建立防治工程建設招投標商業(yè)行賄機制

建立防治工程建設招投標商業(yè)賄賂機制工程建設領域是防治商業(yè)賄賂的重點領域，而工程建設招投標又是工程建設領域防治商業(yè)賄賂的源頭和關鍵環(huán)節(jié)。去年5月份以來，南京市共立案查處商業(yè)賄賂案件588件，其中工程建設領域案件245件，占總數(shù)的41.6％。涉及國家機關20件、縣處級以上干部14人，其中，有相當比例的案件發(fā)生在政府、國有投資項目招投標環(huán)節(jié)。為深入推進工程建設領域治理商業(yè)賄賂專項工作，提出有效的思路和對策，南京市專門抽調市治賄辦、市建委治賄辦、招投標管理處有關人員成立了課題組，在深入調查研究、認真總結實踐的基礎上，對建立和完善工程建設招投標治理商業(yè)賄賂長效機制進行了初步的研究思考。一、政府、國有投資項目工程建設招投標商業(yè)賄賂表現(xiàn)形式及主要原因隨著經濟和社會的發(fā)展，建筑行業(yè)產業(yè)規(guī)模不斷擴大，政府、國有投資工程招投標中的商業(yè)賄賂行為仍將處于高發(fā)和易發(fā)期。當前工程建設招投標存在的商業(yè)賄賂主要表現(xiàn)在以下幾個方面：業(yè)主違規(guī)干預招標，“權力尋租”很有市場。政府、國有投資項目業(yè)主掌握資金的使用權，而相關監(jiān)管部門難以對大量、分散的項目實施有效監(jiān)督，導致對國有資金的使用監(jiān)管不到位，責任追究不到人，容易產生商業(yè)賄賂行為。違法肢解工程，對工程項目進行分割，把公開招標變?yōu)橹苯影l(fā)包或邀請招標；濫用權力，量身定做招標文件；通過控制招標代理中介影響招標結果，幫助特定投標人中標。行業(yè)壟斷問題突出，“幕后交易”空間較大。由于現(xiàn)有管理體制、機制等原因，部門壟斷、行業(yè)保護問題未能得到根本解決。行業(yè)里一些企業(yè)利用手中掌握的資源供給權、工程驗收權等，限定建設單位購買指定經營者的商品或接受指定有償服務，造成了市場分割和行業(yè)壟斷，為一些領導干部插手干預工程建設招投標，搞商業(yè)賄賂提供了機會。評標機制不夠完善，客觀公正難以實現(xiàn)?，F(xiàn)行評標辦法中，業(yè)主評委往往占到評委會的三分之一，評標專家的行為直接影響中標結果。個別業(yè)主領導干部通過授意或暗示評委打分，左右評標結果；少數(shù)專家評委在某些建筑企業(yè)兼職，領取傭金，為所在企業(yè)打高分，從而影響評審結果。誠信嚴重缺失，“潛規(guī)則”盛行。工程建設招投標的決定權集中在少數(shù)人手里（招標人、代理人、評標專家委員會），招投標的某些內容及過程需要保密，社會監(jiān)督缺失。目前信用體系建設的法律法規(guī)也不健全，不同區(qū)域內數(shù)據(jù)不能共享，不能對投標人信息進行準確、全面的核審。同時，企業(yè)因不誠信出現(xiàn)問題也不能受到市場驅逐、取消從業(yè)資格等嚴厲的處罰，整個行業(yè)誠信氛圍差，給商業(yè)賄賂行為提供了滋生蔓延的土壤?？偨Y產生這些問題的原因，一是市場體制不成熟，為商業(yè)賄賂提供了“活動空間”。市場經濟體制在新舊體制轉型時期，建筑業(yè)企業(yè)已由過去以國有企業(yè)為主轉向國企、民企、私企和個人包工頭等多頭并進，由于體制不夠完善，行政干預經濟的現(xiàn)象依然存在，為一些企業(yè)以不正當手段謀取交易機會留下空間。二是監(jiān)管體系不完善，難以及時發(fā)現(xiàn)和查處商業(yè)賄賂行為。目前招投標管理部門和行業(yè)主管部門之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，建設工程管理沒有實現(xiàn)全過程監(jiān)控，使得后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些本可以通過后續(xù)管理發(fā)現(xiàn)的違法行為不能得到揭露和糾正。三是資金所有者與資金使用者的利益不完全一致，權力和責任不統(tǒng)一。政府、國有企業(yè)作為主要投資人和監(jiān)督管理人的職能重合，有關部門負責人在工程建設項目里，既是行政長官，又是企業(yè)領導，既是建設者，又是管理者，這種立項、投資、建設、管理“四位一體”的體制直接導致招投標決策權集中于極少數(shù)人手中，使應有的監(jiān)督缺乏獨立性和公正性，容易誘發(fā)商業(yè)賄賂問題。因此，治理工程建設招投標商業(yè)賄賂的產生應重點加強對政府、國有投資項目的管理，提高投資效益，切實防治權錢交易的商業(yè)賄賂問題的發(fā)生。二、建立健全科學有效的工程建設招投標監(jiān)督管理體系針對政府、國有投資項目工程建設招投標的現(xiàn)狀和問題，建立健全科學有效的招投標監(jiān)督管理體系，主要應從以下幾個方面著手：（一）取消政府、國有企業(yè)業(yè)主評標權，防止業(yè)主評委干預評標。政府、國有投資項目業(yè)主不派評委參加評標，全部由電腦隨機抽取產生的專家評委組成評標委員會進行評標，同時，為確保工程質量和資金的效益，業(yè)主可以派代表參與評標現(xiàn)場監(jiān)督，對專家在評標過程中出現(xiàn)的問題，可以在第一時間向監(jiān)管部門反映舉報，但不得發(fā)表具體評審意見影響專家評委。這樣既杜絕了業(yè)主干預和影響評標的公正性，切斷產生幕后交易行為的途徑，又有利于業(yè)主擺脫具體的評標事務，集中精力加強對評標質量等方面的監(jiān)督管理，充分保證業(yè)主的合法權益。（二）實行資格后審，杜絕招標人“暗箱操作”行為。推行資格后審，即在招標通告發(fā)布后，潛在投標人都可以參與投標。實施資質后審充分體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，讓有實力的企業(yè)有更多的投標機會；更好地體現(xiàn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理職能，擺脫繁瑣的資格審查文件核驗工作；徹底取消招標人選擇權，有效地防止選取入圍企業(yè)缺乏統(tǒng)一標準、變相邀請招標、明招暗定等“暗箱操作”行為的產生。同時，定期對企業(yè)開展統(tǒng)一的資格審查工作，即對工作業(yè)績、信譽、質量情況等進行考察，制定“資格審查情況表”，將其作為資格后審的重要依據(jù)，定期更新、公布。（三）采取經評審的合理最低價中標，減少投標中的惡意競爭行為。根據(jù)工程的不同情況采用不同的評標辦法，對于大部分工程規(guī)模較小、技術要求較低的工程建設項目，采取經評審的合理最低價中標。首先，根據(jù)建設工程的人力、材料、機械市場價格水平以及施工企業(yè)的管理費用及利潤幅度等技術數(shù)據(jù)和指標，設置充分體現(xiàn)市場價格水平的攔標價。其次，對各投標人的技術標書采取“通過式”的方法進行評審，只要技術標書評審合格的投標人即可進入下一步評審。再次，將高于攔標價的投標報價視為無效報價予以剔除；對在攔標價以下的各投標報價的算術平均值乘以一個合理系數(shù)作為工程的成本底限，對于低于工程成本底限的投標報價同樣視為無效報價。有效報價中報價最低的投標人為工程的中標人。同時，對于少數(shù)工程規(guī)模較大、技術要求較高的特殊工程建設項目，繼續(xù)采取綜合評標法，強化對技術標的監(jiān)督審查，確保評標質量。（四）推行工程第三方擔保，轉移和防范工程風險。進一步推行工程第三方擔保，參加投標的單位、承建單位和建設單位都必須通過銀行或擔保公司等第三方，對建設方和承建方的投標、履約、支付進行擔保，沒有進行擔保的項目，合同不予備案，建設主管部門不予發(fā)放《建設工程施工許可證》。一旦出現(xiàn)退出投標、工程質量不合格、工期拖延、工程款不按合同支付等問題時，擔保方必須向受損方賠款，有爭議的，經相關仲裁機構或法院依法認定后，再行賠償。通過實施工程第三方擔保，加大圍標、陪標的風險，防止投標人低價搶標，保證經評審合理最低價中標的順利實施。同時，由于第三方工程擔保機構積極參與合同義務履行的監(jiān)管，促進工程建設各方切實履行合同，遏制拖欠工程款等現(xiàn)象的發(fā)生，有效地轉移和防范工程風險。（五）取消甲方供材權力，切斷材料采購中的腐敗途徑。取消部分政府、國有投資項目中甲方供材的權力，改由乙方按照國家的規(guī)定來負責材料采購。同時，甲方可派人參加乙方材料采購工作，負責按照建設工程合同的約定，加強對材料的品種、規(guī)格、標準的全過程跟蹤檢查，督促乙方加強材料采購的質量管理，嚴格履行合同，但不得指定乙方采購材料的生產商和供應商。一旦發(fā)現(xiàn)材料質量問題，立即向監(jiān)管部門舉報反映，由相關部門予以嚴肅查處。（六）推行網(wǎng)上評標，促進評標工作客觀公正。開發(fā)使用工程建設遠程評標系統(tǒng)，對專業(yè)比較特殊或規(guī)模及影響較大的重點工程實行網(wǎng)上異地抽取評委制度。評標專家依靠互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)軟件及高清晰音視頻設備實行異地遠程評標。在評標過程中，評標專家只能依賴于電子評標系統(tǒng)，評定和打分工作完全在電子平臺上進行，確保評標過程不受外界干預，杜絕評標專家之間相互影響，妨礙評標過程公正。（七）建立和使用企業(yè)信用信息檔案，加快工程建設招投標市場誠信體系建設。一是建立企業(yè)信用信息檔案。組織向在南京從事經營活動的建筑企業(yè)發(fā)放信用信息卡，進行網(wǎng)上登記報名，建立工程建設市場企業(yè)信用檔案基本信息，未登記信用信息檔案的企業(yè)，不得參加南京建筑市場招投標。二是實施履約考核。在工程項目實施過程中，由招標人對中標人在工程質量、廉政建設等方面履約情況實行全過程跟蹤考核，根據(jù)考核結果，評定等級并提交建設主管部門記入信用檔案。對違法、違規(guī)企業(yè)的行政處罰結果記入信用檔案。三是使用企業(yè)信用信息檔案。通過建設工程信息網(wǎng)、有形建筑市場交易大廳或新聞媒體發(fā)布企業(yè)信用信息，接受公眾和社會的查詢，并將其作為評標階段對投標人進行信用評價的重要依據(jù)和對投標人是否符合市場準入的評判依據(jù)之一，創(chuàng)造誠實守信、失信必懲的良好招投標市場環(huán)境。恨惱鑰三、積捆極推進更工程建承設招投男標體制紙改中革陳沖鉤腎嚴格規(guī)罪范工程氧建設招額標投標亮管理，紋遏制商霜業(yè)賄賂晨行為的饒發(fā)生，廣必須不活斷推進議招投標悶體制改轎革和機才制創(chuàng)新槍，把防襖治商業(yè)良賄賂寓喝于各項墓工程建費設招投分標改革蹲措施之鐵中隨。認饒途妥（一）允在管理禾模式上殘，將招鍵投標市索場從目體前的條鹽塊分割數(shù)轉變?yōu)槊锝y(tǒng)一監(jiān)籍管。目委前，南脹京市招騾投標市野場處于肝條塊分羊割的狀毯態(tài)，部鹿分區(qū)縣董、部門泄、開發(fā)餅區(qū)都享說受招投牛標監(jiān)督咸管理權摘力。一恥個地區(qū)熱的建筑擔市場，未由各地少各部門附進行監(jiān)腸管，難終以適應霉市普場經濟丹發(fā)展的繪需要，盈也不利梨于統(tǒng)一揉、開放目、競爭架有序的巖建筑市掉場秩序書的形成營。因此發(fā)，應深籍化招投硬標管理惱體制改蒼革，利院用建設棍工程交隊易中心護平臺構腥建統(tǒng)一邪市場，太將同一垮區(qū)域的局所有工瓦程建設濤項目納荒入同一畝市場進描行交易終，實施甲統(tǒng)一信巴息發(fā)布晨、監(jiān)督引管理，盤實現(xiàn)由手分散向沈集中管絞理模式牽的轉變商。持叛疏別（二）呈在管理詞機制上摩，將政桐府投資蓋體制從漲目前四溪位一體役的集中逐管理轉騾變?yōu)榉侄ｎ惞芾硇怠⒄i府投資聯(lián)工程的斗投資者盛和建設搖者的權伙力分開兇，政企鑒、政事鐮分開，孔政府公瞧共管理哪職能與至項目業(yè)浸主職能犯分開。招進一步該區(qū)分經才營性政絲府投資剃工程和下非經營予性政府揉投資工浸程，實伙施分類搖管理。楚經營性閉政府、且國有投炒資項目恰實行政神企分開遞前提下奸的項目穗法人責費任制，站實現(xiàn)政殿企分開新，政府斧不再擔戶任項目騙法人，紐政府公衛(wèi)務人員瞞不得兼過任項目項法人，蚊由授權慨的投資辯機構或調主管部厭門，通矩過公開湊招標的痰方式，晴擇優(yōu)選招擇專業(yè)梳的代建賊單位，惕代建單襖位嚴格蘭按批準偏的概算妨控制，卡采察用稱“荷交鑰匙體工熄程勁”丘的方式夸負責實鉛施完成你政府委慈托的項搬目建設市目標。腎非經營揭性投資賄項目由油專業(yè)化燦政府投蜓資工程蛇建設管筆理機構鐘進行管皂理，擔落當政府噸投資工鐘程項目聰?shù)臉I(yè)主顫，統(tǒng)一車負責政臂府非經揀營性投梁資工程合項目實絲施階段忍的管理濾，并對今工程勘勺察、招擴標代理辜、造價質咨詢、婆工程監(jiān)膨理、質壤量安全陶等進行片全程監(jiān)篩管，確瓶保政府晌資金效辜益的最洲大化、建工程質點量的最映優(yōu)化那。困鍛禾路（三）餓在管理總方式上惱，將對瓜招投標偉活動的止監(jiān)督從米目前的層側重現(xiàn)穿場監(jiān)督槐轉變?yōu)槌嗳^程匪監(jiān)督。溫一是進釘一步建誦立和完呈善建筑嫌市場、狹招標投湯標、交帶易中心蝕、資質余和資格而、工程隊造價、紛質量和魂安全監(jiān)鋸督等管哈理機構剩之間的拾相互聯(lián)鋼動機制淹，加強損對合同翻履行的尸監(jiān)督管融理，加照大查處酸力度。減二是建譯立健全訴以招投裂標交易洗信息統(tǒng)陷一發(fā)布朝等制度通為重點獻的規(guī)范串招標人貝招標行跑為的監(jiān)秘管制度闖；以投調標市場容準入等督制度為烘重點的泉規(guī)范投學標行為么的監(jiān)管躲制度；蘋以投標罵、開標仗、評標北和定標渾等制度躁為重點助的招投檢標操作追監(jiān)管制株度；以片招投標音工作責菠任追究搖、招投加標投訴念處理等暮制度為高重點的映招投標抵全過程粘的監(jiān)管址制度。德三是督濾促相關親部門切扎實承擔粒起項目堡竣工驗著收和后度評價的盈組織實榴施工作城，不斷陜加強政丟府、國泳有投資各項目概某預決算納、資金我使用、魔工程質蚊量、生厚產能力露和投資爽效益的夸綜合評形估工作瀉，實現(xiàn)螞投資、結工期和行質量三巴大控制苗，全面茫提高項武目的投賤資效益騰。伴肢競昏（四）初在管理認制度上勝，將招供投標的粒管理制揉度從目鴉前的散淹亂無序賴轉變?yōu)閼y(tǒng)一協(xié)磁調。目緒前的招泉投標法秘律法規(guī)達體系紛續(xù)繁復雜管，少數(shù)鎮(zhèn)地方和貼部門制艦定的法遲規(guī)和行巨政管幅理條例析含有與睬國家相駕關法