基層探索市場監(jiān)管綜合執(zhí)法機制的實踐與思考

基層探索市場監(jiān)管綜合執(zhí)法機制的實踐與

思考3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據(jù)方案，國務(wù)院組建國家市場監(jiān)督管理總局,不再保留工商總局、質(zhì)監(jiān)總局和食藥監(jiān)總局，同時還組建國家藥品監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局，均由國家市場監(jiān)督管理總局管理。xx年以來，全國陸續(xù)開展了市場監(jiān)管體制改革,工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門由原來的省以下垂直管理劃歸為地方分級管理。目前，全國一半以上區(qū)域采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”模式。xx年12月，xx市將原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等職能合并成立市場監(jiān)督管理局。xx年，xx市各縣區(qū)也相應(yīng)完成合并?！叭弦弧敝?，xx市市場監(jiān)管部門的執(zhí)法問題凸現(xiàn)。執(zhí)法人員不僅需分別持有“三局”的執(zhí)法證件，還要攜帶不同的執(zhí)法文書，走不同的執(zhí)法程序，極大影響了執(zhí)法工作的效能。為此，xx市局專門成立行政執(zhí)法工作小組挑下重?fù)?dān)，工作小組由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊，多次赴XX浦東、XX舟山、XXXX等地學(xué)習(xí)市場監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗，持續(xù)把改革向縱深推進。于XX年全省率先統(tǒng)一的市場監(jiān)管執(zhí)法資格，實行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)跨類別的“案件通辦”制度，突破機構(gòu)整合以來辦案單位因資質(zhì)限制導(dǎo)致行政執(zhí)法“各自為政”的瓶頸。于XX年專業(yè)技術(shù)類干部分類管理，完善市場監(jiān)管人員激勵機制。對于食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械、餐飲等技術(shù)性較強的崗位人員單列或歸入專業(yè)技術(shù)類干部序列，將行政執(zhí)法人員從繁忙的事務(wù)性工作中解脫出來，實行行政執(zhí)法類干部分類管理考核，參照公安等部門建立行政執(zhí)法崗位晉升和特殊津貼激勵機制。對基層行政執(zhí)法干部從辦案數(shù)量和質(zhì)量、工作業(yè)績、工作態(tài)度、業(yè)務(wù)技能、知識水平等方面進行考核，進一步提高基層干部的履職積極性。推動XX市以政府令的形式出臺《XX市市場監(jiān)督管理機關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》，明確全市市場監(jiān)管系統(tǒng)各業(yè)務(wù)鏈條在開展案件查處工作時適用統(tǒng)一的行政處罰程序。XX年，XX局出臺《XX市市場監(jiān)督管理機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》，按照市政府要求取消了罰款的自由裁量幅度，全面實行“零裁量”。一、XX市建立市場監(jiān)管綜合執(zhí)法機制的實踐統(tǒng)一執(zhí)法資格，整合執(zhí)法隊伍?！叭趾弦弧钡母母锬Ｊ礁鞯囟荚谔剿?，卻面臨著“上下"不對稱，‘左右'不可比對的問題，使得改革過程就像“吃夾生飯”一般。XX局整合以后，人員雖然合署辦公，但執(zhí)法人員只持有原所屬單位類別的行政執(zhí)法證件，這就意味著執(zhí)法人員仍只能辦理原所屬單位類別的行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法事務(wù)，成為整合后統(tǒng)一開展行政執(zhí)法工作的極大障礙。XX年7月三局合署辦公后，政策法規(guī)處立即著手前期調(diào)查摸底，對全市市場監(jiān)管系統(tǒng)具有行政執(zhí)法資格的人員數(shù)、持有的行政執(zhí)法證類別，以及工商、質(zhì)監(jiān)、食藥類別案件比例等加以統(tǒng)計，了解掌握持證情況與執(zhí)法需求之間的差距。XX年7月中旬開始，局領(lǐng)導(dǎo)多次到各相關(guān)部門匯報換證工作的必要性、緊迫性和存在的困難，取得上級部門的理解支持。通過市政府法制辦積極協(xié)調(diào)省政府法制辦，為行政執(zhí)法人員特別增設(shè)“市場監(jiān)管”行政執(zhí)法類別，并通過考試程序換證。在短短兩個多月時間內(nèi)，XX市市場監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法人員換發(fā)了統(tǒng)一的行政執(zhí)法證件，為實施市場監(jiān)管綜合執(zhí)法開啟了“綠燈”。經(jīng)過培訓(xùn)、考試等程序，XX年10月，XX市市場監(jiān)管系統(tǒng)經(jīng)考試合格的1737名市場監(jiān)管執(zhí)法人員換發(fā)領(lǐng)取了執(zhí)法類別為“市場監(jiān)管”的xx省行政執(zhí)法證，在全省率先破解了三局合一帶來的行政執(zhí)法資格難題，也為省內(nèi)兄弟單位積累了可復(fù)制的經(jīng)驗。統(tǒng)一執(zhí)法程序，促進職能融合?！叭趾弦弧钡母母?，成敗不在于合，而在于融?！秞x市市場監(jiān)督管理機關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》恰恰就是其中的“融合劑”，使得“三局合一”做到“1+1+1>3”。xx市、縣區(qū)兩級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門自實行“三局合一”組建市場監(jiān)督管理局以來，積極進行機構(gòu)、職能、業(yè)務(wù)等方面的融合，大市場監(jiān)管格局逐步形成。但在推進監(jiān)管履職的過程中，由于缺乏統(tǒng)一的行政處罰程序和文書，導(dǎo)致較長一段時間以來，xx市市場監(jiān)督管理機關(guān)在辦理不同類別的行政處罰案件時，仍需分別適用工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)3部門規(guī)章規(guī)定的程序和文書，辦案時限、聽證范圍、案件審查程序等均不盡相同，行政復(fù)議權(quán)限也不明確，極大地影響了執(zhí)法工作效能。例如，若面對一起同一當(dāng)事人同時涉嫌三類違法行為的同一批產(chǎn)品，該以什么執(zhí)法主體名義立案、由哪些執(zhí)法人員辦理、是否按照違法類別分別立三個案件且使用不同的文書、走不同的執(zhí)法程序？分別立三個案件有無可能違背“一事不再罰”的行政執(zhí)法原則?這些都給市場監(jiān)管機關(guān)帶來極大的困擾。為明確市場監(jiān)督管理機關(guān)的處罰主體及管轄權(quán)，規(guī)范行政處罰行為，統(tǒng)一行政處罰程序，最大限度地保障消費者的合法權(quán)益，XX市市場監(jiān)督管理局積極調(diào)研論證，草擬了《XX市市場監(jiān)督管理機關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》，提請市政府以規(guī)章形式出臺。自XX年3月1日起該規(guī)定正式施行，也是我國首部“三局合一”型市場監(jiān)督管理機關(guān)行政處罰程序政府規(guī)章。規(guī)章及配套制度的出臺，破解了“三局合一”型市場監(jiān)督管理機關(guān)在統(tǒng)一執(zhí)法辦案過程中所面臨的障礙，為xx市市場監(jiān)督管理機關(guān)統(tǒng)一以“市場監(jiān)督管理局”名義對外實施行政處罰行為奠定了基礎(chǔ)，推進了市場監(jiān)督管理工作的規(guī)范化、法制化進程。統(tǒng)一案管系統(tǒng)，擴充案源渠道。全面啟用XX市市場監(jiān)管“1+N”版案管系統(tǒng)，推進工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類型案件信息化管理，指導(dǎo)經(jīng)辦人員依托“1+N”版案件管理系統(tǒng)對處罰信息公示進行操作，經(jīng)局機關(guān)負(fù)責(zé)人審批通過后自動導(dǎo)到“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”網(wǎng)站進行公示，避免人工錄入降低工作效率及信息錄入錯誤等問題。實現(xiàn)與XX省網(wǎng)上行政執(zhí)法平臺的對接。印發(fā)《行政處罰信息公示暫行辦法》，規(guī)定了行政處罰信息公示的內(nèi)容，包括：決定書文號、案件名稱、被處罰當(dāng)事人基本情況、主要違法事實等六項內(nèi)容；提出行政處罰信息公示工作及時率、準(zhǔn)確率、覆蓋率達(dá)100%的考核標(biāo)準(zhǔn)。在年終績效考評中，對各辦案單位涉及行政處罰信息公示、立案數(shù)、結(jié)案數(shù)、罰沒款額一律以案管系統(tǒng)查詢數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，以考評推動案管系統(tǒng)的普及和使用。統(tǒng)一案件信息管理標(biāo)準(zhǔn)，各縣區(qū)局按照“誰主辦、誰錄入、誰公示”的原則，統(tǒng)一使用“1+N”版案件管理系統(tǒng)，開展案件信息錄入與公開。對適用一般程序辦結(jié)的行政處罰信息案件定期進行排查，將公示情況反饋各部門，督促辦案人員及時進行查缺補漏。扎實推進12315、12365、12331平臺整合，歸并12345便民熱線、96196電梯救援熱線，構(gòu)建“五線合一、并聯(lián)受理、歸口處置”的訴轉(zhuǎn)案機制，實現(xiàn)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)業(yè)務(wù)的案源線索共享。將“無照經(jīng)營查處、打擊傳銷、食品藥品安全監(jiān)管”等業(yè)務(wù)納入地方綜治“網(wǎng)格化”管理范疇，發(fā)揮網(wǎng)格員的“哨兵”作用，延伸監(jiān)管觸角。統(tǒng)一執(zhí)法鏈條，探索全域執(zhí)法。加強市、縣辦案機構(gòu)執(zhí)法聯(lián)動，整合系統(tǒng)條線上下的辦案資源和力量，在全系統(tǒng)形成齊抓共管、上下協(xié)作的辦案格局。組織全市各級辦案機構(gòu)圍繞年度中心工作，對轄區(qū)存在的市場監(jiān)管領(lǐng)域突出問題敢于亮劍、敢于碰硬。實施上級機關(guān)授權(quán)督辦制度，對人民群眾關(guān)注的熱點、重點線索問題，實施掛牌督辦、交叉執(zhí)法。對市局辦理的大案要案，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)，由支隊、大隊抽調(diào)精干人員，協(xié)同作戰(zhàn)。根據(jù)“三定”方案，在人口集中、消費較活躍的五城區(qū)實行市屬執(zhí)法大隊派駐區(qū)市場局執(zhí)法模式，共派駐執(zhí)法人員73名；積極破解市場監(jiān)管部門分級管理模式中產(chǎn)生的“地方保護主義”“跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動不足”問題。制定出臺《基層市場監(jiān)管部門規(guī)范化建設(shè)綱要》并以市政府名義轉(zhuǎn)發(fā)，大力引導(dǎo)區(qū)縣市場監(jiān)管部門按照機構(gòu)編制資源向基層一線傾斜的要求，將人員配置向基層所傾斜，推動全市系統(tǒng)執(zhí)法力量的全面下沉。根據(jù)轄區(qū)監(jiān)管市場主體密度，確定執(zhí)法監(jiān)管人員配比指導(dǎo)意見，在基層部門積極探索“以政府購買服務(wù)方式聘請專業(yè)人員充實監(jiān)管”模式，緩解基層監(jiān)管力量不足的困難。厘清城鄉(xiāng)結(jié)合部等行政毗連邊界地帶的執(zhí)法權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)組織基層局打破地域界限，組織開展聯(lián)合執(zhí)法，全力消除執(zhí)法死角、盲區(qū)。二、XX市探索市場監(jiān)管綜合執(zhí)法機制存在的問題人員配備與工作任務(wù)不適應(yīng)。以XX市為例，各區(qū)縣局在人員配備上已向基層傾斜，但因當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作抽調(diào)、行政編制統(tǒng)籌使用、缺編人員配備不及時等原因，以致基層監(jiān)管力量仍比較薄弱。如，現(xiàn)有6個區(qū)縣局的行政空編率超過5肌最高甚至超過17%。食品藥品以及特種設(shè)備安全監(jiān)管專業(yè)人員仍比較缺乏，從公務(wù)員招錄考試機制本身看，筆試與面試環(huán)節(jié)無法突出專業(yè)優(yōu)勢，導(dǎo)致招錄過程中專業(yè)人才無明顯競爭力，導(dǎo)致專業(yè)人才需求與監(jiān)管需要仍存在較大矛盾。因各地財力狀況不同，部分區(qū)縣協(xié)管員配備數(shù)量較少,個別區(qū)縣局基層市場監(jiān)管所協(xié)管員配備數(shù)量平均不足3人；另一方面，由于部分區(qū)縣局購買社會服務(wù)支付的工資待遇相對較低，再加上基層協(xié)管員工作量大，導(dǎo)致無法招錄到符合專業(yè)、學(xué)歷要求的協(xié)管員?！叭趾弦弧备母镆延腥陼r間,還有部分縣區(qū)基層市場監(jiān)管所班子至今不能配備到位，如高新區(qū)、臺江區(qū)、閩清縣等，直接影響了基層隊伍規(guī)范化建設(shè)進程。各業(yè)務(wù)板塊執(zhí)法工作不均衡。當(dāng)前，基層查辦案件更多向食品藥品安全、特種設(shè)備等方面傾斜，工商類型案件查辦力度下降趨勢明顯。相對于迅猛增加的市場主體數(shù)量、監(jiān)管領(lǐng)域和新興行業(yè)來說，基層執(zhí)法力量仍然比較薄弱，完成工作存在“十個茶杯九個蓋”“拆了東墻補西墻”的突擊應(yīng)對思想。隨著部門由原來的省以下垂直管理改為由各級政府分級管理，執(zhí)法辦案工作還受到來自地方的外力干擾，因“地方保護主義”影響行政執(zhí)法現(xiàn)象時有發(fā)生，特別在查處房地產(chǎn)企業(yè)、金融案件以及在查辦電視臺、報社違法廣告案件時往往遭遇“門難進、臉難看、案難辦”的尷尬局面。隨著大量監(jiān)管事權(quán)下放到基層，業(yè)務(wù)磨合仍需要時間，專業(yè)執(zhí)法隊伍“斷檔”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在少數(shù)老同志“傳幫帶”動力減退，部分骨干同志“自我提升”與“經(jīng)驗交流”不足,多數(shù)年輕干部學(xué)習(xí)和受教機會偏少。監(jiān)管責(zé)任與激勵機制不對等。隨著部門整合，監(jiān)管領(lǐng)域的拓寬和監(jiān)管職能的強化，基層市監(jiān)所既要承擔(dān)主管部門的注冊登記、執(zhí)法辦案、無照整治、特種設(shè)備安全監(jiān)察等核心業(yè)務(wù)，還有地方政府交辦的其它事項，監(jiān)管任務(wù)日益增多，基層工作壓力更加艱巨繁重?；鶎尤藛T有生力量不足，有限的市場監(jiān)管力量與無限監(jiān)管任務(wù)之間的矛盾日益突出。以XX市為例，人員配備較強的鼓樓區(qū)局，共設(shè)10個市場監(jiān)管所,但每個所平均人員不足8人，僅每人服務(wù)和監(jiān)管的經(jīng)營主體就超過2000戶。又如，永泰縣局，共設(shè)7個市場監(jiān)管所，人員最少的所僅有3名干部，卻承擔(dān)著2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場監(jiān)管任務(wù)。食藥、特種設(shè)備監(jiān)管風(fēng)險始終處于高位，追責(zé)問責(zé)成為常態(tài)化，基層普遍感覺工作累、壓力大、任務(wù)重、風(fēng)險高。一些基層干部達(dá)到相應(yīng)的年限，卻因無職數(shù)空缺無法晉升，造成“待遇不去，思想有想法”。一些干部對履職產(chǎn)生畏難情緒。特別是劃轉(zhuǎn)到縣區(qū)基層的干部，因工作境遇難以改善,部分縣區(qū)局已經(jīng)出現(xiàn)年輕業(yè)務(wù)骨干通過遴選、外調(diào)等途徑離開現(xiàn)象，人員流失問題不容忽視。三、關(guān)于繼續(xù)深化市場監(jiān)管行政執(zhí)法體制思考與建議深化國家層面市場監(jiān)管行政執(zhí)法體制改革，確保市場監(jiān)管統(tǒng)一性。針對目前各地新型監(jiān)管體制存在下改上不改、部門整合不一的現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)總結(jié)反思全國各地市場監(jiān)管體制的實踐經(jīng)驗與不足，從頂層設(shè)計上明確新型市場監(jiān)管體制的部門構(gòu)成、權(quán)限職責(zé)等，并在全國范圍內(nèi)探索建立上下聯(lián)動、有效對接的市場監(jiān)管體制，確保改革嚴(yán)肅性穩(wěn)定性，減輕基層壓力。此外，現(xiàn)行法律法規(guī)的執(zhí)法主體均無“市場監(jiān)管部門”，執(zhí)法依據(jù)仍沿用原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的數(shù)百部法律法規(guī)，法規(guī)體系相對滯后，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，盡快完善市場監(jiān)管程序法建設(shè)，完善相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法程序流程再造，使綜合執(zhí)法更加規(guī)范統(tǒng)一、有序高效?？茖W(xué)優(yōu)化市場監(jiān)管部門屬地分級管理模式，保障監(jiān)管隊伍穩(wěn)定性?？稍谌丝诩?、消費較活躍的城區(qū)實行市屬執(zhí)法大隊派駐區(qū)市場局執(zhí)法模式，破解市場監(jiān)管部門分級管理后產(chǎn)生的“地方保護主義”“跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動不足”問題?？梢龑?dǎo)區(qū)縣市場監(jiān)管部門按照機構(gòu)編制資源向基層一線傾斜的要求，將人員配置向基層所傾斜，推動全市系統(tǒng)執(zhí)法力量的全面下沉?？筛鶕?jù)轄區(qū)監(jiān)管市場主體密度，確定執(zhí)法監(jiān)管人員配比指導(dǎo)意見，在基層部門積極探索“以政府購買服務(wù)方式聘請專業(yè)人員