國(guó)土空間用途管制的思考

2017年11月·浙江安吉國(guó)土空間用途管制的思考前言2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，……?！薄敖∪珖?guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！?015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求：“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制……等構(gòu)成的空間治理體系。2017年10月，黨十九大報(bào)告進(jìn)一步明確：完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。提出：設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，……。

國(guó)土空間和自然資源資產(chǎn)、用途管制、空間規(guī)劃、空間治理、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度等問(wèn)題值得系統(tǒng)性地思考。2021/5/92匯報(bào)框架1認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然資源資產(chǎn)2探析我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀3國(guó)土空間用途管制的思考和建議2021/5/931認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然資源資產(chǎn)1.1認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然生態(tài)空間1.2認(rèn)識(shí)自然資源和自然資源資產(chǎn)1.3認(rèn)識(shí)國(guó)土空間與自然資源資產(chǎn)的關(guān)系2021/5/94（1）國(guó)土空間

指國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，是國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。按照自然特征，分為陸地（土地）、陸上水體（水域、內(nèi)水）、海洋、領(lǐng)空；按照立體分布，分為地表空間、地上空間、地下空間；按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，依提供產(chǎn)品的類別，分為：

城市空間，包括：城市建設(shè)空間：包括城市和建制鎮(zhèn)居民點(diǎn)空間。工礦建設(shè)空間：是指城鎮(zhèn)居民點(diǎn)以外的獨(dú)立工礦空間。

注：《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的城市空間、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》的城鎮(zhèn)工礦用地，到2020年規(guī)劃的規(guī)模目標(biāo)值都為10.65萬(wàn)平方公里。農(nóng)業(yè)空間，包括：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間：包括耕地、改良草地、人工草地、園地、其他農(nóng)用地（包括農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)村道路）空間。農(nóng)村生活空間：即農(nóng)村居民點(diǎn)空間。

生態(tài)空間，包括：綠色生態(tài)空間：包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面。其他生態(tài)空間：包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。

其他空間，指除以上三類空間以外的其他國(guó)土空間，包括交通設(shè)施空間、水利設(shè)施空

間、特殊用地空間。按照十八大報(bào)告“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀”及后續(xù)官方文件的說(shuō)法，可以區(qū)分為生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間等1.1認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然生態(tài)空間2021/5/95（2）自然生態(tài)空間

指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等。——《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》1.1認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然生態(tài)空間（3）生態(tài)空間指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等。

——《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（4）生態(tài)保護(hù)紅線

指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域?！蹲匀簧鷳B(tài)空間用途管制辦法（試行）》、

《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》2021/5/96“三區(qū)三線”關(guān)系認(rèn)識(shí)二現(xiàn)象與問(wèn)題空間與控制線、“三區(qū)三線”的概念及相互關(guān)系認(rèn)識(shí)不一致“三區(qū)三線”關(guān)系認(rèn)識(shí)一1.1認(rèn)識(shí)國(guó)土空間和自然生態(tài)空間2021/5/97聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP,1972)：一定時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值以提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總稱?！洞笥倏迫珪?shū)》：人類可以利用的天然生成物，以及作為這些成分之源泉的環(huán)境功能。前者如土地、水、大氣、礦產(chǎn)、生物及其群集等；后者如太陽(yáng)能、環(huán)境的地球物理機(jī)理、環(huán)境的生態(tài)學(xué)機(jī)能等《辭?！罚禾烊淮嬖诘淖匀晃?不包括人類加工制造的原材料)如土地資源、礦產(chǎn)資源、水利資源、生物資源、氣候資源等，是生產(chǎn)的原料來(lái)源和布局場(chǎng)所。經(jīng)濟(jì)學(xué)基于經(jīng)濟(jì)價(jià)值：空氣、陽(yáng)光不屬于自然資源；生態(tài)學(xué)基于有用性：一切有用的自然生態(tài)環(huán)境和人工環(huán)境都屬于自然資源；（1）自然資源涵義未統(tǒng)一，狹義指人類可以利用的天然生成物，廣義指天然自然物及其產(chǎn)生的空間場(chǎng)所和環(huán)境功能。

自然資源是法定的、有空間邊界或有載體、可明確產(chǎn)權(quán)的天然生成物。

憲法、民法、物權(quán)法涉及的自然資源有：土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、灘涂、野生動(dòng)植物等，都具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。1.2認(rèn)識(shí)自然資源與自然資源資產(chǎn)2021/5/98各類資源需要依附一定的空間母體，主要有三類：土地、水、海洋各類資源呈現(xiàn)立體分布：地上、地表和地下（2）自然資源資產(chǎn)指有法可依、可確權(quán)、可定價(jià)、具稀缺性、有特定空間形態(tài)邊界的自然資源資源類型礦產(chǎn)資源森林資源土地資源草原資源海洋資源灘涂資源水資源大氣資源可否確權(quán)√√√√√√√×可否定界√√√√√√√×可否定價(jià)√√√√√√√×是否稀缺√√√√√√√×可否定界√√√√√√√×依附的空間母體土地海洋土地、海洋、水水無(wú)一定空間土地立體空間地下地表地表地表地表、地下地上資產(chǎn)化條件：

產(chǎn)權(quán)明確——所有權(quán)和使用權(quán)可以確權(quán)登記，具有明確的空間落地范圍

效益性——有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，或有可計(jì)量的生態(tài)社會(huì)價(jià)值

稀缺性——特定時(shí)空里總量有限，無(wú)法滿足無(wú)限欲望的需求1.2認(rèn)識(shí)自然資源與自然資源資產(chǎn)2021/5/99（1）國(guó)土空間是各類自然資源資產(chǎn)的載體

水流、森林、山嶺、草原、土地、灘涂、海洋、礦藏等自然資源資產(chǎn)依托的載體主要是陸地、內(nèi)水、海洋，呈現(xiàn)出不同的立體分布形態(tài)合理利用和保護(hù)國(guó)土空間等同于合理利用和保護(hù)各類自然資源的載體，是合理利用和保護(hù)各類自然資源的前置條件。對(duì)國(guó)土空間實(shí)行用途管制，相當(dāng)于對(duì)各類自然資源設(shè)置利用或保護(hù)的條件，也是確定自然資源資產(chǎn)價(jià)值的基本依據(jù)。1.3認(rèn)識(shí)自然資源資產(chǎn)與國(guó)土空間的關(guān)系生產(chǎn)生活空間型自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)為主生態(tài)空間型自然資源資產(chǎn)合理利用為主國(guó)土空間利用目標(biāo)：“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀”（2）自然資源資產(chǎn)可以區(qū)分為生態(tài)空間型和生產(chǎn)生活空間型的自然資源資產(chǎn)2021/5/9102探析我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2.1國(guó)土空間用途管制探源2.2我國(guó)國(guó)土空間用途管制演變2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/911

土地用途管制（空間管制）始于19世紀(jì)末的德國(guó)和美國(guó)，有不同稱謂：“土地使用分區(qū)管制”（美國(guó)、日本、加拿大等）、“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”（香港地區(qū)、韓國(guó)、法國(guó)等）、“規(guī)劃許可制”（英國(guó)）、“土地使用管制”（瑞典、臺(tái)灣地區(qū)）等。國(guó)家名稱管制內(nèi)容美國(guó)土地使用分區(qū)管制控制土地使用密度與容積，控制城市規(guī)模和保護(hù)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可證制度土地使用許可、區(qū)劃許可、開(kāi)發(fā)選址許可和施工許可英國(guó)規(guī)劃許可制通則式和判例式相結(jié)合的規(guī)劃許可制度規(guī)劃許可申請(qǐng)與公眾意見(jiàn)征求執(zhí)法通知書(shū)：違法違規(guī)建設(shè)處罰中國(guó)臺(tái)灣土地使用管制由都市土地使用管制和非都市土地使用管制兩大類構(gòu)成開(kāi)發(fā)許可制度容積移轉(zhuǎn)與利益回饋中國(guó)香港建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制規(guī)劃圖則的實(shí)施與引導(dǎo)開(kāi)發(fā)規(guī)劃許可制度地契管制與建筑物管制（1）國(guó)土空間用途管制源于對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)用活動(dòng)的監(jiān)管

發(fā)展形成土地用途管制制度，進(jìn)一步擴(kuò)展到對(duì)自然資源資產(chǎn)的載體進(jìn)行用途管制。土地用途管制（空間管制）用于開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管的方式2.1國(guó)土空間用途管制探源2021/5/912何為土地發(fā)展權(quán)？在土地上進(jìn)行發(fā)展（開(kāi)發(fā)）的權(quán)利，用于改變土地用途或者提高土地利用程度，可以帶來(lái)土地增值收益或自然資源資產(chǎn)增值收益土地發(fā)展權(quán)以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，可拓展到用途許可權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)國(guó)土空間用途管制是基于行政權(quán)對(duì)不同國(guó)土空間的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行安排歷史由來(lái)：最初源于采礦權(quán)與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)出售和支配，是一種可以和土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。其始于1947年的英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定一切私有土地將來(lái)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸國(guó)家所有；美國(guó)創(chuàng)立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)（TDR)制度，土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者；法國(guó)則公私兼顧（2）國(guó)土空間用途管制的實(shí)質(zhì)是用行政權(quán)來(lái)管控土地發(fā)展權(quán)2.1國(guó)土空間用途管制探源2021/5/913經(jīng)歷了基本空白、建設(shè)用地規(guī)劃許可、土地用途管制、從多頭參與到試圖統(tǒng)一等階段2.2我國(guó)國(guó)土空間用途管制演變2021/5/914我國(guó)具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃超過(guò)80種，不同規(guī)劃或依法律、或依政策編制，呈現(xiàn)“各自為政”的局面。綜合性規(guī)劃國(guó)土空間用途管制核心職責(zé)：規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、實(shí)施監(jiān)督

（1）規(guī)劃多，沖突多，行政效能受損2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2021/5/915以廣州為例，“兩規(guī)”對(duì)照分析，差異圖斑達(dá)29.4萬(wàn)塊。項(xiàng)目落地涉及發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等20多個(gè)部門協(xié)調(diào)，流程包括兩百多個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來(lái)回調(diào)整、串聯(lián)審批，需耗時(shí)300—500個(gè)工作日，審批時(shí)限延至2—3年。規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)改規(guī)劃國(guó)土基礎(chǔ)數(shù)據(jù)坐標(biāo)不統(tǒng)一規(guī)劃布局相互矛盾審批流程復(fù)雜、成本高項(xiàng)目選址難、周期長(zhǎng)、落地難2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制演變2021/5/916（2）規(guī)劃編制內(nèi)容有共性土地利用總體規(guī)劃：約束性性指標(biāo)（耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模）；預(yù)期性指標(biāo)（新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占農(nóng)用地規(guī)模等）城鄉(xiāng)規(guī)劃：城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃（城市人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模）；控制性詳細(xì)規(guī)劃（容積率、建筑密度、綠地率等）。主體功能區(qū)規(guī)劃：開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（相當(dāng)于建設(shè)用地規(guī)模）。林地保護(hù)利用規(guī)劃：森林保有量、征占用林地定額、林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點(diǎn)公益林地、重點(diǎn)商品林地。

草原保護(hù)建設(shè)利用規(guī)劃：草原圍欄面積、改良草原/人工種草面積等。土地利用總體規(guī)劃：用途分區(qū)；建設(shè)用地空間管制分區(qū)（三界四區(qū)）城鄉(xiāng)規(guī)劃：三區(qū)四線；中心城區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的用地分類管控。主體功能區(qū)規(guī)劃：四類區(qū)；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)（名錄）生態(tài)功能區(qū)劃：生態(tài)調(diào)節(jié)、產(chǎn)品提供與人居保障林地保護(hù)利用規(guī)劃：四級(jí)分級(jí)區(qū)劃濕地保護(hù)規(guī)劃：多類型用途管制防沙治沙規(guī)劃：分區(qū)管制水功能區(qū)劃：保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)海洋功能區(qū)劃：農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂(lè)、海洋保護(hù)、特殊利用、保留區(qū)指標(biāo)控制（總量、強(qiáng)度、資源補(bǔ)償）分區(qū)管制（用途、邊界）土地利用總體規(guī)劃：重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目名錄城鄉(xiāng)規(guī)劃：近期建設(shè)項(xiàng)目名錄主體功能區(qū)規(guī)劃：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)名錄濕地保護(hù)規(guī)劃：重點(diǎn)工程目錄防沙治沙規(guī)劃：重點(diǎn)修復(fù)工程名錄名錄管理各類規(guī)劃的內(nèi)容基本遵循了“指標(biāo)控制——分區(qū)管制——名錄管理”的思路。2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2021/5/917（3）規(guī)劃實(shí)施成熟度有別

針對(duì)國(guó)土空間用途管制的實(shí)施手段，成熟度高：土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃；成熟度較高：林地保護(hù)利用規(guī)劃、水功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃；尚無(wú)明確手段：主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、濕地保護(hù)規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃、草原保護(hù)利用建設(shè)總體規(guī)劃等控制性詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)工程規(guī)劃許可證土地利用規(guī)劃三界四區(qū)主體功能區(qū)劃生態(tài)功能區(qū)劃市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

等級(jí)結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)空間結(jié)構(gòu)2021/5/918類別規(guī)劃層級(jí)規(guī)劃內(nèi)容空間管理實(shí)施手段林地保護(hù)利用規(guī)劃三級(jí)規(guī)劃全國(guó)-省-市-縣規(guī)劃指標(biāo)森林保有量、征占用林地定額、林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點(diǎn)公益林地、重點(diǎn)商品林地年度采伐額控制、林地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）轉(zhuǎn)讓、林轉(zhuǎn)用審批等分級(jí)管理Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅳ級(jí)功能區(qū)劃（縣級(jí)）劃定林地范圍，落實(shí)到小班濕地保護(hù)規(guī)劃四級(jí)規(guī)劃全國(guó)-省-市-縣濕地重點(diǎn)保護(hù)工程、濕地空間管制尚不明確防沙治沙規(guī)劃三級(jí)規(guī)劃全國(guó)-省-市-縣防沙治沙布局、重點(diǎn)工程尚不明確草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃四級(jí)規(guī)劃國(guó)家-省-市-縣分區(qū)草原發(fā)展與修復(fù)策略與重點(diǎn)修復(fù)工程尚不明確水功能區(qū)劃五級(jí)規(guī)劃全國(guó)-流域-省-市-縣分級(jí)規(guī)劃一級(jí)區(qū)劃宏觀上解決水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的問(wèn)題，以流域管理機(jī)構(gòu)為主；二級(jí)區(qū)劃是在一級(jí)區(qū)劃的開(kāi)發(fā)利用區(qū)內(nèi)進(jìn)行功能區(qū)劃，以地方水行政管理部門為主，主要解決?。ㄊ校﹥?nèi)用水部門之間及地區(qū)之間的關(guān)系取水權(quán)、排污權(quán)、水工建設(shè)權(quán)審批等，年水量限額制度用途管制一級(jí)：保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)二級(jí)：飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀漁業(yè)用水區(qū)、過(guò)渡區(qū)、排污控制區(qū)海洋功能區(qū)劃、海域使用區(qū)劃五級(jí)規(guī)劃全國(guó)-省-市-縣兩級(jí)分級(jí)分類管理一級(jí)：港口航運(yùn)區(qū)、漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源利用區(qū)、旅游區(qū)、海水資源利用區(qū)、海洋能源利用區(qū)、功能用海區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)二級(jí)：在一級(jí)的基礎(chǔ)上細(xì)分海域使用權(quán)、相關(guān)資源使用權(quán)審批、

針對(duì)國(guó)土空間用途管制的實(shí)施手段，成熟度高：土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃；成熟度較高：林地保護(hù)利用規(guī)劃、水功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃；尚無(wú)明確手段：主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、濕地保護(hù)規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃、草原保護(hù)利用建設(shè)總體規(guī)劃等2021/5/919監(jiān)察執(zhí)法名稱機(jī)構(gòu)資源類型依據(jù)職能國(guó)土、礦產(chǎn)監(jiān)察國(guó)土部建設(shè)用地、耕地、礦產(chǎn)等《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察巡查工作規(guī)范》通過(guò)巡回檢查的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作規(guī)范內(nèi)所列國(guó)土資源違法行為，依法予以制止和報(bào)告，包括未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的；在臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的；占用耕地、基本農(nóng)田；無(wú)證勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的；法律規(guī)定其他占用或者毀壞國(guó)土資源的違法行為。城建監(jiān)察住建部建設(shè)用地等《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和市容、節(jié)水、綠化等城市運(yùn)行管理的執(zhí)法。地方上多以行政執(zhí)法局形式存在森林監(jiān)察林業(yè)局、公安部森林《關(guān)于授權(quán)森林公安機(jī)關(guān)代行行政處罰權(quán)的決定》立案?jìng)刹樯媪诌`法犯罪案件。根據(jù)林業(yè)部門授權(quán)，立案查處有關(guān)林業(yè)行政案件。四是負(fù)責(zé)森林防火工作。環(huán)境監(jiān)察環(huán)保部土地、水、海洋、大氣《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境監(jiān)察的主要任務(wù)，是在各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)下，依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)污染源排放污染物情況和對(duì)海洋及生態(tài)破壞事件實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查，并參與處理。水政監(jiān)察水利部水《水政監(jiān)察工作章程》依據(jù)水法規(guī)的規(guī)定對(duì)公民、法人或者其他組織遵守、執(zhí)行水法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反水法規(guī)的行為依法實(shí)施行政處罰、采取其他行政措施等行政執(zhí)法活動(dòng)。漁業(yè)行政執(zhí)法督察漁政指揮中心漁業(yè)

《漁業(yè)法》根據(jù)農(nóng)業(yè)部授權(quán)，對(duì)重大漁業(yè)違規(guī)案件進(jìn)行調(diào)查處理。承擔(dān)全國(guó)水生野生動(dòng)植物保護(hù)管理及執(zhí)法檢查工作。（4）實(shí)施督察涉及監(jiān)察執(zhí)法、行業(yè)督察，監(jiān)管手段和體系成熟度差異明顯2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2021/5/920名稱機(jī)構(gòu)資源類型依據(jù)職能土地督察國(guó)務(wù)院建設(shè)用地、耕地等《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家土地督察局上報(bào)的省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行匯總和分析，提出處理意見(jiàn)和建議；

負(fù)責(zé)土地違法違規(guī)責(zé)令限期整改的相關(guān)具體工作；負(fù)責(zé)土地督察工作重要信息的收集、整理、交流、上報(bào)等相關(guān)工作，加強(qiáng)與國(guó)家土地督察局的日常聯(lián)系、情況溝通和信息反饋等工作；礦產(chǎn)督察國(guó)土部礦產(chǎn)“關(guān)于印發(fā)《礦產(chǎn)督察工作制度》的通知”國(guó)土資發(fā)〔2003〕62號(hào)包括礦產(chǎn)督察員辦公室職責(zé)，礦產(chǎn)督察員職責(zé)及督察，礦產(chǎn)督察員考核及管理，礦產(chǎn)督察員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決，礦產(chǎn)督察員自律要求，礦產(chǎn)督察經(jīng)費(fèi)管理，其他等。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察住建部建設(shè)用地等《關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》負(fù)責(zé)城市的規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行督察，包括總體規(guī)劃等的編制和調(diào)整、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可，國(guó)家歷史名城規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及群眾舉報(bào)的重大問(wèn)題等。林業(yè)督查林業(yè)局森林《國(guó)家林業(yè)局派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)督查督辦破壞森林資源案件管理規(guī)定》森林資源監(jiān)督管理辦公室負(fù)責(zé)專員辦督查督辦破壞森林資源案件的協(xié)調(diào)管理工作；負(fù)責(zé)組織對(duì)專員辦案件督查督辦工作和監(jiān)督成效的考核。行業(yè)督察設(shè)置層級(jí)最高且較成熟的是土地督察。2.3我國(guó)國(guó)土空間用途管制現(xiàn)狀2021/5/921資源生產(chǎn)：即“二次利用”依據(jù)：自然資源產(chǎn)品特性目的：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值手段：工程建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)果：資源要素經(jīng)人類勞動(dòng)轉(zhuǎn)換為商品，獲得產(chǎn)出監(jiān)管：限制資源產(chǎn)品的占有、使用等權(quán)利資源開(kāi)發(fā)：即“一次利用”依據(jù)：自然資源載體特性目的：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值手段：空間占用結(jié)果：明確資源載體的用途，獲得載體使用權(quán)監(jiān)管：限制資源載體的開(kāi)發(fā)權(quán)利資源開(kāi)發(fā)：基于空間場(chǎng)所功能，資源依托載體按照某種用途使用，如將土地確定為耕地、林地、建設(shè)用地、礦業(yè)用地的空間許可等資源生產(chǎn)：基于生產(chǎn)功能，針對(duì)資源生產(chǎn)物，相當(dāng)于資源產(chǎn)品獲取，如砍伐、狩獵、捕撈、取水、建設(shè)工程許可、采礦等資源生產(chǎn)必須以掌握資源開(kāi)發(fā)權(quán)利為前提行政許可、實(shí)施資源總量控制、利用強(qiáng)度控制等是管控資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)行為的常用手段。類別自然資源使用權(quán)主要管理部門

載體使用權(quán)能自然資源載體使用權(quán)陸域建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)國(guó)土部探礦權(quán)國(guó)土部（礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司）水域水域養(yǎng)殖使用權(quán)農(nóng)業(yè)部（漁業(yè)局）海域海域使用權(quán)海洋局自然資源產(chǎn)品獲取權(quán)陸域房產(chǎn)權(quán)住建部采礦權(quán)國(guó)土部（礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司）林木采伐權(quán)、狩獵權(quán)、采集權(quán)林業(yè)局放牧權(quán)、耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)業(yè)局（畜牧業(yè)司）水域水域捕撈權(quán)農(nóng)業(yè)局（漁業(yè)局）河道采砂權(quán)、取水權(quán)、水利工程建設(shè)權(quán)水利部海域海域捕撈權(quán)、海域采礦權(quán)海洋局（1）國(guó)土空間用途管制是對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管

自然資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)屬于不同的行為，分別以載體利用（通過(guò)用地審批為前提）和產(chǎn)品生產(chǎn)為目的2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/922一級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)許可中；二級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和用地的規(guī)劃許可中，其使用是地方政府將從上級(jí)所獲得的建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步配置給個(gè)人、集體和單位的過(guò)程。（2）行使兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)管控：?jiǎn)我恢茋?guó)家下中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的體系中國(guó)的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/923《土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！薄班l(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)……確定每一塊土地的用途，并予以公告?！钡谑藯l：“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?！钡谌粭l：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍钡谌臈l：“國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！薄案魇?、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上?！痹缙冢夯诟靥厥獗Ｗo(hù)的土地用途管制現(xiàn)今：增加三界四區(qū)的建設(shè)用地空間管制做法：指標(biāo)+基本農(nóng)田+非農(nóng)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡做法：指標(biāo)+基本農(nóng)田+非農(nóng)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡+建設(shè)用地空間管制2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理側(cè)重一級(jí)土地發(fā)展權(quán)管控的土地用途管制2021/5/924基于遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)的土地督察執(zhí)法新增建設(shè)用地圖斑標(biāo)示2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/925國(guó)土空間建設(shè)空間非建空間建設(shè)項(xiàng)目工程許可用地預(yù)審?fù)恋厥褂脵?quán)證林地耕地草地承包合同簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證林權(quán)證草地使用權(quán)證林木采伐許可證建設(shè)用地規(guī)劃許可用地審批（國(guó)土空間用途管制）載體產(chǎn)權(quán)許可水域養(yǎng)殖使用證等產(chǎn)品生產(chǎn)許可土地利用總體規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃（3）國(guó)土空間用途管制關(guān)鍵在兩規(guī)按照現(xiàn)行法律要求，與國(guó)土空間管理關(guān)系最為密切的是“兩規(guī)”。2.4我國(guó)國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/926（4）統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制關(guān)鍵是厘清管理邊界

不同形式的國(guó)土空間用途管制稱謂不同、層級(jí)不同，但都強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)土空間資源的管理和控制，設(shè)立或限制土地發(fā)展權(quán)，從而強(qiáng)化其促進(jìn)資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、調(diào)節(jié)不同利益主體因國(guó)土空間利用而引發(fā)的暴利或暴損行為。因此，各類空間規(guī)劃爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)在于控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)，現(xiàn)階段重點(diǎn)和難點(diǎn)在于一級(jí)土地發(fā)展權(quán)的管控。部分空間規(guī)劃的內(nèi)容要求和實(shí)施手段2.4國(guó)土空間用途管制機(jī)理2021/5/9273國(guó)土空間用途管制的思考和建議3.1國(guó)土空間用途管制目標(biāo)3.2國(guó)土空間用途管制內(nèi)涵3.3國(guó)土空間用途管制作用3.4國(guó)土空間用途管制建議2021/5/928