旅游規(guī)劃法律制度課件

第4章旅游規(guī)劃法律制度關(guān)于旅游規(guī)劃立法我國關(guān)于旅游資源和規(guī)劃的立法主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國旅游法》等，尤其是《旅游法》第三章專門對旅游規(guī)劃和促進做出規(guī)范，從國家法律層面確立了旅游規(guī)劃的法律地位，確立了旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在立項、編制和實施上的法律依據(jù)。1第一節(jié)旅游規(guī)劃的含義和體系一、旅游規(guī)劃的含義2規(guī)劃與謀劃、籌劃、計劃等近義。規(guī)劃是對未來各種長遠活動目標的謀劃和構(gòu)想，通常有兩次含義，一是制定目標，對未來某種追求的設(shè)想。二是行為決策，對實現(xiàn)既定目標的行動順序和步驟的決策。旅游規(guī)劃是根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場特點制定目標，以及為實現(xiàn)這一目標而進行的各項旅游要素的統(tǒng)籌部署和具有安排。它是在一定的目標和價值判斷下，提出行為標準，研究如何符合這些標準，并回答“為什么這樣”以及“應(yīng)該怎樣”的行為過程。（二）旅游規(guī)劃的分類地域范圍地方性規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃全國規(guī)劃國際性規(guī)劃規(guī)劃時期短期規(guī)劃中期規(guī)劃長期規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)部門規(guī)劃項目規(guī)劃綜合規(guī)劃3世界旅游組織的分類：旅游發(fā)展規(guī)劃旅游區(qū)規(guī)劃專項旅游規(guī)劃《旅游規(guī)劃通則》的分類：是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場要素的變化所制定的目標體系，以及為實現(xiàn)目標體系在特定的發(fā)展條件下對旅游發(fā)展的要素所做的安排。旅游發(fā)展規(guī)劃是指為了保護、開發(fā)、利用和經(jīng)營管理旅游區(qū)，使其發(fā)揮多種功能和作用而進行的各項旅游要素的統(tǒng)籌部署和具體安排。包括旅游區(qū)總體規(guī)劃、旅游區(qū)控制性詳細規(guī)劃和旅游區(qū)修建性詳細規(guī)劃。旅游區(qū)規(guī)劃4有關(guān)旅游規(guī)劃編制和內(nèi)容的立法旅游規(guī)劃綜合性專業(yè)性政策性應(yīng)用性5旅游規(guī)劃正確的方法科學(xué)的理論明確的組織實施主體6

規(guī)劃主體之法律規(guī)定旅游法規(guī)定了旅游規(guī)劃編制的主體：國務(wù)院、省級人民政府和旅游資源豐富的市級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對跨行政區(qū)域且不宜分割的資源進行旅游利用時，應(yīng)當(dāng)由上級人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。用法律方式對規(guī)劃主體進行規(guī)定有其必要性：政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的需要抑制政府盲目、沖動性投資的需要7

規(guī)劃內(nèi)容之法律規(guī)定旅游規(guī)劃旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標旅游資源保護和利用的要求和措施旅游產(chǎn)品開發(fā)重點旅游服務(wù)質(zhì)量旅游文化建設(shè)旅游形象宣傳和市場推廣旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)8三、旅游規(guī)劃的要求和評價《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》關(guān)于規(guī)劃要求旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持可持續(xù)發(fā)展和市場導(dǎo)向原則，注重資源和環(huán)境的保護，防止污染和其他公害，因地制宜、突出特點、合理利用，提高旅游業(yè)發(fā)展的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益?！堵糜畏ā逢P(guān)于規(guī)劃要求旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循依法保護旅游資源的原則，維護和傳承當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，考慮軍事設(shè)施保護的需要，促進資源的節(jié)約集約化利用?！堵糜畏ā逢P(guān)于規(guī)劃評價旅游法規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織本級政府編制或者批準的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進行整體評價，并向社會公布。可見，旅游規(guī)劃的評價主體是各級人民政府。9

四、旅游規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)機制相關(guān)法條：《旅游法》規(guī)定了該協(xié)調(diào)機制。第二十二條定：旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃相銜接，與自然保護區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護利用規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)原因：旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是一個全面的、系統(tǒng)性工程，具有綜合性、系統(tǒng)性、動態(tài)性的特點，它與其他規(guī)劃具有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性。因而必須重視旅游規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，使之不會因為相互沖突而帶來實施的困難。10旅游規(guī)劃其他規(guī)劃﹍﹍11

規(guī)劃間協(xié)調(diào)與政府作為

各級政府政策支持和區(qū)域合作設(shè)施建設(shè)安排項目和產(chǎn)品開發(fā)信息服務(wù)12第二節(jié)旅游發(fā)展規(guī)劃概念解析：旅游發(fā)展規(guī)劃是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場要素的變化所制定的目標體系，以及為實現(xiàn)目標體系在特定的市場條件下對旅游發(fā)展的要素所做的安排。其主要任務(wù)是明確旅游業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，提出旅游業(yè)發(fā)展目標，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展的要素結(jié)構(gòu)與空間布局，安排旅游業(yè)發(fā)展優(yōu)先項目，促進旅游業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。13

規(guī)劃分類旅游發(fā)展規(guī)劃地方旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃省級旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃地市級旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃縣級旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃全國旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃（按規(guī)劃時間可分近、中、遠期）分類按規(guī)劃范圍按政府管理層次14

旅游發(fā)展規(guī)劃編制的原則和要求原則：根據(jù)《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，與經(jīng)濟增長和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)；應(yīng)當(dāng)與國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)遵守國家基本建設(shè)的有關(guān)規(guī)定；應(yīng)當(dāng)與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文化宗教場所、文物保護單位等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要求：編制旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、市場前景、資源條件、環(huán)境因素等進行深入調(diào)查，取得準確的基礎(chǔ)資料，從市場需求出發(fā)，注意生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)的保護和延續(xù)，采取先進的規(guī)劃方法與技術(shù)手段。規(guī)劃編制的內(nèi)容、方法和程序，應(yīng)當(dāng)遵守國家關(guān)于旅游規(guī)劃技術(shù)標準的要求。15

旅游發(fā)展規(guī)劃的實施旅游發(fā)展規(guī)劃的實施是指對編制的旅游發(fā)展規(guī)劃文本付諸實施的過程。旅游發(fā)展規(guī)劃審批后，就具有了法律效力，是該區(qū)各類部門進行旅游開發(fā)建設(shè)的法律依據(jù)，在旅游發(fā)展中得到貫徹實施。政府在旅游發(fā)展規(guī)劃的實施中起執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)控等主要作用，各級旅游局負責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門納入國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。16

旅游發(fā)展規(guī)劃的保障旅游發(fā)展規(guī)劃的順利實施，需要一定的保障措施，既要有管理、政策層面的措施，更重要的是法律法規(guī)層面的措施。規(guī)劃從編制、審批到實施全過程各環(huán)節(jié)法律化。制定適當(dāng)?shù)恼?，扶持?guī)劃區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。資金、土地等旅游投入的保障。加強旅游行業(yè)管理。加大旅游宣傳的力度。實施人才戰(zhàn)略。17

第三節(jié)旅游功能區(qū)規(guī)劃概念：旅游功能區(qū)規(guī)劃是以區(qū)域內(nèi)核心資源為基礎(chǔ)，以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)合作與分工為紐帶而對空間資源的統(tǒng)一規(guī)劃和利用的空間管理整體方案，是以實現(xiàn)旅游的功能為目的的區(qū)域規(guī)劃。旅游功能區(qū)規(guī)劃的特點：綜合性規(guī)劃。旅游為主體功能，突破地理界線或者行政區(qū)劃界限。突出資源內(nèi)的資源稟賦。政策的導(dǎo)向性和發(fā)展的引導(dǎo)性。促進旅游功能和效率的發(fā)揮。18

三、旅游功能區(qū)規(guī)劃的實施保障旅游政策保障法律法規(guī)保障旅游功能區(qū)規(guī)劃實施19

第四節(jié)旅游資源管理制度20近年來我國逐漸開始重視對旅游資源和規(guī)劃的立法保護，頒布了一系列法律法規(guī)，如環(huán)保法、文物保護法、風(fēng)景區(qū)條例等，從不同角度和不同層面對旅游資源的開發(fā)、利用和保護作出了規(guī)定。但是現(xiàn)有旅游規(guī)劃缺乏約束性，旅游項目審批和開發(fā)建設(shè)中主觀性、隨意性較大?！堵糜畏ā酚脤Ｕ聛硪?guī)范旅游規(guī)劃和促進，從國家法律層面確立了旅游規(guī)劃的法律地位，對旅游資源的開發(fā)、利用和保護具有重大意義。旅游資源的概念學(xué)術(shù)界提出了各種不同的表述，其中較為一致的包括：旅游資源要具有實用價值，必須對旅游者有吸引力，能夠引起人們的旅游動機；包括已經(jīng)被開發(fā)的現(xiàn)實旅游資源，也包括尚未開發(fā)利用的潛在資源；既有物質(zhì)的、有形的，也包括非物質(zhì)的、無形的；隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游資源的范圍將會不斷擴大。旅游資源的開發(fā)利用及其存在的問題水體的污染植被的破壞對野生動物的威脅空氣與噪聲污染違章建筑對文物古跡的破壞高原精靈——藏羚羊藏羚羊的悲歌北宋皇陵被盜日前，趙本山的劉老根會館剛剛正式開業(yè)，就被文保人士實名舉報其破壞文物。有報道稱，劉老根會館所占用的四合院中，有一個為不可移動文物“晉翼會館”，該會館被改造成最低消費18萬元的私人會所，且懷疑在裝修中被改變原貌，屋頂增加罩棚，院內(nèi)設(shè)游泳池等。市文物局已經(jīng)介入調(diào)查。

內(nèi)蒙古開發(fā)商破壞地下文物難以制止錯位旅游開發(fā)破壞生態(tài)云南最后凈土遭劫難云南省香格里拉縣的下給溫泉，是近代熱泉形成的典型的地質(zhì)景觀，極具觀賞性和科考價值，景區(qū)內(nèi)的噴氣(熱氣)孔尤為罕見。但在旅游開發(fā)過程中，在不了解噴氣孔的地質(zhì)構(gòu)造及規(guī)律的情況下，開發(fā)者企圖將噴氣孔變?yōu)椤吧Ｄ迷　眻鏊?，結(jié)果嚴重破壞了稀有旅游地質(zhì)景觀。該縣的另一處地下泉———天生橋“彩泉”，因被“現(xiàn)代化”裝飾而失去了“彩泉”再現(xiàn)的自然條件。西南凈土香格里拉的一些地方，在旅游開發(fā)的大潮下難逃劫難?！爸袊L(fēng)景園林學(xué)會”的多位專家指出，近年來，一些地方的錯位開發(fā)，使不少國家級風(fēng)景區(qū)人工化、商業(yè)化、城市化現(xiàn)象泛濫，有的風(fēng)景區(qū)正蛻變?yōu)槌院韧鏄返挠螛穲觯匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)遭到空前破壞。比如，麗江玉龍雪山被架設(shè)3條索道，每條索道都伸入自然保護區(qū)的核心區(qū)。其中，長近3000米的玉龍雪山索道，延伸到海拔4506米的雪山上，每小時單向運送客流量達426人。這些索道的建設(shè)和運營，給保護區(qū)帶來了生態(tài)災(zāi)難。大量游人的涌入，使亙古冰川遭到破壞，部分冰川開始融化；高山植被和野生花卉被游客踐踏、破壞；野生動物的數(shù)量急劇減少，當(dāng)年規(guī)劃時還存在的珍稀動物，現(xiàn)在已難覓蹤跡。玉龍雪山生態(tài)環(huán)境的破壞速度，令世界各國專家驚訝。更為嚴重的是，一些景區(qū)沒做規(guī)劃就進行開發(fā)。28

二、旅游資源的管理旅游資源管理是指為實施旅游資源保護和合理開發(fā)利用所進行的計劃、組織、開發(fā)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的活動過程。近年來，在旅游資源開發(fā)的過程中，由于規(guī)劃、建設(shè)和管理不當(dāng)，資源和環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，因而亟待加強對旅游資源的管理，包括旅游資源質(zhì)量管理、環(huán)境管理、信息管理等。為此，中央和地方（立法和行政機關(guān)）制定了一系列法