借鑒保釋制度的若干思考(柯葛壯 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 研究員)

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王曉曄

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所

研究員

上傳時(shí)間：-6-25

“抄表工一天抄4次電表可以領(lǐng)取10萬(wàn)年薪”的報(bào)道引起了人們對(duì)電力供給企業(yè)的普遍不滿。社會(huì)收入嚴(yán)重不公的現(xiàn)象也反映在金融、證券、保險(xiǎn)、石油等國(guó)有壟斷行業(yè)以及電信、鐵路等被視為”自然壟斷”的行業(yè)。人們不滿壟斷行業(yè)不僅僅因?yàn)檫@些行業(yè)的收入不公，更重要原因是行業(yè)壟斷會(huì)損害消費(fèi)者的利益，如年發(fā)生在廣東為期2個(gè)月的”油荒”。因此，隨著我國(guó)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革越來(lái)越深入，特別出于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的考慮，社會(huì)各界強(qiáng)烈呼吁我國(guó)加快對(duì)壟斷行業(yè)的改革。

一、打破行業(yè)壟斷的出路在于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

打破行業(yè)壟斷的根本出路在于在這些行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即允許其他企業(yè)包括民營(yíng)和外資企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。因?yàn)樵谑袌?chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)的情況下，經(jīng)營(yíng)者會(huì)努力降低價(jià)格，改善質(zhì)量，增加品種以滿足消費(fèi)者的需求，而且為了實(shí)現(xiàn)這些目的，它們會(huì)努力改善經(jīng)營(yíng)管理和進(jìn)展技術(shù)創(chuàng)新。這即是說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是資源優(yōu)化配置的根本手段，也是提高企業(yè)生產(chǎn)效率和改善消費(fèi)者福利的根本手段?，F(xiàn)在，世界各國(guó)都在努力降低自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入壁壘，以實(shí)現(xiàn)這些行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多元化。例如在美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞，自然壟斷性最強(qiáng)的電力企業(yè)也在像推銷巧克力一樣地推銷電力。

然而，在壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不可能一蹴而就。在我國(guó)，要進(jìn)入這些行業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)不僅會(huì)受到在位壟斷企業(yè)的強(qiáng)烈抵抗，也會(huì)遇到很多體制性的障礙。年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的假設(shè)干意見(jiàn)》?！都僭O(shè)干意見(jiàn)》提出要貫徹平等準(zhǔn)入、公平待遇的原那么，允許非公有資本進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油以及金融效勞等行業(yè)，并提出要加大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅金融支持，完善對(duì)它們的社會(huì)效勞等措施。然而，根據(jù)非公經(jīng)濟(jì)論壇年的調(diào)查報(bào)告，我國(guó)三分之二以上的民企認(rèn)為，我國(guó)壟斷行業(yè)的改革尚未見(jiàn)效，三分之一以上的民企認(rèn)為沒(méi)有享受到國(guó)民待遇。這個(gè)調(diào)查說(shuō)明，行業(yè)壟斷仍然是制約我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的重要因素。

我國(guó)壟斷行業(yè)排除競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)并不全都出于自然壟斷或者規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考慮，而在很大程度上是由于體制的原因。即我國(guó)大多數(shù)壟斷行業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行事業(yè)化管理體制，壟斷企業(yè)有著市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與行業(yè)管理的雙重法律地位。因此，我國(guó)打破行業(yè)壟斷的重要措施之一就是在這些行業(yè)大力推進(jìn)政企分開(kāi)，大力推進(jìn)壟斷企業(yè)的公司制改革，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度。特別是在一些盈利性的壟斷行業(yè)如電信、電力等部門，只有建立起企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的企業(yè)制度，我們才能打破人為的壟斷，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

二、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

壟斷行業(yè)的改革方向總體上是打破壟斷和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。然而，由于某些特殊情況，如向社會(huì)提供電力、自來(lái)水、天然氣的行業(yè)因?yàn)榕c固定的管道或者線路相關(guān)，從規(guī)模經(jīng)濟(jì)出發(fā)，這些行業(yè)即便引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這些競(jìng)爭(zhēng)也是很不充分的。因此，國(guó)家有必要授權(quán)政府對(duì)這些行業(yè)進(jìn)展監(jiān)管。不同行業(yè)的監(jiān)管可能有不同的目的。如對(duì)電信、電力、鐵路等被稱為公用1事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管主要出于在位壟斷企業(yè)的考慮；對(duì)銀行、保險(xiǎn)或者制藥業(yè)的監(jiān)管主要出于信息不對(duì)稱的考慮；對(duì)石油、航空運(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管那么可能出于防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的考慮。即便對(duì)同一行業(yè)的監(jiān)管，不同的時(shí)期的監(jiān)管也會(huì)有不同的內(nèi)容。但總得來(lái)說(shuō)，行業(yè)監(jiān)管都是出于社會(huì)公共利益，內(nèi)容上主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管和效勞質(zhì)量監(jiān)管等。因?yàn)樾袠I(yè)管制法是國(guó)家對(duì)特定行業(yè)進(jìn)展監(jiān)視和管理制度，具有濃厚的國(guó)家干預(yù)色彩，在性質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)法。

我國(guó)通過(guò)電信法、鐵路法、電力法、煤炭法、銀行法、保險(xiǎn)法等在很多行業(yè)建立了監(jiān)管制度。如1995年《電力法》對(duì)供電業(yè)的壟斷企業(yè)做出很多約束性的規(guī)定。年，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了《電力監(jiān)管條例》，規(guī)定了電力行業(yè)監(jiān)管的任務(wù)和原那么，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和監(jiān)管措施以及法律責(zé)任等。然而，我國(guó)目前對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管卻不十分有效，如普遍存在的壟斷行業(yè)收入過(guò)高、壟斷產(chǎn)品或者效勞價(jià)格上漲過(guò)快、壟斷行業(yè)只顧自身利益而不顧消費(fèi)者利益的情況，如廣東省發(fā)生’油荒’等。

行業(yè)監(jiān)管法雖然有很多具體規(guī)定，但考慮到監(jiān)管的目的之一是促進(jìn)和培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)監(jiān)管至少應(yīng)表達(dá)無(wú)歧視、透明度和程序公正的原那么。無(wú)歧視即指所有符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的企業(yè)有平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利；透明度原那么至少要求公開(kāi)監(jiān)管的法律和規(guī)章，以使市場(chǎng)主體對(duì)其法律行為有可預(yù)見(jiàn)性；程序公正那么應(yīng)當(dāng)保證在當(dāng)事人對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁決不服的情況下有得到法律救濟(jì)的權(quán)利，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政裁決有得到司法審查的可能性。

行業(yè)監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。這個(gè)獨(dú)立性主要表現(xiàn)在兩方面：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于被監(jiān)管的企業(yè)，以保證它在被監(jiān)管企業(yè)與其他企業(yè)或與消費(fèi)者的爭(zhēng)議中處于中立地位，即不至于偏袒被監(jiān)管者，成為它們的俘虜。在我國(guó)當(dāng)前，要保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立與被監(jiān)管的企業(yè)，最重要的前提條件是在這些行業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府其他部門，即它們?cè)诎讣徖砗筒脹Q時(shí)不受制于其他政府機(jī)構(gòu)?？紤]到我國(guó)壟斷行業(yè)的企業(yè)一般隸屬于國(guó)資委，為保證行業(yè)監(jiān)管的公平和公正，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于國(guó)資委。

三、建立和完善反壟斷法

壟斷行業(yè)的企業(yè)有著顯著的市場(chǎng)勢(shì)力，甚至處于市場(chǎng)獨(dú)占地位。因此，民法的合同自由原那么或者當(dāng)事人意思自治原那么不能適用于這些企業(yè)。這即是說(shuō)，壟斷行業(yè)的企業(yè)應(yīng)受到反壟斷法的制約。在過(guò)去，這些行業(yè)因?yàn)榇蠖嗍菄?guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，即行業(yè)內(nèi)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，這些行業(yè)一般可以得到反壟斷法的豁免。但是，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著世界各國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化和在這些行業(yè)放松管制的政策，壟斷行業(yè)不再能夠從反壟斷法中得到豁免。

反壟斷法對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)視主要有兩個(gè)方面。第一是制止剝削性的濫用。即制止壟斷企業(yè)在提供產(chǎn)品或者效勞時(shí)，對(duì)用戶和消費(fèi)者濫收費(fèi)用，牟取不合理的壟斷利潤(rùn)。第二是制止阻礙性濫用。即制止壟斷企業(yè)為排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手采取的不合理限制競(jìng)爭(zhēng)行為，如搭售、歧視或者拒絕交易行為。在與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的行業(yè)，壟斷者不合理地拒絕進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)常常被視為濫用行為。我國(guó)反壟斷法草案在制止濫用市場(chǎng)支配地位方面也有很多制止性的規(guī)定，如在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下拒絕交易、搭售或者對(duì)交易對(duì)手實(shí)行差異待遇等。反壟斷法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有著極其重要的地位。它在美國(guó)被稱為”自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)被稱為”經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本被稱為經(jīng)濟(jì)法的核心。

我國(guó)1993年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定，”公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)置其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?！比?而在實(shí)踐中，這條規(guī)定沒(méi)有很大效力。原因有兩個(gè)，一是這個(gè)規(guī)定不具有很大的威懾力，如對(duì)違法企業(yè)的最大罰款金額是20萬(wàn)元人民幣；二是工商管理機(jī)關(guān)的權(quán)威性不夠。因此，為了有效監(jiān)管壟斷行業(yè)，我國(guó)應(yīng)盡快建立和完善反壟斷法，而且還應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)

一、獨(dú)立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四、理順行業(yè)監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法的關(guān)系

監(jiān)管壟斷行業(yè)涉及到行業(yè)監(jiān)管和反壟斷行政執(zhí)法兩種機(jī)構(gòu)，因此，如何協(xié)調(diào)它們?cè)谛袠I(yè)監(jiān)管中的關(guān)系便很重要。世界各國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上主要是兩種做法。

一是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管壟斷行業(yè)，如澳大利亞和新西蘭將監(jiān)管壟斷行業(yè)的權(quán)力交給了競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這種做法值得提倡，因?yàn)樗紤]到了壟斷行業(yè)改革的方向，即將監(jiān)管指導(dǎo)思想定位于打破壟斷和推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)方面。荷蘭從年7月1日起，也將過(guò)去獨(dú)立的能源監(jiān)管局（dte）并入了荷蘭競(jìng)爭(zhēng)局。

另一做法是把行業(yè)監(jiān)管的任務(wù)授權(quán)給一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，即由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。如德國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局（bnetza）作為電力、天然氣、電信、郵政和鐵路的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)處理這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)案件。但是，這種做法一般不會(huì)剝奪反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷行業(yè)的管轄權(quán)。如在德國(guó)電力行業(yè)，bnetza作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是處理互聯(lián)互通和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入問(wèn)題，而且在這些問(wèn)題上，界定相關(guān)市場(chǎng)和認(rèn)定市場(chǎng)地位等涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方面也得征求聯(lián)邦卡特爾局的意見(jiàn)。而在涉及電力生產(chǎn)和電力供給條件等競(jìng)爭(zhēng)案件中，管轄權(quán)那么屬于聯(lián)邦卡特爾局。美國(guó)反托拉斯行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也有權(quán)調(diào)查被監(jiān)管行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)案件，如美國(guó)司法部在上個(gè)世紀(jì)80年代指控美國(guó)電話電報(bào)公司（at&t）違反了反托拉斯法，最后導(dǎo)致該公司一分為八。比利時(shí)、法國(guó)、日本等國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是從市場(chǎng)準(zhǔn)入和平安生產(chǎn)等方面進(jìn)展行業(yè)監(jiān)管，因此，這些行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)根本是在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的手中。另一方面，幾乎在所有國(guó)家，即便監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共享對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的管轄權(quán)，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理競(jìng)爭(zhēng)案件的法律依據(jù)是競(jìng)爭(zhēng)法，而不是與之相沖突的其他法律。如美國(guó)1996年《電信法》明確規(guī)定，”本法的任何規(guī)定及其修訂都不得解釋為是對(duì)適用反托拉斯法的修正、損害或者取代?！?/p>

根據(jù)國(guó)務(wù)院年6月提交全國(guó)人大常委會(huì)的《反壟斷法草案》第44條，我國(guó)要排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的管轄權(quán)。這種做法不符合各國(guó)反壟斷立法的潮流，而且讓人擔(dān)憂，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否有效地執(zhí)行國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。因?yàn)榻?jīng)歷說(shuō)明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)案件的最大問(wèn)題是，它們?cè)诒槐O(jiān)管企業(yè)與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者與消費(fèi)者的爭(zhēng)議中，往往站在被監(jiān)管者的立場(chǎng)上。特別在我國(guó)目前仍然存在政企不分的情況下，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政權(quán)力維護(hù)在位壟斷企業(yè)利益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。另一方面，現(xiàn)在我國(guó)幾乎在所有于國(guó)計(jì)民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自適用自己的部門法處理競(jìng)爭(zhēng)案件，這不僅政出多門，我國(guó)也不可能建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

從國(guó)情出發(fā)，我認(rèn)為我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)案件有管轄權(quán)。這即是說(shuō)，這兩個(gè)機(jī)