日本預(yù)算的法治化管理

日本預(yù)算的法治化管理

日本的財(cái)政預(yù)算、稅收、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等實(shí)行法制化管理，中央對(duì)地方的控制和轉(zhuǎn)移支付依法行事。在法定范圍內(nèi)，中央與地方的權(quán)限是明確的。這方面的法律主要有《憲法》、《地方自治法》、《財(cái)政法》、《地方財(cái)政法》以及規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金分配的《地方交付稅法》等。

日本的預(yù)算采取國(guó)會(huì)決議的形式。預(yù)算的編制、審議、批準(zhǔn)都是依據(jù)有關(guān)法律而進(jìn)行的，因而預(yù)算被視為有法律效力，一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改。若遇特殊事態(tài)，需中途調(diào)整預(yù)算時(shí)，則要編制調(diào)整預(yù)算草案，經(jīng)國(guó)會(huì)審議、批準(zhǔn)。決算由財(cái)政部門(mén)編制，經(jīng)隸屬?lài)?guó)會(huì)的會(huì)計(jì)檢查院審計(jì)后提交國(guó)會(huì)，一般情況下國(guó)會(huì)對(duì)此不作審議，也無(wú)須表決通過(guò)。

預(yù)算原則

根據(jù)日本《憲法》規(guī)定，日本預(yù)算主要遵循以下原則：第一，事前審批原則。預(yù)算必須在執(zhí)行之前經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)的審議和批準(zhǔn)。如果進(jìn)入新預(yù)算年度后，預(yù)算仍未獲國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，則要編制臨時(shí)預(yù)算提交國(guó)會(huì)審批，方可開(kāi)支。第二，總額預(yù)算主義原則。要求預(yù)算中計(jì)入政府的全部收入和全部支出，它包括兩個(gè)方面的要求：一方面要求計(jì)入全部的收入和支出項(xiàng)目，不允許只計(jì)入收支相抵后的差額；另一方面，要求對(duì)收入和支出列示到能反映實(shí)際情況的科目為止，比如在公共支出中要求列到具體項(xiàng)目。第三，報(bào)告原則。要求政府每年度至少一次向國(guó)會(huì)具體報(bào)告財(cái)政狀況，公開(kāi)發(fā)表預(yù)算、調(diào)整預(yù)算及決算資料。第四，單年度主義原則。即各年度預(yù)算相互獨(dú)立的原則。

預(yù)算內(nèi)容

日本各級(jí)政府提交國(guó)會(huì)的預(yù)算，必須包括預(yù)算總則、收支預(yù)算、遞延費(fèi)、跨年度支出及政府債務(wù)負(fù)擔(dān)行為等內(nèi)容。在預(yù)算總則中，除概括說(shuō)明與財(cái)政收支預(yù)算有關(guān)的事項(xiàng)外，還需說(shuō)明公債發(fā)行額度、臨時(shí)借款最高額度及其他與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的事項(xiàng)。

在預(yù)算管理上，各級(jí)政府負(fù)責(zé)管理本級(jí)預(yù)算，中央政府對(duì)地方財(cái)政的預(yù)算管理主要是通過(guò)編制《地方財(cái)政計(jì)劃》，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)進(jìn)行引導(dǎo)。具體指導(dǎo)體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金的分配和地方債發(fā)行的審批上，而且主要由負(fù)責(zé)地方事務(wù)的自治省與大藏省共同負(fù)責(zé)管理。

預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算

預(yù)算的編制規(guī)定了歲入歲出等估算書(shū)的制作、送交；歲入歲出概算的制作、決定；預(yù)算的編制、內(nèi)閣會(huì)議的決定。向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的時(shí)間在上年度的12月中。預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)備費(fèi)由大藏大臣管理，具體使用必須報(bào)告內(nèi)閣和提交國(guó)會(huì)承諾并送交會(huì)計(jì)檢查院。預(yù)算決算必須于下年度11月30日送交會(huì)計(jì)檢查院。經(jīng)會(huì)計(jì)院檢查后提交下年度的國(guó)會(huì)內(nèi)閣。

中央預(yù)算分類(lèi)

日本實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，中央預(yù)算分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算，特別會(huì)計(jì)預(yù)算和政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算三大類(lèi)。一般會(huì)計(jì)預(yù)算是管理中央政府的一般性財(cái)政收支的，它以稅收、國(guó)債收入等為財(cái)源。為中央政府的行政管理、社會(huì)保障、教育、公共投資等活動(dòng)提供財(cái)力保障。

日本特別會(huì)計(jì)預(yù)算，是根據(jù)《財(cái)政法》規(guī)定設(shè)置的分類(lèi)管理型事業(yè)預(yù)算。特別會(huì)計(jì)預(yù)算主要有五大類(lèi)：事業(yè)特別會(huì)計(jì)預(yù)算；管理特別會(huì)計(jì)預(yù)算；保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)預(yù)算；融資特別會(huì)計(jì)預(yù)算；整理特別會(huì)計(jì)預(yù)算。

政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算是各政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)預(yù)算。政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)是指導(dǎo)依據(jù)特定法律設(shè)立的、中央政府提供全部資本金的法人，是經(jīng)營(yíng)事業(yè)、尤其是融資性業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，將其與中央政府機(jī)構(gòu)區(qū)分開(kāi)來(lái)設(shè)置的目的是為了能靈活運(yùn)用企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，以提高效率。但是，為了保證其公共性，其預(yù)算與政府預(yù)算同樣接受?chē)?guó)會(huì)的監(jiān)督。

從資金運(yùn)行的角度看，以上三種預(yù)算不是單純并列的，而是相互交叉的。一方面，有一般會(huì)計(jì)預(yù)算對(duì)特別會(huì)計(jì)預(yù)算及政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算的資金轉(zhuǎn)移，另一方面，也存在特別會(huì)計(jì)預(yù)算及政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算對(duì)一般會(huì)計(jì)預(yù)算的利潤(rùn)上交。

地方預(yù)算分類(lèi)

日本地方預(yù)算的分類(lèi)與中央基本相同。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方預(yù)算區(qū)分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算和特別會(huì)計(jì)預(yù)算。一般會(huì)計(jì)預(yù)算指以地方政府基本收支為中心的財(cái)政收支預(yù)算，主要指一般會(huì)計(jì)預(yù)算。特別會(huì)計(jì)預(yù)算，有按國(guó)家法令規(guī)定必須設(shè)置的，也有各地方政府經(jīng)本級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)置的，因此各地方政府特別會(huì)計(jì)預(yù)算的設(shè)置不盡相同，總體上大致可分為公營(yíng)企業(yè)預(yù)算和其他特別會(huì)計(jì)預(yù)算。公營(yíng)企業(yè)預(yù)算是地方各級(jí)政府所有和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的預(yù)算，如自來(lái)水、電力、煤氣、醫(yī)院、公共汽車(chē)等企業(yè)的預(yù)算。其他特別預(yù)算種類(lèi)較多，如根據(jù)《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》規(guī)定設(shè)置的國(guó)民健康保險(xiǎn)事業(yè)預(yù)算，根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》設(shè)置的農(nóng)業(yè)共濟(jì)事業(yè)預(yù)算、收益事業(yè)預(yù)算、老人保險(xiǎn)醫(yī)療事業(yè)預(yù)算、公立大學(xué)附屬醫(yī)院事業(yè)預(yù)算等。

地方政府無(wú)論征收法定稅還是法外稅，都必須制訂征稅條例。地方稅征收條例由各地方政府起草，并經(jīng)本地議會(huì)審批，需與中央政府協(xié)商并獲批準(zhǔn)的事宜必須在提交議會(huì)之前進(jìn)行。地方稅征收條例內(nèi)容包括稅目、納稅人、課稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率及其他與征稅有關(guān)的事項(xiàng)。對(duì)于法定地方稅來(lái)說(shuō)，地方稅條例是將《地方稅法》規(guī)定的稅種，按法律規(guī)定的原則和當(dāng)?shù)貙?shí)際制訂出具體的征收細(xì)則，而對(duì)于法外地方稅來(lái)講，經(jīng)中央政府和本級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)后就具體有稅法的效力。

地方稅征管也是地方政府稅收權(quán)限的體現(xiàn)之一。從目前的情況看，除地方消費(fèi)稅由國(guó)稅部門(mén)代為征收外，其余地方稅均由地方政府征收。各級(jí)地方政府除在政府機(jī)構(gòu)上設(shè)置稅務(wù)管理部門(mén)外，還根據(jù)需要設(shè)置一定的稅務(wù)所，負(fù)責(zé)地方稅征收工作。

中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系的法制化

財(cái)政體制上實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，各級(jí)財(cái)政只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，預(yù)決算由本級(jí)議會(huì)審批，獨(dú)立征稅，上下級(jí)財(cái)政之間不存在行政上的或業(yè)務(wù)上的管理關(guān)系。不僅如此，作為中央政府對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、調(diào)查和協(xié)調(diào)的部門(mén)不是作為財(cái)政部門(mén)的大藏省，而由專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地方事務(wù)的自治省負(fù)責(zé)。

日本的財(cái)政體制在資本主義國(guó)家屬中央集權(quán)型。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，日本地方自治是由中央給的，地方權(quán)限的大小由中央確定。如地方稅是在20世紀(jì)中葉由中央稅下放而形成的，地方財(cái)政支出范圍也是由中央政府逐步下放的。不僅如此，目前日本中央政府仍控制著許多與地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)有關(guān)的重要權(quán)限，如地方稅立法權(quán)、地方債發(fā)行審批權(quán)等。第二，地方財(cái)政收入的一半來(lái)自中央財(cái)政的支持。地方政府為了得到中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金，必須按規(guī)定向中央政府報(bào)告財(cái)政運(yùn)營(yíng)情況，服從中央政府必要的調(diào)度和安排。

若干啟示

日本預(yù)算管理體制實(shí)行法制化管理，中央對(duì)地方的控制和轉(zhuǎn)移支付均依法行事。在法定范圍內(nèi)，中央與地方的權(quán)限是明確的。不僅財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分等有法可依，而且在許多細(xì)節(jié)上也有明確規(guī)定。以轉(zhuǎn)移支付制度為例，中央財(cái)政依法提供資金并進(jìn)行分配，各地方政府同樣可依法要求中央政府對(duì)其分配，任意減少資金總額，或增減各地方政府的分配額均是違法的。法制化保證了制度的規(guī)范化和高透明度，避免任意性。我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，沒(méi)有在財(cái)政體制和稅收體制上用法律解決中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)問(wèn)題。同時(shí)在憲法上和財(cái)政法上都缺少有關(guān)分配中央與地方權(quán)益的明確、具體的立法，從而帶來(lái)了實(shí)踐中的許多問(wèn)題。要有效地解決這些問(wèn)題，就必須著力建立和完善財(cái)政體制法。

日本的財(cái)政法律制度完備。財(cái)稅立法體系主要是憲法、法律、行政法規(guī)三個(gè)層次，而以法律為主。日本憲法對(duì)財(cái)政職能和權(quán)限作出明確而具體的規(guī)定。對(duì)財(cái)政預(yù)算、預(yù)算體制、中央與地方的分配關(guān)系、主要稅種都有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，做到了有法可依。

財(cái)政管理法制監(jiān)督嚴(yán)格。日本實(shí)行財(cái)政公開(kāi)，不僅預(yù)、決算公開(kāi)，而且會(huì)計(jì)檢查院的審計(jì)報(bào)告也公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。國(guó)會(huì)以預(yù)算形式對(duì)財(cái)政