的勞動(dòng)報(bào)酬顯然不能僅由本企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益來決定，而要取決于社會(huì)的一般水平，國有企業(yè)中職工的工資水平，至少達(dá)到而不能低于社會(huì)的一般水平。作為國有企業(yè)所有者代表的政府，關(guān)心的不應(yīng)該是國有企業(yè)的利潤(rùn)率或?qū)邑?cái)政的貢獻(xiàn)水平，關(guān)心的應(yīng)該是國有企業(yè)是否完成了國家政策性任務(wù)。政府可以通過在國有企業(yè)建立稽查特派員和財(cái)務(wù)總監(jiān)等制度，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等方面的審查，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的社會(huì)福利最大化目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，這些服從于國家計(jì)劃調(diào)控目標(biāo)的國有企業(yè)，雖然不是靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)從事生產(chǎn)活動(dòng)，但并不意味著它們不參與市場(chǎng)調(diào)節(jié)。國有企業(yè)實(shí)際上是作為計(jì)劃的載體被國家自覺地用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制。這樣，國家在一定時(shí)期和一定范圍內(nèi)，使國有企業(yè)具有某種程度的左右市場(chǎng)的能力是必要的。這樣做不僅不會(huì)破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和有效性，而且還會(huì)使市場(chǎng)機(jī)制具有更有效的調(diào)節(jié)作用。必須加快政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善對(duì)國有企業(yè)管理。引入市場(chǎng)機(jī)制，建立起責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的制度，減少政府官員的“尋租”機(jī)會(huì)，將直接服務(wù)于企業(yè)的政府機(jī)構(gòu)推向社會(huì)，使其努力改善服務(wù)質(zhì)量，才能提高政府工作的效能。政府部門工作是否富有效率也是影響國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益好壞的一個(gè)重要因素。

為保證國有企業(yè)改革成功，我們必須按照中央提出的“有所為，有所不為”的方針推進(jìn)國有企業(yè)改革。通過拍賣、租賃、國家所有權(quán)債權(quán)化等方式將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中沒有必要存在的國有企業(yè)民營(yíng)化，國家可以集中有限的財(cái)政資金搞好有必要存在的國有企業(yè)，提