我國(guó)政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點(diǎn)綜述

我國(guó)政府預(yù)算管理制度改革的主要觀點(diǎn)綜述

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深化，政府預(yù)算改革成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。目前理論界與實(shí)際工作部門(mén)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了多方面探討?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、我國(guó)預(yù)算管理制度方面存在的問(wèn)題

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算年度不合理。我國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度，而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批，這種日歷年度與財(cái)政年度合一的做法導(dǎo)致的結(jié)果為；1、預(yù)算的實(shí)際編制時(shí)間較短。從每年11月前后布置預(yù)算編制工作到次年3月人代會(huì)討論預(yù)算草案，通常只有兩個(gè)月的編制時(shí)間。2、人代會(huì)審議政府預(yù)算的時(shí)間很短。如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)法律空檔。預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成國(guó)家預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開(kāi)始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒(méi)有預(yù)算，或者說(shuō)執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行，而且使國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。[1]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算編制方面存在的主要問(wèn)題有如下幾個(gè)方面

1、預(yù)算編制缺乏前瞻性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，沒(méi)有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)合起來(lái)，并以經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來(lái)確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國(guó)盡管也編制財(cái)政發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃，但實(shí)際執(zhí)行中與年度預(yù)算基本上還是“兩張皮”，致使年度預(yù)算對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的約束相當(dāng)有限，不能瞻前顧后。

2、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。表現(xiàn)在：一是各部門(mén)經(jīng)費(fèi)多少不是取決于事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，而是取決于原來(lái)的基數(shù)。二是“基數(shù)法”固定了財(cái)政資金在部門(mén)間的分配格局，預(yù)算資金被套牢，財(cái)政無(wú)法根據(jù)機(jī)構(gòu)和人員變動(dòng)情況，相應(yīng)調(diào)整支出規(guī)模，制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控。三是不利于控制支出規(guī)模?！盎鶖?shù)法”實(shí)際上是增量預(yù)算，即財(cái)政支出只能在上年的基礎(chǔ)上增加，一般不能比上年基數(shù)減少。因此，不利于控制支出規(guī)模，長(zhǎng)年使用“基數(shù)法”，經(jīng)過(guò)多年積累，基數(shù)成了常數(shù)，形成支出剛性，不管財(cái)政狀況如何，支出一味地增長(zhǎng)，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

3、預(yù)算編制缺乏完整性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政分配中把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外，財(cái)政分配實(shí)際上只對(duì)預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行分配，而沒(méi)有將預(yù)算外資金作為政府宏觀調(diào)控財(cái)力來(lái)使用，導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。此外，我國(guó)預(yù)算的不完整性還表現(xiàn)在部門(mén)預(yù)算的編制上，由于我國(guó)目前的支出預(yù)算是按資金的性質(zhì)歸類編制，不同部門(mén)、單位的資金性質(zhì)不同、來(lái)源渠道不同，于是各種資金如行政經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、基建支出等分別由不同的職能部門(mén)分配和管理。這就使財(cái)政難以對(duì)一個(gè)預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)整體使用情況實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。加之預(yù)算編制較粗、管理水平不高、執(zhí)行中隨意性大、追加追減的情況時(shí)有發(fā)生。又由于預(yù)算編報(bào)沒(méi)有經(jīng)過(guò)編制部門(mén)的預(yù)算過(guò)程，使各級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算不能及時(shí)細(xì)化到部門(mén)、項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)難以按《預(yù)算法》規(guī)定的日期及時(shí)批復(fù)預(yù)算。

4、預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)。我國(guó)的預(yù)算收支科目的設(shè)計(jì)不合理。目前，我國(guó)的預(yù)算收支表中，類級(jí)科目只有100多條，而且是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上演化而來(lái)，其科目不能適應(yīng)復(fù)式預(yù)算的編制需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我國(guó)財(cái)政部門(mén)編制的預(yù)算草案太粗糙、項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報(bào)表所列科目級(jí)次太少，所列內(nèi)容太粗，透明度太低。

5、預(yù)算收支的測(cè)算方法過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致財(cái)政收支的測(cè)算結(jié)果與實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)。在收入預(yù)算的編制上，往往存在較多的人為因素和長(zhǎng)官意志，或者是國(guó)家已經(jīng)確定了當(dāng)年財(cái)政收入的增長(zhǎng)比率，地方就是一個(gè)執(zhí)行的問(wèn)題。在支出預(yù)算編制上，細(xì)化項(xiàng)目、量化分析和科學(xué)論證做得很不夠?！盎鶖?shù)法”實(shí)施的后果，使各預(yù)算單位對(duì)“基數(shù)”重視有余，而對(duì)資金使用效益卻過(guò)問(wèn)甚少，而且，也易于形成支出剛性，不利于預(yù)算支出總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

6、預(yù)算編制有關(guān)職能不分。由于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督不分，預(yù)算編制的質(zhì)量和效率不高。一方面，財(cái)政部門(mén)和有關(guān)部門(mén)職能不分，財(cái)政部門(mén)既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，又負(fù)責(zé)組織各部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行，這一機(jī)制制約部門(mén)在組織預(yù)算執(zhí)行中的積極性發(fā)揮。另一方面，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各職能部門(mén)的職能不分，主要問(wèn)題在于財(cái)政部門(mén)內(nèi)各職能部門(mén)的職責(zé)劃分不清楚，財(cái)政內(nèi)部除預(yù)算管理部門(mén)外其他業(yè)務(wù)部門(mén)都編制預(yù)算，經(jīng)常出現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督部門(mén)為其管轄的部門(mén)爭(zhēng)預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算的情況。由于預(yù)算管理部門(mén)掌握的情況不充分，調(diào)整的依據(jù)不十分充足，調(diào)整的結(jié)果也就難以科學(xué)準(zhǔn)確。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算準(zhǔn)備、編制和執(zhí)行過(guò)程中投入的時(shí)間與精力不足，形成“預(yù)算簡(jiǎn)單化、決算復(fù)雜化”局面。體現(xiàn)在：一是結(jié)算項(xiàng)目繁雜，大量結(jié)轉(zhuǎn)資金和跨年度結(jié)算項(xiàng)目容易對(duì)下年度預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生沖擊。二是強(qiáng)化了地方對(duì)年終總算的依賴思想，各地對(duì)年終決算解決的期望值越來(lái)越高，中央財(cái)政面臨巨大壓力。三是財(cái)政工作集中，預(yù)、決算工作效率不高。四是結(jié)算事項(xiàng)多，財(cái)政算賬難。一方面是各種專項(xiàng)上繳擴(kuò)大趨勢(shì)明顯不適應(yīng)分稅制的要求。比如，中央借款、向中央作貢獻(xiàn)、老農(nóng)業(yè)稅價(jià)差上繳等項(xiàng)目。另一方面，結(jié)算補(bǔ)助中稅收返還計(jì)算復(fù)雜，且超基數(shù)返還比例太低，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小且計(jì)算依據(jù)難以符合客觀實(shí)際，其他補(bǔ)助項(xiàng)目多、數(shù)量少等問(wèn)題，使地方各級(jí)財(cái)政很難準(zhǔn)確計(jì)算財(cái)力，給預(yù)算編制帶來(lái)一些困難。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革面臨著矛盾。主要是

1、部門(mén)預(yù)算改革與機(jī)構(gòu)改革滯后的矛盾。機(jī)構(gòu)職責(zé)的調(diào)整滯后于預(yù)算編制改革。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，要求各有關(guān)部門(mén)與財(cái)政緊密配合，在審核部門(mén)預(yù)算建議數(shù)、下達(dá)預(yù)算控制數(shù)方面同步進(jìn)行。從實(shí)際執(zhí)行過(guò)程看，一些有預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)較遲，影響部門(mén)及時(shí)編報(bào)部門(mén)預(yù)算；二是部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還未形成統(tǒng)一管理預(yù)算的部門(mén)，編制部門(mén)預(yù)算協(xié)調(diào)起來(lái)相當(dāng)困難。如：行政管理費(fèi)一般由辦公部門(mén)管理，基建經(jīng)費(fèi)由計(jì)劃部門(mén)管理，科技費(fèi)由科技部門(mén)管理，教育經(jīng)費(fèi)由教育部門(mén)管理等；三是從財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)看，仍按原來(lái)的經(jīng)費(fèi)性質(zhì)管理，也不適應(yīng)部門(mén)預(yù)算管理的要求。此外，由于機(jī)構(gòu)改革滯后，沒(méi)有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”問(wèn)題。

2、部門(mén)預(yù)算編制中是以部門(mén)為主還是以財(cái)政為主的矛盾。我國(guó)現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算的編制實(shí)行“二上二下”的編報(bào)辦法，即由部門(mén)編制預(yù)算建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部門(mén)；財(cái)政部門(mén)與有預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)審核預(yù)算建議數(shù)后下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；部門(mén)根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制本部門(mén)預(yù)算報(bào)送財(cái)政部門(mén)；財(cái)政部門(mén)根據(jù)人代會(huì)批準(zhǔn)中央預(yù)算草案批復(fù)部門(mén)預(yù)算。因此，我國(guó)預(yù)算編制實(shí)際上是依靠各部門(mén)的預(yù)算編制的，預(yù)算部門(mén)以及各主管部門(mén)在對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制財(cái)政總預(yù)算。這是一種“被動(dòng)編制”預(yù)算的方法。實(shí)際上，財(cái)政部根本無(wú)法掌握各部門(mén)的預(yù)算編制情況，客觀上造成了以部門(mén)意見(jiàn)為依據(jù)的局面。

3、實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革與現(xiàn)有預(yù)算分配權(quán)的矛盾。我國(guó)現(xiàn)行的支出預(yù)算主要是根據(jù)支出性質(zhì)進(jìn)行編制和管理，而部門(mén)預(yù)算改革也是強(qiáng)調(diào)在不改變預(yù)算分配權(quán)的前提下進(jìn)行。這就帶來(lái)了難以克服的矛盾與困難。部門(mén)預(yù)算是一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，而在多個(gè)部門(mén)擁有預(yù)算分配權(quán)的情況下，一些預(yù)算職能肯定會(huì)被部門(mén)肢解。最突出的是基本建設(shè)預(yù)算、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。各部門(mén)的基本建設(shè)預(yù)算由計(jì)委負(fù)責(zé)，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算由科技部負(fù)責(zé)，行政單位的工資和經(jīng)費(fèi)預(yù)算由國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)，預(yù)算職能被肢解，財(cái)政對(duì)部門(mén)預(yù)算的控制十分困難。

4、部門(mén)預(yù)算改革與稅收計(jì)劃的矛盾。稅務(wù)部門(mén)實(shí)行條條管理，稅收計(jì)劃是由稅務(wù)部門(mén)自上而下垂直下達(dá)的，各級(jí)稅務(wù)部門(mén)只執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的稅收計(jì)劃。這就與各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、利脫鉤，財(cái)政與稅務(wù)關(guān)系不順。各級(jí)地方政府預(yù)算經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后具有法律效力，稅務(wù)部門(mén)理應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行，但是，由于稅收計(jì)劃與各級(jí)地方政府的預(yù)算在時(shí)間和數(shù)據(jù)上都很難一致，其結(jié)果可能導(dǎo)致各級(jí)地方政府制定的收入預(yù)算任務(wù)難以落實(shí)到征管部門(mén)，地方政府完不成預(yù)算；也可能迫使地方政府通過(guò)“空轉(zhuǎn)”等技術(shù)處理方式勉強(qiáng)完成稅收指標(biāo)。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，部門(mén)預(yù)算與國(guó)庫(kù)改革未能協(xié)調(diào)一致。目前，國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金支出的運(yùn)行程序是：各級(jí)預(yù)算單位根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的年度預(yù)算，按期向財(cái)政部門(mén)提出資金撥付申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后開(kāi)具撥付憑證，通知國(guó)庫(kù)辦理資金撥付手續(xù)，國(guó)庫(kù)通過(guò)銀行間票據(jù)交換將財(cái)政資金劃入預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶上。這種運(yùn)行程序弊端較多，如財(cái)政資金使用效益低下、監(jiān)督弱化等。同時(shí)，銀行體制改革后，仍有相當(dāng)大一部分國(guó)庫(kù)資金通過(guò)商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動(dòng)，各商業(yè)銀行對(duì)存不計(jì)息付不收費(fèi)的財(cái)政資金不同程度地存在截留和占?jí)旱那闆r，各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開(kāi)戶。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，預(yù)算報(bào)表雖然統(tǒng)一了，但財(cái)政資金仍在多頭運(yùn)作和逐級(jí)層層繳撥，財(cái)政將預(yù)算資金撥付到一級(jí)預(yù)算單位賬戶上后，一級(jí)預(yù)算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝?，用款單位又如何使用，?cái)政部門(mén)無(wú)法實(shí)施全程監(jiān)督和控制，影響財(cái)政資金使用效益。

二、構(gòu)建我國(guó)預(yù)算管理制度的模式

第一種改革模式：采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理。預(yù)算管理周期從時(shí)間上劃分為三個(gè)階段，在同一預(yù)算年度內(nèi)，不同預(yù)算管理周期的三個(gè)階段同時(shí)并存：1、“預(yù)算編制階段”。從每一預(yù)算年度前一年的年初開(kāi)始至次年年末，期限為12個(gè)月，主要任務(wù)是對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，測(cè)算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長(zhǎng)速度，據(jù)此編制下年度預(yù)算。2、“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”。從每一預(yù)算年度的年初至年末，歷時(shí)12個(gè)月，主要任務(wù)為組織執(zhí)行本年度預(yù)算、分析執(zhí)行情況并辦理調(diào)整變更手續(xù)。3、“財(cái)政決算階段”。從每一預(yù)算年度終了后的下一年初開(kāi)始至六月末結(jié)束，期限為6個(gè)月，主要任務(wù)是組織編制決算草案，按規(guī)定程序報(bào)批，并在決算基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。改革預(yù)算科目的設(shè)置體系。應(yīng)以部門(mén)為主線，融復(fù)式預(yù)算、綜合預(yù)算為一體，滿足政府按部門(mén)分類、政策目的分類、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的預(yù)算管理要求。1、以部門(mén)為依托，綜合編制部門(mén)管轄內(nèi)的各種資金，預(yù)算從基層編起，逐級(jí)審核匯總，以清晰反映政府預(yù)算在各部門(mén)的分布，取消財(cái)政與部門(mén)的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。在預(yù)算科目的設(shè)置上，規(guī)范預(yù)算科目，統(tǒng)一預(yù)算口徑；按照科、目、項(xiàng)、款的順序，一級(jí)科目按部門(mén)設(shè)置，二級(jí)科目按資金性質(zhì)設(shè)置，三級(jí)科目按支出用途設(shè)置，將預(yù)算科目分解到預(yù)算單位，細(xì)化到具體用途，落實(shí)到項(xiàng)目和人頭。2、體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的要求。根據(jù)建立復(fù)式預(yù)算的目標(biāo)要求，重新構(gòu)建的基本框架為建立政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算的四層預(yù)算結(jié)構(gòu)。

第二種改革模式：根據(jù)目前擬定的政府收支分類改革方案，我國(guó)政府預(yù)算收支分類體系將由“部門(mén)分類”、“功能分類”和“經(jīng)濟(jì)分類”三部分組成，在“功能分類”和“經(jīng)濟(jì)分類”中，經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算作了較為明確的劃分。具體目標(biāo)模式是

“部門(mén)分類”依據(jù)預(yù)算部門(mén)的性質(zhì)和管理級(jí)次劃分，按立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、企業(yè)等順序分類。

收入科目不再按功能分類，“支出功能分類”與目前的支出科目體例類似，但內(nèi)容作了結(jié)構(gòu)性改動(dòng)。支出功能分類根據(jù)政府活動(dòng)不同設(shè)置11類，具體是：一般公共服務(wù)類、國(guó)防類、公共安全類、教育類、文化體育及宗教類、社會(huì)保障類、醫(yī)療衛(wèi)生類、環(huán)境保護(hù)類、城鎮(zhèn)住房與社區(qū)類、經(jīng)濟(jì)事務(wù)類、未劃分的財(cái)政支出類。

“經(jīng)濟(jì)分類”包括“收入經(jīng)濟(jì)分類”和“支出經(jīng)濟(jì)分類”兩部分?！笆杖虢?jīng)濟(jì)分類”與以往收入預(yù)算科目相對(duì)應(yīng)，但融入了較多的以往不曾在科目中體現(xiàn)的預(yù)算外收入內(nèi)容?！笆杖虢?jīng)濟(jì)分類”劃分為稅收收入、社會(huì)保障繳款、非稅收入、轉(zhuǎn)移與贈(zèng)與收入、貸款回收本金及產(chǎn)權(quán)出售收入和債務(wù)收入等6類?！爸С鼋?jīng)濟(jì)分類”包括經(jīng)常性支出、資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸和產(chǎn)權(quán)參股、債務(wù)本金償還等四個(gè)類級(jí)科目。其中，經(jīng)常性支出包括人員支出、商品和勞務(wù)支出、經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付、國(guó)內(nèi)債務(wù)付息支出、國(guó)外債務(wù)付息支出、預(yù)備費(fèi)等6款。

第三種改革模式：借鑒國(guó)外復(fù)式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的狀況，我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度的框架應(yīng)分為公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、財(cái)政投融資預(yù)算等方面，從而構(gòu)成適合中國(guó)國(guó)情的、完整的預(yù)算體系。

1、建立雙重財(cái)政預(yù)算。從財(cái)政角度分析，我國(guó)財(cái)政將分為包含市場(chǎng)性和非市場(chǎng)性兩類不同分配關(guān)系，它們分別形成公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政。公共財(cái)政是一種純政府行為，政府通過(guò)公共財(cái)政參與社會(huì)資源配置，利用政治權(quán)力，以稅收為主要收入形式，提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)失效。而國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)財(cái)政的分配主體是作為國(guó)有生產(chǎn)資料所有者的政府，它以國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為分配目的，以資產(chǎn)所有權(quán)為分配依據(jù)，并以競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)為活動(dòng)范圍。與此相適應(yīng)，我國(guó)應(yīng)建立公共預(yù)算與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算兩種預(yù)算。

2、建立社會(huì)保障預(yù)算。社會(huì)保障預(yù)算是指國(guó)家在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公民生活、實(shí)施扶貧救助及各項(xiàng)社會(huì)保障投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中的收支預(yù)算，其分配主體是國(guó)家作為社會(huì)管理者的身份進(jìn)行的，分配目的是為保護(hù)公民和居民的長(zhǎng)期利益，協(xié)調(diào)收入的代際分配，分配對(duì)象是參與者共同投資的社會(huì)保障基金。

3、逐步建立財(cái)政投融資預(yù)算。財(cái)政投融資預(yù)算是為了保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)資金的需要，將國(guó)家政策性投融資收支與現(xiàn)有的國(guó)家債務(wù)收支相結(jié)合，納入預(yù)算管理，以全面反映政府有償組織收入和安排支出的活動(dòng)。財(cái)政投融資預(yù)算收入主要有：國(guó)庫(kù)券收入、商業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)財(cái)政專項(xiàng)債券收入、財(cái)政周轉(zhuǎn)金收入和財(cái)政儲(chǔ)蓄收入等。財(cái)政投融資預(yù)算支出主要有彌補(bǔ)預(yù)算差額、國(guó)庫(kù)券還本付息支出、國(guó)外借款還本付息支出、歸還政府其他借款支出以及財(cái)政以有償形式安排的支出。[10]

三、完善財(cái)政綜合預(yù)算管理體系的思路

思路一：改進(jìn)我國(guó)政府預(yù)算編制的思路。

完善《預(yù)算法》及相關(guān)法律和政策規(guī)定，加強(qiáng)有關(guān)法律、法規(guī)與《預(yù)算法》的銜接、協(xié)調(diào)。其一，修訂《預(yù)算法》?？煽紤]對(duì)財(cái)政年度進(jìn)行調(diào)整，將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除時(shí)間差。其二，修訂與財(cái)政預(yù)算管理直接相沖突的法律和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。在修訂《預(yù)算法》的同時(shí)，各項(xiàng)法律、法規(guī)都不宜過(guò)多地規(guī)定財(cái)政支出問(wèn)題，凡是涉及到財(cái)政預(yù)算安排支出的有關(guān)規(guī)定，都應(yīng)符合預(yù)算法的要求。凡涉及某一部門(mén)或某一領(lǐng)域支出安排的原則、方式等內(nèi)容與《預(yù)算法》相沖突的，應(yīng)一律從有關(guān)法律和規(guī)章中刪除。

規(guī)范、充實(shí)政府預(yù)算的編制內(nèi)容，確保政府預(yù)算的科學(xué)性、完整性。其一，改革預(yù)算收支科目，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，提高政府預(yù)算的透明度。在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門(mén)預(yù)算的要求，既要包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支，也要包括預(yù)算外收支?？煽紤]預(yù)算大類科目按部門(mén)設(shè)置，下設(shè)明細(xì)項(xiàng)目。大類科目下再按具體支出項(xiàng)目編制款、項(xiàng)、目級(jí)明細(xì)預(yù)算。其二，將政府性的資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，保持預(yù)算的完整性。把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系。

按照《預(yù)算法》的要求編制復(fù)式預(yù)算。現(xiàn)階段，我國(guó)政府的職能由三部分組成，即提供公共產(chǎn)品、管理國(guó)有資產(chǎn)、提供社會(huì)保障。由此，可分別形成公共財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算和社會(huì)保障三部分預(yù)算。

采用科學(xué)的方法測(cè)算預(yù)算收支，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。在收入的測(cè)算方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法”編制收入預(yù)算。在支出方面，實(shí)行徹底的零基預(yù)算。首先應(yīng)摸清“家底”，制定科學(xué)和符合實(shí)際支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算定額，為細(xì)化預(yù)算編制、規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；其次，加強(qiáng)預(yù)算編制的調(diào)查論證，增強(qiáng)預(yù)算約束。最后，對(duì)所有預(yù)算單位或預(yù)算項(xiàng)目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據(jù)財(cái)力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項(xiàng)目。

增加預(yù)算編制和審批的時(shí)間，克服代編預(yù)算現(xiàn)象，保證審批的嚴(yán)肅性。其一，進(jìn)一步提前編制預(yù)算草案。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年即著手準(zhǔn)備，避免倉(cāng)促上陣，應(yīng)付了事。同時(shí)通過(guò)立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會(huì)會(huì)議，應(yīng)自下而上逐級(jí)提前召開(kāi)，保證按照上級(jí)政府匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，提交經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審批通過(guò)的本級(jí)預(yù)算和本級(jí)總預(yù)算，從根本上解決代編預(yù)算問(wèn)題。其二，增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，保證結(jié)果的嚴(yán)肅性。為充分行使人大對(duì)政府預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)，建議增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項(xiàng)，以保證人大有足夠的時(shí)間對(duì)提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。[11]

思路二：加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束。

完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。要逐步建立起立法部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、主管部門(mén)和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報(bào)告制度。主要包括：各單位要按規(guī)定定期向主管部門(mén)報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行的報(bào)表和詳細(xì)的文字說(shuō)明材料；各單位要按照本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)規(guī)定的期限，向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)送本部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說(shuō)明材料；財(cái)政部門(mén)要每月向本級(jí)和上一級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況：各級(jí)政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。

改革預(yù)算撥款方式，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政部門(mén)必須依照有關(guān)法律、法規(guī)，按照批準(zhǔn)的預(yù)算和國(guó)庫(kù)資金量撥款。撥付預(yù)算資金應(yīng)堅(jiān)持按預(yù)算計(jì)劃撥款，按事業(yè)進(jìn)度撥款，按規(guī)定用途撥款，按預(yù)算級(jí)次撥款。

加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)的預(yù)算資金的管理。要實(shí)行政府采購(gòu)制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，把市場(chǎng)機(jī)制用到預(yù)算分配環(huán)節(jié)上，將單一的貨幣管理形式逐步擴(kuò)展到采用貨幣、實(shí)物、勞務(wù)等多種管理分配環(huán)節(jié)上，起到節(jié)約預(yù)算資金、降低采購(gòu)成本、防止重復(fù)購(gòu)置、優(yōu)化資源配置和抑制腐敗現(xiàn)象等重要作用。

增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算約束。經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律約束力，各部門(mén)必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算支出數(shù)必須與預(yù)算限額相符，并且只能用于預(yù)算確定的項(xiàng)目，對(duì)違反預(yù)算的行為要按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰。[12]

思路三：構(gòu)建我國(guó)政府公共支出預(yù)算編制體系的對(duì)策。

調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。國(guó)家財(cái)政逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到滿足社會(huì)公共需要方面來(lái)。財(cái)政只進(jìn)行涉及國(guó)計(jì)民生的大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建議。維持性支出范圍要有所調(diào)整和縮減。經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，堅(jiān)決推向市場(chǎng)。進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政要根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，不斷提高對(duì)科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力。并不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)。要求各部門(mén)在提交新的支出預(yù)算草案時(shí)，須同時(shí)提出削減支出的可行性建議。要避免以法律的形式造成公共支出的剛性增長(zhǎng)。要提高公共支出預(yù)算的到位率，盡量使預(yù)算年度的調(diào)整達(dá)到最小。

改革預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。1、實(shí)行部門(mén)預(yù)算。包括：將部門(mén)作為預(yù)算編制的基本單位；取消財(cái)政與部門(mén)預(yù)算之間的中間環(huán)節(jié)，由財(cái)政將預(yù)算直接批復(fù)到部門(mén)；預(yù)算由基層單位開(kāi)始編，再進(jìn)行層層匯總；預(yù)算編制不留機(jī)動(dòng)，所有預(yù)算資金全部落實(shí)到部門(mén)和項(xiàng)目，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，不得隨意調(diào)整，執(zhí)行中發(fā)生的特殊性支出通過(guò)現(xiàn)行的政府預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整；2、逐步實(shí)行零基預(yù)算的預(yù)算編制方法。3、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額。具體操作方略為：收集制定定額所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。細(xì)化各個(gè)支出項(xiàng)目，并盡可能予以量化。根據(jù)部門(mén)性質(zhì)劃分定額項(xiàng)目中支出標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)。各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)以國(guó)家規(guī)定為主、實(shí)際支出為輔的原則。對(duì)現(xiàn)有的開(kāi)支項(xiàng)目進(jìn)行徹底清理，準(zhǔn)確界定開(kāi)支范圍，以確保定額中的支出項(xiàng)目規(guī)范化。4、加大預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，提高預(yù)算的到位率。5、利用信息技術(shù)，逐步建立財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。

健全科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)的均等化。適時(shí)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)范圍，完善社會(huì)保障制度。削減對(duì)城市居民有關(guān)的福利性補(bǔ)貼。完善轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)盡快按照因素法完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出確定均衡撥款數(shù)量，真正使各地方政府都能夠?yàn)楸镜貐^(qū)提供大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。[13]

思路四：構(gòu)建我國(guó)政府公共預(yù)算執(zhí)行體系的對(duì)策。

推行政府采購(gòu)制度，提高政府公共支出的效率。1、建立和完善多層次、系統(tǒng)性的政府采購(gòu)法規(guī)體系。包括：以《政府采購(gòu)法》為中心的法律體系。主要包括政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法和經(jīng)濟(jì)合同法；以“政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則”為中心的制度體系；地方性的政府采購(gòu)法律制度體系。包括地方政府采購(gòu)管理辦法，地方政府采購(gòu)目錄以及地方審計(jì)監(jiān)督、合同監(jiān)督、招投標(biāo)管理等辦法。2、逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模。3、健全政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)建立健全“三級(jí)四類”政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)體系。所謂“三級(jí)”是指中央、省級(jí)和市級(jí)。所謂“四類”是指管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)。4、建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。具體可分為法律制度系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、采購(gòu)實(shí)體系統(tǒng)、供應(yīng)商與承包商系統(tǒng)、評(píng)標(biāo)與定標(biāo)系統(tǒng)、采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)系統(tǒng)和采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)估系統(tǒng)等。5、積極培養(yǎng)政府采購(gòu)專業(yè)人才，加強(qiáng)政府采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。

改革國(guó)庫(kù)管理體制，實(shí)行財(cái)政集中收付制度。1、具體做法：統(tǒng)一核算、統(tǒng)一支付，即取消所有單位的銀行賬戶和會(huì)計(jì)，由財(cái)政部門(mén)集中辦理財(cái)政性資金的收付。2、需解