我國鄉(xiāng)(鎮(zhèn))依法行政中存在的問題及措施分析研究 行政管理專業(yè)

目錄TOC\o"1-3"\h\u4392摘要 II11328abstract III10540一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的概念與特點(diǎn) 114782（一）依法行政的概念 123608（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的概念 131143（三）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的特點(diǎn) 1200871.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性 1219152.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中權(quán)力與義務(wù)相結(jié)合 2185953.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政具有明顯的執(zhí)行性 219107二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及存在問題 25640（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中的合法性問題 222427（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民自治的矛盾 38145（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的適應(yīng)性問題 330672三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在問題的原因 46043（一）缺乏依法行政與合法性觀念 421458（二）受傳統(tǒng)依法行政理念的影響，缺乏服務(wù)于基層的觀念 521397（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制改革滯后 524964四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政改革的措施 520671（一）增強(qiáng)依法行政觀念，擴(kuò)大合法性基礎(chǔ) 513803（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作應(yīng)為鄉(xiāng)村自治服務(wù) 613315（三）改革依法行政體制，適應(yīng)專業(yè)化要求 77765（四）根本轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 710561（五）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力 8967結(jié)語 914210參考文獻(xiàn) 1029403鳴謝 11摘要長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直肩負(fù)著從農(nóng)村汲取工業(yè)化資源的重任，必然造成了管制型政府。但全而取消了農(nóng)業(yè)稅“以工補(bǔ)農(nóng)”時(shí)代的到來，要實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是新歷史條件下的迫切要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)村農(nóng)民打交道，是最基礎(chǔ)的政權(quán)機(jī)構(gòu)。它是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政體系中所處的位置，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政對于基層以及農(nóng)村的發(fā)展、安定與繁榮，起著非常關(guān)鍵的作用。只有適應(yīng)新形勢的變化，加快轉(zhuǎn)型力度，切實(shí)為農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活提供服務(wù)，才能更有效地維系好干部和群眾之間緊張的關(guān)系，密切農(nóng)村黨群、干群之間的關(guān)系，鞏固黨和政府在農(nóng)村工作的群眾基礎(chǔ)。文章通過對我國依法行政的特點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀與問題及其產(chǎn)生的原因，來探討我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政改革的方向與路徑。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；依法行政；現(xiàn)狀；原因；改革abstractForalongtime,thetownshipgovernmenthasbeenshoulderingthetaskofindustrializationfromresourcefromtheruralareas,willinevitablyleadtothecontrolofthegovernment.Butallbutabolishedtheagriculturaltax"subsidizinganddevelopingagriculturebyindustry"era,inordertorealizethecontrolofthegovernmenttoservicegovernmentistherequirementofthenewhistoricalconditions.Thetownshipgovernmentdealingdirectlywithfarmers,isthemostbasicpoliticalinstitution.Itisthebridgeandlinkofthepartyandgovernmentwiththemasses.China'stownshipgovernmentinthesystemofadministrationbylawinplace,thetownshipadministrationaccordingtolawforgrassrootsandruraldevelopment,stabilityandprosperity,playsaveryimportantrole.Onlyadapttothenewchangesinthesituation,effortstospeedupthetransitionofruralfarmersinproductionanddailylife,andforprovidingservices,tensionsbetweencanbemoreeffectiveinmaintaininggoodcadresandthemasses,thecloserelationshipbetweentheruralPartycadresandthemasses,themasses,consolidatethepartyandgovernmentintheruralwork.Thereasonthecharacteristicsofadministrationaccordingtolaw,onChina'stownshipstatusandproblemsofadministrationaccordingtolawandproduced,toexploreandpathofChina'stownshipadministrativereform.Keywords:Township;

administrationaccordingtolaw;

currentsituation;

causes;

reform我國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依法行政中存在的問題及措施專業(yè):行政管理,學(xué)號:115313201022,姓名:李旻晟指導(dǎo)教師:謝彩華我國已進(jìn)入縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)小康社會，城市化以及行政體制改革的關(guān)鍵階段，而作為基層行政單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在此過程中扮演著非常關(guān)鍵的作用，它關(guān)系到基層與農(nóng)村的城市化進(jìn)程，關(guān)系到農(nóng)村的社會秩序，關(guān)系到基層的社會變革。但是，由于基層社會的迅猛發(fā)展與變革，基層自治的需要，以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政模式已很難適應(yīng)時(shí)代的要求。因此，我國依法行政制度的變革，依法行政能力的提高，對我國以后的社會發(fā)展起著非常關(guān)鍵的作用。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的概念與特點(diǎn)（一）依法行政的概念 依法行政（administrationmanagement）是運(yùn)用國家權(quán)力對社會事務(wù)的一種管理活動。依法行政系統(tǒng)是一類組織系統(tǒng)。它是社會系統(tǒng)的一個(gè)重要分系統(tǒng)。隨著社會的發(fā)展，依法行政的對象日益廣泛，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、市政建設(shè)、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面?，F(xiàn)代依法行政多應(yīng)用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的支出和浪費(fèi)，提高依法行政的效能和效率（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的概念依據(jù)依法行政的概念，可知鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)國家所賦予的權(quán)力，對所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、社會秩序、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理的一系列活動。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政即使依據(jù)國家的政策與法規(guī)執(zhí)行，同時(shí)還可以指定相應(yīng)的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展的政策與措施。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政處于我國依法行政系統(tǒng)的最低端，也是最基層，并且依據(jù)依法行政的特點(diǎn)以及職能，可知鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的安定，環(huán)境的保護(hù)，社會的建設(shè)，文化的發(fā)展都起著至關(guān)重要的作用。因?yàn)椋l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的政權(quán)組織，是保證黨的路線、方針、政策在基層得以貫徹落實(shí)的最終環(huán)節(jié)。（三）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的范圍，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政具有以下特點(diǎn)：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性是指依法行政的權(quán)力與義務(wù)都得到了明確的法律規(guī)定，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的對象、范圍、具體內(nèi)容都有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》做出了具體的規(guī)定。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政過程中，能夠有法可依，能夠任務(wù)明確，能夠認(rèn)識到依法行政的權(quán)限。并且，具體的法律支持，可以減少在依法行政過程中的阻力，在必要時(shí)可以尋求法律的支持。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中權(quán)力與義務(wù)相結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的具體內(nèi)容直接由國家法律規(guī)定,一方面是法律所賦予的權(quán)力，因此在行使的過程中是神圣不可侵犯與剝脫的，具有強(qiáng)制性；同時(shí)，應(yīng)該看到法律所規(guī)定的依法行政內(nèi)容涉及到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，涉及到農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的方方面面,涉及的事務(wù)非常繁多，從具體上看又具有義務(wù)的性質(zhì)。因此，應(yīng)該認(rèn)識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政不僅僅是一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所行使的權(quán)力，而且是一種對于廣大基層群眾的義務(wù)。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政具有明顯的執(zhí)行性根據(jù)地方組織法規(guī)定可知,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政具有明顯的執(zhí)行的性質(zhì)。因?yàn)?，首先，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是作為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會所賦予的權(quán)力而存在，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要執(zhí)行本級人民代表大會的各項(xiàng)決議。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為做基層的行政組織，又是作為上級行政機(jī)關(guān)的下屬行政機(jī)構(gòu)而存在的，既然是下屬機(jī)構(gòu),那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要執(zhí)行好上級行政機(jī)關(guān)下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù)。再次,中國共產(chǎn)黨要在各級行政組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是本級黨委及上一級黨委的被領(lǐng)導(dǎo)對象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要時(shí)刻接受它們的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行黨委的各項(xiàng)決策。所以說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較強(qiáng)的執(zhí)行性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有通過有效的執(zhí)行,才能把黨和國家的各項(xiàng)方針政策落實(shí)到廣大群眾中去,只有這樣才能更好的實(shí)現(xiàn)黨和國家的意圖。二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀及存在問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政對于基層或農(nóng)村是如此之重要，然而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的現(xiàn)狀卻顯示出，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中依舊存在很多問題，不容樂觀。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政中的合法性問題正如上文所介紹的，雖然我國的地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政做出了具體的法律規(guī)定，但都是些綱領(lǐng)性或指導(dǎo)性的，規(guī)定的比較寬泛，在具體細(xì)節(jié)上缺少相應(yīng)的制度與規(guī)則，這就相應(yīng)增加了工作人員在具體執(zhí)行中的伸縮性。這樣，在現(xiàn)實(shí)的依法行政中就出現(xiàn)了兩個(gè)問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政過程中，依法行政管理者僅僅強(qiáng)調(diào)了其作為權(quán)力性的一面，常常強(qiáng)制執(zhí)行其的管理任務(wù)，對基層群眾不解釋，造成群眾的不理解，從而是依法行政的產(chǎn)生合法性危機(jī)。二是，依法行政人員在具體執(zhí)行的過程中，由于沒有詳細(xì)具體的規(guī)則與制度可以依據(jù)，也常常出現(xiàn)依法行政過程中超出其法律規(guī)定的權(quán)限，導(dǎo)致違法或人情行政的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而，也是依法行政出現(xiàn)合法性危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性主要來自于對上一級政府的合法性繼承，以及依靠權(quán)力的支持，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政的過程中，脫離了法律的規(guī)范與依據(jù)，僅僅依靠權(quán)力的支持，強(qiáng)制行政，那么在此過程中會慢慢喪失自己合法性的基礎(chǔ)。近年來，特別是近時(shí)期以來，多地出現(xiàn)針對當(dāng)?shù)卣娜后w性事件，就是強(qiáng)制行政或者是違法行政所帶來的后果，這樣下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的合法性會進(jìn)一步喪失。同時(shí)，由于以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政主要是建立在對上級的合法性繼承的基礎(chǔ)上的，但隨著社會的發(fā)展，隨著地方自治的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政所面臨的問題越來越復(fù)雜，那種建立在單一基礎(chǔ)上的合法性越來越受到挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政不僅發(fā)展地方的經(jīng)濟(jì)，還要發(fā)展地方的文化，治理地方的環(huán)境，發(fā)展地方的社會，為地方實(shí)行自治服務(wù)，因此，隨著管理領(lǐng)域的增多，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政任務(wù)的復(fù)雜化，任何領(lǐng)域出現(xiàn)問題都可能影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民自治的矛盾 由于受到傳統(tǒng)行政方式的影響，以及現(xiàn)行依法行政體制本身的不完善，在依法行政活動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊對地方事務(wù)統(tǒng)得過多，管得過死，存在著各式各樣的形式主義，已不能適應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需要，已不能適應(yīng)村民自治的內(nèi)在要求。村民自治，要求村民自己決定自己的經(jīng)濟(jì)與社會事物，維護(hù)自己的利益，決定自己的生活方式與發(fā)展模式，保護(hù)自己的環(huán)境與鄉(xiāng)土文化。而法律所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的任務(wù)也是如此，可以說兩者是并行不悖的。然而現(xiàn)實(shí)并非如此，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政往往只唯上，僅依據(jù)政府的主觀愿望而不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，不考慮基層群眾的需要，強(qiáng)制式行政與管理，因而，與村民自治的內(nèi)在要求產(chǎn)生沖突與矛盾。一方面,自村民自治推行以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民自治的互動確實(shí)有著重大的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義,促進(jìn)了我國基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程,加快了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民自治的互動由于受各種現(xiàn)實(shí)因素的影響和制約,在實(shí)踐中出現(xiàn)了非良性互動的一面,直接影響農(nóng)民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn),一定程度上阻礙了基層民主政治建設(shè)進(jìn)程及社會主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程,不利于我國構(gòu)建社會主義和諧社會。我國之所以成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就是為了服務(wù)于基層和農(nóng)村的發(fā)展，繁榮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與文化，從而有利于農(nóng)村的自治。然而，在政策執(zhí)行的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位似乎發(fā)生了變化，有違于其設(shè)立的初衷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其依法行政的過程中已有服務(wù)性部門發(fā)展成為管理型或者衙門性機(jī)構(gòu)，有服務(wù)轉(zhuǎn)而為管理或者說統(tǒng)治。因此，農(nóng)民的自治也由此而轉(zhuǎn)變?yōu)樗位蛘哒f被統(tǒng)治。這不但不利于農(nóng)村或者基層的自治，不利于農(nóng)村的發(fā)展與繁榮，反而是鉗制了基層群眾的創(chuàng)造性，加重了基層或者農(nóng)村的負(fù)擔(dān)。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的適應(yīng)性問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的適應(yīng)性，不但是由于合法性問題或者說與村民自治之間的矛盾，而且是指當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政時(shí)所承擔(dān)的功能和事務(wù)太多，或者說抓不住事情的重點(diǎn)，滿足不了基層群眾的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務(wù)非常多,“上面千條線,下面一根針”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在忙于處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村工作的同時(shí),也要應(yīng)付上級安排的各項(xiàng)工作任務(wù),然而，在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往把上級政府安排的工作，當(dāng)做是依法行政工作的重中之重，而忽視了基層群眾的迫切需要，忽視了自己工作的重點(diǎn)與方向，因而，依法行政工作也滿足不了實(shí)際需要。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政相對應(yīng)必須要有充足的人力、物力和財(cái)力，以及相應(yīng)的部門與分工安排，但是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員專業(yè)性不強(qiáng)，雖然人員臃腫，但在實(shí)際工作中能夠用得上的人員不多,有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員還出現(xiàn)了專業(yè)人員匱乏的想象。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)和物力等資源也十分有限,即使一些地方物力、財(cái)力充足，但是卻用不在依法行政上，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政許多工作僅限于應(yīng)付,走過場,形式化的現(xiàn)象的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政卻沒有起到應(yīng)有的作用，做應(yīng)該去做的事。三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政存在問題的原因我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政之所以存在合法性問題，與村民自治的關(guān)系問題以及適應(yīng)性問題，是與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政觀念與思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的權(quán)力性，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制建設(shè)的滯后性與依法行政部門改革之后相關(guān)的。（一）缺乏依法行政與合法性觀念鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政部門，作為基層的管理組織，卻缺少相應(yīng)的管理者的觀念。而一直把自己視作為地方權(quán)力組織，把自己作為國家權(quán)力的地方代表著。因此，在管理地方事務(wù)的時(shí)候，卻不把自己視為管理者，而是權(quán)力者。在依法行政過程中，高高在上，方式簡單而粗暴，多是些強(qiáng)制性的執(zhí)行，缺乏管理與治理的觀念。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理體制還是傳統(tǒng)的，以傳統(tǒng)的權(quán)力觀為指導(dǎo)的，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政化控制主要是通過“強(qiáng)書記、弱鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長”的干部配備模式來進(jìn)行的，這實(shí)際上就是以黨代政，黨政不分的體制，也就是黨組織行政化、權(quán)力化的一種現(xiàn)象。由于權(quán)力觀的影響，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在依法行政的過程中就缺少依法行政的觀念，頻頻出現(xiàn)違法行政的現(xiàn)象。在近幾年里出現(xiàn)的基層群體事件，就與一些地方基層政府的違法行政直接相關(guān)。一些地方群眾把中華人民共和國憲法放在自己的家門口，以阻止地方政府工作人員的強(qiáng)制行政，這種場面讓人看到是多么的揪心，而基層政府的行政人員又是多么缺少法制觀念。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的復(fù)雜性增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原先建立在繼承或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的合法性，開始減弱?；鶎尤罕姷囊笞兊膹?fù)雜，不但要求經(jīng)濟(jì)上的改善，而求要求文化、環(huán)境以及生態(tài)的改善，要求社會的公平與正義，這些問題也逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性基礎(chǔ)。由于，以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政只注意權(quán)力基礎(chǔ)上的合法性，而忽視了其他基礎(chǔ)上的合法性，因此，合法性基礎(chǔ)逐漸微弱，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性問題。（二）受傳統(tǒng)依法行政理念的影響，缺乏服務(wù)于基層的觀念鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政過程中，多是執(zhí)行上級的規(guī)定與安排，或者是上級的意圖，而很少按照村民的愿望，或者是村民的實(shí)際需要管理。同時(shí)，由于受到長期以來的管理模式的影響，村民們也缺少資質(zhì)的愿望與要求，或者是主動性與自覺性。就是存有自治的愿望與要求，也缺少相應(yīng)的表達(dá)自己愿望的途徑，或者是制度安排。長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的管制職能主要是執(zhí)行性，實(shí)行的是行政化控制、壓力型行政體制，對上負(fù)責(zé)有余而對下負(fù)責(zé)不足，不能有效地向農(nóng)村提供必需的公共服務(wù)，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，難以實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于民的職能。由于新農(nóng)村建設(shè)成為當(dāng)前和以后農(nóng)村工作的重點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就相應(yīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的主要組織者與實(shí)施者。在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中，擴(kuò)大和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能是根本。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能較為薄弱，對中央政府強(qiáng)調(diào)的擴(kuò)大和強(qiáng)化公共服務(wù)職能還缺乏充分的估計(jì)和深刻的理解，在實(shí)際的履行中還一定程度存在著“缺位”或“越位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能薄弱與現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)計(jì)具有密切關(guān)系。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式具有很深的行政控制和群眾運(yùn)動的色彩，其職能更多地表現(xiàn)為依法行政與命令，職能設(shè)計(jì)主要立足于“管”。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制改革滯后按照《憲法》和《地方組織法》，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長、副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長構(gòu)成，實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長負(fù)責(zé)制。原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是人大決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和黨委決策的辦事機(jī)構(gòu)，黨委通過人大監(jiān)督政府，黨委抓重大決策，政府抓具體事務(wù)。這樣的依法行政體制的設(shè)計(jì)實(shí)際是比較合理的，然而，由于地方人大的作用得不到重視，黨和政府已把人大的權(quán)利與職能接于自己的手中，從而使依法行政體制發(fā)展變形，因此，必須做出相應(yīng)的改革。然而，由于我國的整個(gè)行政體制改革已落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織更是如此。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的部門設(shè)計(jì)，制度安排，體制建設(shè)單一、落后，已很難滿足基層村民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的多方面要求?？梢哉f，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的整個(gè)體系，無論是部門設(shè)置，還是法律與制度的建設(shè)，以及人員配置的專業(yè)化方面，與不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，以及基層村民自治的需要，而且改革落后。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政改革的措施 （一）增強(qiáng)依法行政觀念，擴(kuò)大合法性基礎(chǔ)雖然我國的行政立法工作取得了長足的進(jìn)步，在依法行政過程中基本上可以做到有法可依，但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作來說，卻缺少相應(yīng)的具體的法律規(guī)定。我國的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條，雖然就鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的具體方向與任務(wù)，做出了具體的規(guī)定。但是，由于我國地域的遼闊，發(fā)展情況不一，鄉(xiāng)情又多樣，因此，這很難適應(yīng)依法行政的實(shí)際需要。雖然，各地方政府根據(jù)自己的不同情況，也制定了相應(yīng)的依法行政法規(guī)，但由于立法者是政府，執(zhí)法者亦是政府，因此，在依法行政過程中這些法律就很難被遵守或執(zhí)行。并且，由于受到長期執(zhí)政觀念的影響，或者說在依法行政過程中權(quán)力的實(shí)行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政過程中缺少相應(yīng)的法律觀念，往往是強(qiáng)制行政。這就要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其依法行政的過程中，增強(qiáng)法律觀念，不能如以往的依靠權(quán)力強(qiáng)制行政，應(yīng)遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，做到依法行政。并且要對依法行政人員進(jìn)行必要的法律與制度的教育，使其具有素質(zhì)與觀念。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力與義務(wù)相結(jié)合，才能增強(qiáng)依法行政的合法性。合法行政是行政合法性原則在行政領(lǐng)域的內(nèi)在要求。合法行政要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施依法行政，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。國務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》?！毒V要》提出了依法行政的六項(xiàng)基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這六項(xiàng)基本要求，是對我國依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，集中體現(xiàn)了依法行政重中治官、治權(quán)的內(nèi)在精髓，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價(jià)值目標(biāo)，有力地支撐了法治政府的基本骨架，因而對指導(dǎo)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員依法行政具有重要作用。同時(shí)上述合法性僅僅是狹義的合法性，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政要想從根本上改善自己的合法性問題，必須擴(kuò)大自己的合法性基礎(chǔ)，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，主義發(fā)展基層的文化事業(yè)，改善基層的環(huán)境，保護(hù)基層的生態(tài)，同時(shí)注意基層的社會建設(shè)，維護(hù)基層的公平與正義，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的合法性問題才能從根本上得到解決。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作應(yīng)為鄉(xiāng)村自治服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作應(yīng)改變以往的統(tǒng)治與管理的觀念，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的目標(biāo)乃是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮，社會的安定，群眾安居樂業(yè)，文化的繁榮，環(huán)境保護(hù)和公共事業(yè)完善。而這一切，都要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際與群眾的具體要求相結(jié)合，都離不開當(dāng)?shù)孛癖姷姆e極參與創(chuàng)造性的發(fā)揮。因此，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開依法行政與基層自治相結(jié)合?；鶎踊蛘哙l(xiāng)村自治，是我國農(nóng)村或基層治理的內(nèi)在要求，也是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的方向。只有實(shí)現(xiàn)基層或者是村民自治，我國社會才能從根本上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，基層或鄉(xiāng)村的發(fā)展才能找到內(nèi)在的動力。村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會政治制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。現(xiàn)行《憲法》第111條以國家根本大法的形式明確規(guī)定了"村民委員會是基層群眾性自治組織"的憲法地位之后,村民自治開始作為一種基層群眾性自治制度登上中國廣大鄉(xiāng)村社會的舞臺,并在廣大農(nóng)村地區(qū)逐歩推行。村民自治的推行直接使中國鄉(xiāng)村社會形成了以國家基層行政權(quán)和村民自治權(quán)為核心的“鄉(xiāng)政村治”格局。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的政權(quán)組織行使行政權(quán),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村進(jìn)行依法行政。另一方面,村民自治組織作為自主治理的群眾自治權(quán)利中心行使村民自治權(quán),對村莊進(jìn)行村民自治,由村民對村級事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。但是，鄉(xiāng)村自治離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的支持。鄉(xiāng)村自治離不開相應(yīng)的制度建設(shè)，相應(yīng)的文化建設(shè)以及相應(yīng)的設(shè)施與人員配置，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都可以提供有力的支持與服務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政也可以以此為方向，做出相應(yīng)的變革與人員配置。（三）改革依法行政體制，適應(yīng)專業(yè)化要求我國以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制與管理人員已不適應(yīng)現(xiàn)代依法行政的發(fā)展要求。我國以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置，主要是為了執(zhí)行上級政府的決定，管理當(dāng)?shù)氐娜罕姡瑤в醒瞄T或者說強(qiáng)制部門的性質(zhì)，主要是為了上級政府與群眾的溝通，維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定，而經(jīng)濟(jì)或服務(wù)的性質(zhì)不強(qiáng)，更缺少專業(yè)性部門的設(shè)置。然而由于地方逐漸實(shí)現(xiàn)自治，社會的安定問題已退居次席，當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，文化的建設(shè)，環(huán)境的保護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃已日顯重要，因此，政府的工作職能影響經(jīng)濟(jì)與人文方向轉(zhuǎn)變，而這些只能都具有專業(yè)性的要求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部門與職能設(shè)置中，應(yīng)減少傳統(tǒng)的職能與部門設(shè)置，而相應(yīng)增加新的專業(yè)性的職能設(shè)置。改變以往指令似的管理方式，變管理為服務(wù)，為地方的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，環(huán)境的保護(hù)，文化的建設(shè)以及生態(tài)的保護(hù)，不再是盲目的下指令，而是提供專業(yè)性的指導(dǎo)，提供技術(shù)的服務(wù)，提供各種規(guī)劃。這些都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政體制與能力做出相應(yīng)的改變，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政體制的制定，更加科學(xué)化、專業(yè)化，依法行政人員的配置也應(yīng)做出相應(yīng)的改變。依法行政人員由行政化向?qū)I(yè)化發(fā)展，有普通職員向技術(shù)型人員轉(zhuǎn)化。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的管理體制要想從根本上取得改善，還必須改變以往的權(quán)利給予邏輯，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政是種權(quán)利而非權(quán)力，而這種權(quán)利是來自于更基層，即村民或其依靠民主手段建立的組織，這樣想真依法行政才能適應(yīng)基層的需要，才能從根本上解決存在的問題。（四）根本轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑，是人勢所趨、人心所向。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是有限政府、民主政府、法治政府、廉潔高效的政府、公開透明的政府。它突出了“以民為本”，徹底摒棄了“官退民進(jìn)”的觀念，明確了為民服務(wù)的宗旨，尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營，建立農(nóng)民自己表達(dá)意見的機(jī)制，提倡農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村社會的事務(wù)管理，積極參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動等，堅(jiān)持一切從人民群眾的根本利益出發(fā)，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的切身利益。同時(shí)，服務(wù)型要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力提高自身服務(wù)的水平和工作效率，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部加強(qiáng)自身素質(zhì)的培養(yǎng)，增強(qiáng)服務(wù)意識，多充電學(xué)習(xí)，向?qū)I(yè)型、復(fù)合型、創(chuàng)新型的人才發(fā)展，把自己培養(yǎng)成符合服務(wù)型政府的干部。公共服務(wù)職能是服務(wù)型政府的核心職能，也是當(dāng)前縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能中薄弱職能，因此，在新形勢下，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就更加需要多投入此精力為廣人人民提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從根本上為廣人農(nóng)民群眾服務(wù)，進(jìn)而加快小康建設(shè)的步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要組織和領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村社會各項(xiàng)公益事業(yè)向前發(fā)展。具體到以下幾個(gè)方面，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的不斷發(fā)展。要改革和完善則政投入機(jī)制，對則政不足的縣級政府，中央、省、市需要轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助，確保教師工資的保障任務(wù)有縣級則政來承擔(dān)。其次，要加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，扶持農(nóng)村弱勢群體，推進(jìn)農(nóng)村社會醫(yī)療的保障，解決看病難，看病貴的突出問題，為農(nóng)村農(nóng)民的就醫(yī)提高有效的保證。最后，要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)，最低生活保障服務(wù)，為農(nóng)村的孤寡老人、貧困戶等弱勢群體提供可靠的社會保障。（五）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力鄉(xiāng)鎮(zhèn)則政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動的方向及范圍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著及其重要的作用。改革不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則政體制，使事權(quán)則權(quán)得以匹配，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供有力的則力保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，則政自求平衡能力相對薄弱弱，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則政運(yùn)行管理的環(huán)境、方式、條件都發(fā)生了巨人的變化，在明確劃分各級政府職能的基礎(chǔ)上，給起配各相應(yīng)的則力就成了政府履行職