歐盟的財政預(yù)算政策

歐盟的財政預(yù)算政策

[摘要]歐盟通過《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定了成員國的財政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%，對成員國財政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰做出了規(guī)定，形成了歐盟財政預(yù)算政策的基本框架。但在經(jīng)濟出現(xiàn)衰退的情況下，歐盟的財政政策難以發(fā)揮有效的作用，成員國之間的財政政策協(xié)調(diào)也缺乏機制性安排。

歐盟1993年1月生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年6月執(zhí)行的《穩(wěn)定與增長公約》，為歐盟成員國制定財政預(yù)算政策設(shè)定了基本規(guī)則。《馬斯特里赫特條約》規(guī)定了成員國的財政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%的總原則。《穩(wěn)定與增長公約》對《馬斯特里赫特條約》這一原則做了詳盡的規(guī)定，它由一個“決議”和兩個“規(guī)定”組成，分別是《歐盟理事會關(guān)于穩(wěn)定與增長公約的決議》、《歐盟理事會關(guān)于加強預(yù)算狀況監(jiān)督和加強經(jīng)濟政策監(jiān)督與協(xié)調(diào)的規(guī)定》和《歐盟理事會關(guān)于加快實施過度財政赤字程序和對有關(guān)問題說明的規(guī)定》，對成員國財政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰等做出了明確的規(guī)定和說明，形成了歐盟財政預(yù)算政策的基本框架。

一、歐盟財政預(yù)算的總原則

《穩(wěn)定與增長公約》的出發(fā)點是歐盟成員國必須制定中期經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經(jīng)濟趨同規(guī)劃，確定實現(xiàn)中期財政預(yù)算目標(biāo)的時間表，努力在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)預(yù)算接近平衡或略有贏余。成員國負(fù)責(zé)制定和實施各自的財政預(yù)算政策，但必須遵循歐盟規(guī)定的總原則。第一，通過限制預(yù)算開支，而不是增加稅收，實現(xiàn)減少財政預(yù)算赤字的目標(biāo)。第二，財政赤字和公共債務(wù)相對較高的國家，必須加快降低財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。第三，預(yù)算支出必須提高效率，改革和控制公共消費支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補貼、加大國有企業(yè)民營化步伐等，把更多的政府開支用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)和勞動力市場建設(shè)等生產(chǎn)性經(jīng)濟活動。在財政赤字和公共債務(wù)穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個人的稅收負(fù)擔(dān)。

二、財政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制

歐盟理事會、歐盟委員會和成員國政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)歐盟成員國的財政預(yù)算政策。

歐盟理事會是對歐盟成員國財政預(yù)算協(xié)調(diào)和監(jiān)督的最高決策機構(gòu)，對成員國財政是否出現(xiàn)過度赤字和是否實施懲罰具有最終決策權(quán)。其主要職能是：嚴(yán)格實施《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長》的所有規(guī)定；把《歐盟理事會關(guān)于加快實施過度財政赤字程序和對有關(guān)問題說明的規(guī)定》中消除過度赤字的期限作為最后時限，除非特殊情況，必須督促成員國在確定其存在過度赤字之日起一年內(nèi)予以糾正；在成員國沒有按要求消除財政赤字后，決定對該國實施懲罰等。

歐盟委員會負(fù)責(zé)對歐盟成員國的財政預(yù)算進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，行使提出各種動議的權(quán)利，監(jiān)測成員國的經(jīng)濟財政狀況，在某成員國財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%時，實施過度赤字程序，提出可供歐盟理事會決策的報告、意見和建議。

成員國政府的主要職責(zé)是，實現(xiàn)各自的中期經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經(jīng)濟趨同規(guī)劃規(guī)定的中期財政預(yù)算目標(biāo)，在實際財政狀況與目標(biāo)出現(xiàn)偏差時，立即采取措施進行糾正。

歐盟經(jīng)濟財政委員會也在歐盟成員國的財政預(yù)算的協(xié)調(diào)和監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。歐盟的經(jīng)濟財政委員會是歐盟理事會的咨詢機構(gòu)，由各成員國、歐盟委員會和歐洲中央銀行各指定兩名代表組成，其主要任務(wù)是對成員國和整個歐盟的經(jīng)濟、財政、金融狀況進行密切的監(jiān)視，定期向歐盟理事會和歐盟委員會報告其檢測和評審結(jié)果，參加歐盟理事會有關(guān)文件的起草和準(zhǔn)備工作。

三、財政預(yù)算政策協(xié)調(diào)和監(jiān)督的實施

歐盟通過三個階段協(xié)調(diào)和監(jiān)督成員國的財政預(yù)算政策。

1、第一階段：制定和實施中期財政預(yù)算政策前期工作。歐元區(qū)成員國必須制定各自的中期經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃，而沒有加入歐元的成員國要制定經(jīng)濟趨同規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容包括，當(dāng)年和今后三年經(jīng)濟預(yù)期增長的總體設(shè)想和影響經(jīng)濟增長的各種因素分析，如政府投資、就業(yè)、通貨膨脹、經(jīng)濟增長率等；實現(xiàn)經(jīng)濟預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)濟政策；財政預(yù)算政策目標(biāo)以及實現(xiàn)目標(biāo)的措施；經(jīng)濟預(yù)期目標(biāo)對財政預(yù)算和公共債務(wù)的影響等。每個成員國必須在每年三月份前將規(guī)劃報告提交歐盟委員會和歐盟理事會進行審議。歐盟委員會根據(jù)歐盟理事會通過的《成員國和共同體經(jīng)濟政策指導(dǎo)大綱》對成員國的規(guī)劃報告進行審議并提出修改意見，最后由歐盟理事會批準(zhǔn)。歐盟經(jīng)濟財政委員會也參與對成員國規(guī)劃報告的審議。

《成員國和共同體經(jīng)濟政策指導(dǎo)大綱》是歐盟經(jīng)濟和財政政策的重要文件。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐盟委員會負(fù)責(zé)每年制定一個《成員國和共同體經(jīng)濟政策指導(dǎo)大綱》，歐盟理事會批準(zhǔn)通過?！冻蓡T國和共同體經(jīng)濟政策指導(dǎo)大綱》不僅對上一年成員國實施綱要的情況進行全面評估，而且根據(jù)歐盟委員會對當(dāng)年成員國和歐盟經(jīng)濟發(fā)展前景所作的預(yù)測，提出歐盟和成員國經(jīng)濟政策的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

2、第二階段：實施財政預(yù)算政策的過程協(xié)調(diào)和監(jiān)督。歐盟委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國財政預(yù)算執(zhí)行情況和公共債務(wù)的變化情況，監(jiān)測財政赤字的變動。如果某一成員國的財政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的限制，歐盟委員會就著手準(zhǔn)備有關(guān)該國經(jīng)濟和預(yù)算的報告，并由歐盟經(jīng)濟財政委員會就報告提出意見后，提交歐盟理事會和該成員國政府。

3、第三階段：確定出現(xiàn)過度財政赤字后。歐盟理事會在接到歐盟委員會有關(guān)成員國財政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的報告后，必須在三個月內(nèi)就該成員國是否存在過度財政赤字做出決定。歐盟理事會一旦確認(rèn)某成員國已經(jīng)存在過度赤字，就向該國提出在一定時間內(nèi)糾正的建議。一般情況下，成員國必須在四個月內(nèi)采取有效措施消除過度赤字，歐盟理事會的建議不對外公開。

若成員國沒有在規(guī)定的時間內(nèi)執(zhí)行歐盟理事會的建議，歐盟理事會將再次向該國提出迅速糾正的建議，并將建議公布于眾。如果成員國仍不執(zhí)行，歐盟理事會就決定對該成員國進行懲罰。

四、違反財政預(yù)算政策的懲罰機制

1、過度財政赤字的定義。特殊情況除外，財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%就屬于過度財政赤字。按規(guī)定，成員國滿足以下三種情況，不屬于過度財政赤字。一是異常性，即造成財政赤字的原因超出了正常范圍；二是暫時性，允許財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在有限的時間內(nèi)高于3%；三是接近性，即財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重始終接近3%。成員國無法控制的重大事件使財政赤字超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3%都是“異常的”，如嚴(yán)重自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、出現(xiàn)經(jīng)濟下降2%以上的異常嚴(yán)重經(jīng)濟衰退等。在非常事件或嚴(yán)重經(jīng)濟衰退結(jié)束后，財政赤字可以下降到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下，這種財政赤字就是“暫時的”。

《穩(wěn)定與增長公約》把國內(nèi)生產(chǎn)總值下降%-2%定義為嚴(yán)重經(jīng)濟衰退，下降2%以上定義為異常嚴(yán)重經(jīng)濟衰退。也就是說，國內(nèi)生產(chǎn)總值下降%-2%、財政赤字超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3%的情況不符合異常性條款的規(guī)定，但有可能符合暫時性條款的規(guī)定。

2、懲罰措施。判斷成員國是否出現(xiàn)過度財政赤字，歐盟必須使用該國下半年的統(tǒng)計數(shù)字。一旦確定某國出現(xiàn)過度財政赤字，該國需在一年內(nèi)糾正，再加上審議和決策時間，一般來說，成員國的過度財政赤字可以持續(xù)兩年。如果兩年后仍存在過度赤字，就要面對懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成，固定部分相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的%，附加部分則按當(dāng)年財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超出3%的部分的十分之一，最高罰金不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的%。

五、歐盟財政政策的評價

歐盟的財政政策是在一定法律約束和指導(dǎo)下成員國自主制定和實施的財政政策。這一財政政策基本解決了歐盟長期存在的財政赤字居高不下和財政行為傾向于順周期的兩大問題，起到了穩(wěn)定經(jīng)濟的目的，為歐元流通和歐洲中央銀行實現(xiàn)穩(wěn)定物價創(chuàng)造了條件。到2000年，歐盟的財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1995年的5%降至%，其中歐元區(qū)降到%。但歐盟的財政政策在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中確實存在一些問題。

1、財政政策能否在經(jīng)濟衰退時發(fā)揮作用的問題。財政自動穩(wěn)定和相機抉擇是財政政策的兩種主要形式。所謂財政自動穩(wěn)定器是指財政赤字自動變化的范圍。當(dāng)經(jīng)濟衰退時，稅收收入下降，支出增加，政府財政赤字趨向擴大，從而刺激經(jīng)濟回升；反之，經(jīng)濟繁榮時，稅收增加，支出減慢，政策赤字減少或出現(xiàn)盈余，從而抑制經(jīng)濟的過快增長，政府財政赤字的自動變化使經(jīng)濟保持穩(wěn)定。相機抉擇政策是靠外力調(diào)整財政赤字，對經(jīng)濟進行調(diào)整。

由于成員國的經(jīng)濟規(guī)模、稅收體制、財政支出結(jié)構(gòu)不同，財政自動穩(wěn)定器的規(guī)模和作用也不盡相同。據(jù)估計，在經(jīng)濟出現(xiàn)按歐盟定義的嚴(yán)重衰退的經(jīng)濟周期內(nèi)，歐盟成員國的自動穩(wěn)定器波動范圍占國內(nèi)生產(chǎn)總值的±2%以內(nèi)，也就是說，如果某一成員國的財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，那么，在隨后出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟衰退的周期內(nèi)，其財政赤字將在0-4%的范圍內(nèi)波動。因此，理論上講，目前，歐盟的財政政策大框架，可以使成員國在很大程度上利用財政自動穩(wěn)定器調(diào)控經(jīng)濟，財政稅收政策有一定的靈活性。但實際上，即使經(jīng)濟不出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，財政自動穩(wěn)定器在某些成員國也不能很好地發(fā)揮作用。2001以來，歐盟以及成員國的經(jīng)濟沒有出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟衰退，經(jīng)濟依然小幅增長，但葡萄牙在2001率先突破規(guī)定，財政赤字達到4%；2000年，德國的財政赤字不到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，但到2002年，其財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到%。同樣，相機抉擇的財政政策也無法實施，一方面，財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值不能超過3%的限制使成員國不能擴大支出，另一方面，政府在經(jīng)濟增長緩慢時期，面臨著增加就業(yè)、促進經(jīng)濟增長的壓力和支出剛性的約束，財政支出難以壓縮。因此，在某些成員國內(nèi)，現(xiàn)行的財政政策喪失了在經(jīng)濟增長緩慢時調(diào)控經(jīng)濟的作用。這正是2002年歐盟內(nèi)部就是否修改和如何修改《穩(wěn)定與增長公約》爆發(fā)激烈爭論的主要原因。

2、成員國之間的財政政策協(xié)調(diào)問題。在許多情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取共同的財政政策，同時加強與貨幣政策的協(xié)調(diào)。一是，當(dāng)歐盟經(jīng)濟受到長時間嚴(yán)重經(jīng)濟衰退的影響時，成員國由于其經(jīng)濟規(guī)模和實力的限制，為了避免受到《穩(wěn)定與增長公約》的懲罰，有可能采取等著瞧的態(tài)度，不愿意冒險刺激本國經(jīng)濟，而把希望寄托在其他國家先采取行動上。在這種情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動實行擴張性財政政策，同時也需要歐洲中央銀行貨幣政策的配合；二是，當(dāng)歐洲中央銀行的利率處于很低的水平，貨幣政策面臨失效的情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動，促進經(jīng)濟增長；三是，出現(xiàn)原材料進口價格大幅上升，造成經(jīng)濟衰退，物價上升時，需要共同財政政策配合貨幣政策穩(wěn)定物價；四是，經(jīng)濟出現(xiàn)過熱時，為避免利率急劇上升，需要在歐盟范圍內(nèi)共同采取緊縮性財政政策；五是，《穩(wěn)定與增長公約》沒有對財政出現(xiàn)大量贏余時如何使用做出規(guī)定，由于成員國的經(jīng)濟周期不完全相同、市場體制存在差異，成員國的經(jīng)濟增長速度和財政收支狀況也不同步。在一部分國家經(jīng)濟過熱和財政大量贏余的同時，另有部分國家可能出現(xiàn)經(jīng)濟低迷和嚴(yán)重財政赤字，違防止經(jīng)濟過熱國家實行順周期財政政策，也需要歐盟協(xié)調(diào)；六是