中國現(xiàn)行環(huán)境保護稅費政策評析及建議

中國現(xiàn)行環(huán)境保護稅費政策評析及建議

[摘要]環(huán)境保護是政府公共服務(wù)的一個重要領(lǐng)域。改革開放以來，中國采取了一系列與環(huán)境相關(guān)的稅收和收費政策，取得了積極效果。但是，隨著經(jīng)濟的快速增長，現(xiàn)行政策愈來愈難以適應(yīng)現(xiàn)實需求。我國應(yīng)設(shè)立單獨的環(huán)境稅，完善現(xiàn)行收費政策。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護；稅費；環(huán)境稅

環(huán)境保護典型的公共性、強的正外部性以及投入資金大、周期長、見效慢和利潤率低的特性，決定了環(huán)境保護必須由政府介入。環(huán)境保護也因此成了政府公共服務(wù)的一個重要領(lǐng)域。20世紀80年代，中國政府把環(huán)境保護確立為一項基本國策。在國民經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱、國家財力不足的情況下，中國政府實施了積極的財政政策，對減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量、拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長起了積極的作用。

一、中國現(xiàn)行環(huán)境保護方面的稅費制度

1、環(huán)境保護稅收制度。中國現(xiàn)在尚未開征單獨的環(huán)保稅?，F(xiàn)行稅制中，消費稅、車船稅、城市維護建設(shè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等稅種客觀上起到了節(jié)約資源和保護環(huán)境的作用。中國現(xiàn)行的消費稅屬于特別消費稅，是對特定的消費品或消費行為征收的，主要目的是通過課稅范圍的選擇、差別稅率的安排和征收環(huán)節(jié)的確定發(fā)揮其引導(dǎo)消費方向、抑制超前消費的功能。車船稅是對中國境內(nèi)依法應(yīng)當?shù)焦?、交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、軍事等管理部門辦理登記的車輛、船舶，根據(jù)其種類，按照規(guī)定的計稅單位和年稅額標準計算征收的一種財產(chǎn)稅。城市維護建設(shè)稅是為了擴大和穩(wěn)定城市維護建設(shè)資金的來源，加強城市的維護建設(shè)而征收的一種稅。資源稅是向在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人征收的一種稅，稅目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。城鎮(zhèn)土地使用稅是為了促進合理使用城鎮(zhèn)土地，適當調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)土地級差收入，對在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的各類企事業(yè)單位、個體經(jīng)營者和其他個人(不包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人)征收的一種稅。耕地占用稅是為了加強土地管理，合理利用土地資源，保護農(nóng)用耕地，對在中國境內(nèi)占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的各類企事業(yè)單位、個體經(jīng)營者和其他個人(一般不包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人)征收的一種稅。城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅主要是對土地使用的一種稅收，在本質(zhì)上類似于對土地資源租金征稅。另外，增值稅、營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅等稅種，也為環(huán)境保護和資源綜合利用提供了稅收政策上的激勵。

2、環(huán)境保護收費制度。現(xiàn)行環(huán)保收費制度包括：排污收費、污染處理費、生態(tài)環(huán)境補償費、水資源費、礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費和土地使用費(或場地占用費)。1982年，中國國務(wù)院頒布了《征收排污費暫行辦法》。標志著中國排污收費制度的正式確立。截止2005年，全國31個省、市、區(qū)已全面開征了排污費，縣級開征面達到了91％。至2004年底，全國累計征收排污費億元，并設(shè)立了污染源治理專項基金。2004年當年排污費征收戶數(shù)達到萬戶，征收額度為億元。“九五”期間全國共使用排污費250億元，其中用于污染治理的達億元，占全社會污染治理投資的％。

中國《排污費征收使用管理條例》第二條規(guī)定：“直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶，應(yīng)當依照本條例的規(guī)定繳納排污費。排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費的，不再繳納排污費?！备鶕?jù)這一規(guī)定，排污者可以選擇繳納排污費或污染處理費。通常，污染處理費有污水處理費和垃圾處理費兩種。污水處理費包括企事業(yè)單位污水處理費和城市生活用水處理費兩種。

生態(tài)環(huán)境補償費是按照“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補償”和“開發(fā)與保護、增值并重”方針開征的一種環(huán)境保護費用。生態(tài)環(huán)境補償費始于1992年，共涉及14個省。目前已經(jīng)制定了生態(tài)環(huán)境補償費征收管理辦法的有廣西、江蘇、福建等省(區(qū))，遼寧、廣東、河北等地的有關(guān)環(huán)境保護法規(guī)中也有相應(yīng)規(guī)定。生態(tài)環(huán)境補償費包括的項目很多，中國實施較好的是森林生態(tài)環(huán)境補償費。

水資源費在全國范圍內(nèi)征收始于1997年10月28日國務(wù)院批準頒布實施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》，該政策規(guī)定：“國家實行水資源有償使用制度，對直接從地下或江河、湖泊取水的單位依法征收水資源費”。1998年1月21日公布實施的《中華人民共和國水法》，進一步明確，除對城市直接從地下水取水的單位征收水資源費外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可決定對其他取水的單位征收水資源費。

礦區(qū)使用費和礦產(chǎn)資源補償費依據(jù)《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》(1989年1月1日發(fā)布)和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》(1990年1月15日發(fā)布)征收。目前中國的礦區(qū)使用費只對開采海洋石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)及在中國境內(nèi)從事合作開采陸上石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)征收。鑒于目前海洋石油、天然氣主要以中外合作方式開采，實際上礦區(qū)使用費只限于中外合作開采石油、天然氣(包括海上和陸上的油、氣)的企業(yè)。礦產(chǎn)資源補償費自1994年4月1日起對采礦權(quán)人征收，體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，建立了促進礦產(chǎn)資源保護和合理利用的經(jīng)濟激勵機制。根據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》(1994年2月27日發(fā)布)，礦產(chǎn)資源補償費納入國家預(yù)算，實行專項管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。

土地使用費是指中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)在中國投資經(jīng)營期內(nèi)向地方政府繳納的用地費(內(nèi)資企業(yè)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅)，不包括征地、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用。土地使用費征收標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)具體情況自行決定。

二、存在的問題

1、沒有設(shè)立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來保護環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟手段。針對污染和破壞環(huán)境行為課征環(huán)境保護稅無疑是環(huán)境保護的一柄“雙刃劍”。但中國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。

2、有關(guān)環(huán)境保護的稅收規(guī)定不完善。(1)消費稅主要是將對環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍，并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源以及其他一些容易給環(huán)境帶來污染的產(chǎn)品納入征稅范圍，如電池、一次性產(chǎn)品(相機、剃刀、賓館飯店一次性用品、不可降解的塑料餐盒、塑料袋等)、氟利昂、含磷洗衣粉、含氮紙制品、氯氟化碳制品、劇毒農(nóng)藥以及煤炭等。(2)城市維護建設(shè)稅由于自身的局限性，難以起到應(yīng)有的作用。城市維護建設(shè)稅具有專款專用的特點，是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的一項重要資金來源。城市維護建設(shè)稅收人與城市供熱設(shè)施的開支有直接關(guān)系，進而對于改善城市大氣和水環(huán)境質(zhì)量具有特別重要的意義，是一項綠色稅收。有關(guān)資料顯示，城市維護建設(shè)稅用于環(huán)保投資部分已占到總環(huán)保投資的35％左右，占城市維護建設(shè)稅收入的45％左右。但是，由于城市維護建設(shè)稅是一種附加稅，以增值稅、消費稅和營業(yè)稅的實際繳稅額作為計稅依據(jù)，稅率低，導(dǎo)致收入規(guī)模小。而且，城市維護建設(shè)稅只對內(nèi)資企業(yè)和個人征收，不對外資企業(yè)和個人征收，造成內(nèi)外資企業(yè)和個人之間稅負不公；隨著城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，位于市區(qū)邊緣兩側(cè)的企業(yè)，其享用的市政基礎(chǔ)設(shè)施已相差不大，但城市維護建設(shè)稅的稅率卻相差較大，造成了新的稅負不公。(3)現(xiàn)行資源稅在保護和促進自然資源的合理開發(fā)利用、調(diào)節(jié)級差收入等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在很多問題。第一，資源稅性質(zhì)定位不合理。中國開征資源稅的目的僅僅是為了調(diào)節(jié)礦山企業(yè)由于礦產(chǎn)資源自然及經(jīng)濟條件優(yōu)越而引起的級差收益，納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，卻與資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)，極大地限制了資源稅應(yīng)有的環(huán)境保護作用，不利于將資源開采的社會成本內(nèi)部化，對遏制資源浪費的作用有限。第二，征稅范圍過窄。現(xiàn)行的資源稅只對部分礦產(chǎn)資源和鹽征稅，對森林資源、水資源、野生動物資源、海洋資源等必須加以保護的資源不征稅，這既不利于對資源的保護和可持續(xù)利用，也造成了資源后續(xù)產(chǎn)品比價的不合理。第三，計稅依據(jù)不合理。中國現(xiàn)行資源稅以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自產(chǎn)自用的移送數(shù)量為計稅依據(jù)，容易造成資源的大量積壓和浪費。第四，單位稅額過低，且一經(jīng)確定數(shù)年不變，不能反映礦產(chǎn)品市場價格的變化和礦山企業(yè)的盈利狀況，容易造成對資源的盲目開采和過度開發(fā)，加重環(huán)境負擔。(4)耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅都屬于對土地資源的征稅，但它們之間彼此相互獨立，沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開發(fā)的作用非常有限。另外，稅率也偏低，難以起到合理用地和保護耕地的作用，難以遏制因濫用土地而對環(huán)境所造成的破壞。

3、環(huán)境保護收費政策不合理。(1)排污收費是中國環(huán)保投入中最早、最穩(wěn)定的一條資金渠道，是中國環(huán)境政策的重要內(nèi)容之一，但存在征收面窄，征收標準過低；征收力度不足，征收效率低，缺乏必要的強制手段；征收來的費用不能按照法定用途使用等問題。比如，現(xiàn)行排污收費政策只對超標排放污染物的企業(yè)征收，對已經(jīng)達標或低于排放標準的不收費；雖然對超標排放標準的企業(yè)收費，但沒有考慮污染物的排放總量，難以刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放。而且，現(xiàn)行排污收費制度只對廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類113項污染源收費，沒有對危險廢物、生活垃圾、生活廢水，以及流動污染源進行收費。由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對排污費的調(diào)控能力。(2)對生活污水進行收費，目前在中國僅有部分城市實施。收費標準一般為～元／噸污水，個別城市的污水處理費收費標準則超過1元／噸污水，如江蘇省為1，10—1，15元／噸污水，而中國生活污水處理成本一般為～元／噸污水。污水處理費標準低，一方面違反了污染者負擔原則的要求，另一方面難以彌補污水處理成本，對城市污水處理廠的運營造成了負面的影響。(3)目前中國只有部分城市征收生活垃圾處理費，如北京市從1999年9月開始征收，收費標準為：北京市居民每戶每年繳費3元，外地人每人每年繳費2元。但是，中國是世界上垃圾包袱最沉重的國家，據(jù)不完全統(tǒng)計，上海市50平方米以上的垃圾堆有近2000個，北京市50平方米以上的垃圾堆有4000多個，2000年全國城市生活垃圾產(chǎn)生量達億噸，且將以8％的年增長率遞增。現(xiàn)行征收制度和標準遠遠不能滿足要求。(4)開征生態(tài)環(huán)境補償費是市場經(jīng)濟體制下促進生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的有效經(jīng)濟手段。但從中國的實踐情況來看，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：中國橫向環(huán)境管理體制不健全，缺少跨省市的協(xié)調(diào)機制，區(qū)際生態(tài)補償機制難以建立；環(huán)境影響的量化技術(shù)和貨幣化技術(shù)不成熟，生態(tài)補償缺乏強有力的技術(shù)支持；法律依據(jù)不足，征收難度較大；征收標準偏低；理論認識上也有不足；等等。(5)中國目前征收的水資源費，對于加強水資源宏觀管理，如水資源的勘測、監(jiān)測、評價、規(guī)劃以及為合理利用、保護水資源而開展的科學(xué)研究等發(fā)揮了重要的作用。問題是，征收標準過低，以致出現(xiàn)“兩千噸江河水，比不上兩瓶礦泉水”的怪現(xiàn)象，不能完全反映水資源本身的價值，難以發(fā)揮有償使用的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)作用。另外，還存在部分用水單位繳費意識不強、行政干預(yù)和地方保護主義、法規(guī)之間相互抵觸或不協(xié)調(diào)、收費手段不健全等問題。(6)礦產(chǎn)資源補償費的有關(guān)規(guī)定不適用于油氣資源，起步費率也很低，平均費率％，而且不能隨著礦產(chǎn)品價格、市場行情、礦產(chǎn)資源條件的變化而變化，不利于維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。另外，管理體制不合理，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補償費被截留和挪用。

三、建議

1、完善現(xiàn)行稅收制度。首先，擴大資源稅課稅范圍并科學(xué)制定其稅額標準。盡快增加土地、礦產(chǎn)、森林、草原、灘涂、地熱、大氣、水等再生和非再生資源的各個領(lǐng)域的稅目。對高硫煤實行高稅額，以限制高硫煤的開采和使用。同時，要調(diào)整稅額，不僅要將資源級差地租和絕對地租納入到稅額中，而且還要將資源開采產(chǎn)生的環(huán)境成本考慮進去。其次，擴大消費稅范圍并提高消費稅稅率。把過度耗費自然資源、嚴重污染環(huán)境的消費品，如一次性筷子、一次性使用的電池、氟利昂等產(chǎn)品列入消費稅的課征范圍。適當提高鞭炮、焰火等應(yīng)稅消費品的消費稅稅率；對進口的不利于環(huán)保的產(chǎn)品和設(shè)備適用較高的稅率。第三，改革關(guān)稅。對進口的環(huán)保設(shè)施、環(huán)保材料可采用較低的關(guān)稅稅率；對進口的對環(huán)境有嚴重污染和預(yù)期污染而又難以治理或治理成本較高的原材料、產(chǎn)品征收較高關(guān)稅；對出口的消耗國內(nèi)大量資源的原材料、初級產(chǎn)品、產(chǎn)成品征高稅。第四，改革車船稅。將現(xiàn)有按載重劃分的分類分級課征的車船稅改為按燃料動力分類分級。盡快實施燃油稅征稅方案，以鼓勵人們使用非機動車輛，減少環(huán)境污染。

2、開征環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅是指對開發(fā)、保護和使用環(huán)境資源的單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染、破壞或保護程度進行征收或減免的稅收體系。環(huán)境保護稅的稅制要素主要包括：納稅義務(wù)人、課稅對象、計稅依據(jù)、稅率和征收管理等。具體建議(1)納稅人。根據(jù)國際通行的“污染者付費”的原則，環(huán)境保護稅應(yīng)由破壞和污染環(huán)境者負擔。與環(huán)境保護稅的不同課征對象相適應(yīng)，環(huán)境保護稅的納稅人應(yīng)分別確定為從事應(yīng)稅排污行為和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者。(2)課稅對象。按照國際通行的做法，環(huán)境保護稅的課征對象應(yīng)是直接污染環(huán)境的行為和在消費過程中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品。從稅收的公平性出發(fā)，凡屬此類的行為和產(chǎn)品均應(yīng)納入課征范圍。考慮到中國目前缺乏這一稅種的制度設(shè)計和征收管理經(jīng)驗，在開征此稅的初期，課征范圍不宜太寬，宜先從重點污染源和易于征管的課征對象人手，待取得經(jīng)驗、條件成熟后再擴大征收范圍。目前，首先應(yīng)列入環(huán)境保護稅征收范圍的是排放各種廢氣、廢水和固體廢物的行為；其次，應(yīng)把那些用難以降解和再回收利用的材料制造、在使用中會對環(huán)境造成嚴重污染的各種包裝物納入征收范圍。(3)稅基。環(huán)境保護稅的計稅依據(jù)主要是按排放、遺棄的應(yīng)稅環(huán)境污染物的數(shù)量和濃度確定。對于計量單位難以確定的，可參照國際通行的做法進行統(tǒng)一換算。其稅基選擇主要有：按排污量征稅；以污染企業(yè)的產(chǎn)量作為稅基；以生產(chǎn)要素或消費品所包含的污染物數(shù)量作為稅基。(4)稅率。稅率的設(shè)計應(yīng)按照排放的應(yīng)稅污染物的污染程度來確定。對于濃度不同的應(yīng)稅污染物，應(yīng)按照濃度的高低來規(guī)定稅率。稅率的類型總體上應(yīng)以累進稅率為主，體現(xiàn)稅收差別。但在開征環(huán)境保護稅的初期，為易于推行，劃分不宜過細，稅率結(jié)構(gòu)不宜太復(fù)雜。另外，稅率的設(shè)計還要充分考慮到納稅人的負擔水平，使環(huán)保稅的負擔以滿足政府為消除納稅人所造成的污染而支付的全部費用為最低限量。(5)征收管理。在征收管理方面要注意以下問題：第一，為便于環(huán)保稅的推行，并保證環(huán)保資金的投入，應(yīng)將環(huán)保稅作為專門目的稅。對其稅收收入嚴格實行專款專用，用于建立環(huán)境保護基金，全力支持環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，其中應(yīng)有相當比例的稅款用于對納稅人為減輕、消除污染而采取相應(yīng)措施的補助。第二，根據(jù)目前中國各級政府之間的事權(quán)劃分情況，環(huán)保稅應(yīng)作為中央與地方共享稅，并按照屬地原則劃分稅收管轄權(quán)。因此，對環(huán)境保護稅的征收管理應(yīng)由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排，由中央和地方共同管理，但為了保證地方的環(huán)保資金支出，調(diào)動地方的積極性和主動性，中央與地方之間的分享額可以“相當現(xiàn)行排污費標準部分的歸地方，超額部分歸中央”為劃分標準。在征收方法上，可以采用源泉扣繳法、定額征收法和自行申報等方法進行征收。第三，環(huán)保稅自身的特點決定了稅務(wù)部門自身很難單獨完成其征管工作。因此，在該稅種的立法乃至征收管理過程中，稅務(wù)部門應(yīng)加強與工商部門、環(huán)境保護部門的聯(lián)系與協(xié)作，甚至可考慮由環(huán)保部門代征或由環(huán)保部門協(xié)助征收。

3、完善稅收優(yōu)惠措施。為了鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快治理環(huán)境的步伐，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策是必不可少的。在進行稅制設(shè)計時，一方面除繼續(xù)對“三廢”綜合利用和向環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資給予稅收優(yōu)惠外，還應(yīng)將優(yōu)惠范圍擴大到環(huán)保機器制造、環(huán)保工程的設(shè)計、施工、安裝和生態(tài)工程建設(shè)等領(lǐng)域，并對環(huán)保產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)的試制和研制以及消化吸收外來環(huán)保技術(shù)等給予稅收優(yōu)惠，盡量擴大稅收優(yōu)惠范圍；另一方面，無論是企業(yè)還是個人，無論是外資企業(yè)還是內(nèi)