西方公共行政發(fā)展論文

西方公共行政發(fā)展論文一、行政現(xiàn)代性凸顯期行政現(xiàn)代性凸顯于進(jìn)步時(shí)代前不久，這個(gè)階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？茖W(xué)技術(shù)革命使得資本主義國(guó)家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活。資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，由科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷時(shí)期過(guò)渡，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越繁重，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，因此政府行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要，并且需要各種復(fù)雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應(yīng)付工廠日益復(fù)雜與變化莫測(cè)的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導(dǎo)致的對(duì)效率目標(biāo)的追求，在這一時(shí)期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特?歐文、通過(guò)應(yīng)用技術(shù)手段來(lái)幫助人類努力，成功運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)與管理科學(xué)的典范人物查爾斯?巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯?尤爾、首先啟動(dòng)管理教育課程的查爾斯?杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點(diǎn)顯露出的端倪。學(xué)界普遍認(rèn)為威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志，其實(shí)不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學(xué)的學(xué)者及理論了，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公共行政進(jìn)行系統(tǒng)研究始于德國(guó)的官房學(xué)，德國(guó)官房學(xué)產(chǎn)生于17-18世紀(jì)，是有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)的總稱，包括財(cái)政學(xué)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)、私經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)。1845年法國(guó)科學(xué)家M.A.安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國(guó)家的科學(xué)，有人認(rèn)為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學(xué)”一詞是由德國(guó)學(xué)者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學(xué)》著作，他們都是先于威爾遜對(duì)行政學(xué)進(jìn)行研究的，所以筆者認(rèn)為與其說(shuō)威爾遜的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)的開(kāi)山之作，倒不如說(shuō)其是確立行政現(xiàn)代性的開(kāi)山之作。他在論文中明確表達(dá)了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作。”把行政看作是政府的執(zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標(biāo)的工具。他將政府活動(dòng)區(qū)分為以價(jià)值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導(dǎo)致了政治與行政以及價(jià)值理性與工具理性的二元對(duì)立的局面。“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣?！蓖栠d將行政管理完全看成了一種實(shí)現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標(biāo)的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。二、行政現(xiàn)代性融入期行政現(xiàn)代性的融入期是在進(jìn)步時(shí)代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)各處充滿了改革之風(fēng)，在威爾遜確立了行政學(xué)的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當(dāng)時(shí)在研究政府管理的各界學(xué)者都沒(méi)有對(duì)《行政學(xué)研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當(dāng)時(shí)，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對(duì)當(dāng)時(shí)的政府改革運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學(xué)管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來(lái)的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當(dāng)時(shí)的學(xué)者沒(méi)有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對(duì)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)主張管理的中心問(wèn)題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，科學(xué)的挑選一流工人，工人要掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，將計(jì)劃職能同執(zhí)行職能分開(kāi)，摒棄原來(lái)的經(jīng)驗(yàn)工作法，采取科學(xué)工作法，一切管理事務(wù)都要按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行。雖然科學(xué)管理是以工廠管理合理化為目標(biāo)而富有實(shí)踐性，但還是缺乏一般科學(xué)性，由此在深受科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響下，人們沿著這條主線開(kāi)始對(duì)管理內(nèi)容進(jìn)行修正與補(bǔ)充，其中最著名的是法約爾，他從實(shí)施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來(lái)，當(dāng)時(shí)缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個(gè)管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來(lái)行事，而沒(méi)有一個(gè)人把可以為大家所接受的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)概括成為管理理論。如果存在一種得到公認(rèn)的理論，即已為普遍的經(jīng)驗(yàn)所檢驗(yàn)過(guò)的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會(huì)完全不同了?；谶@些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學(xué)理論的發(fā)展又向前推進(jìn)了一步。當(dāng)時(shí)的工廠企業(yè)管理將科學(xué)與技術(shù)看作是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的核心，并致力于科學(xué)管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點(diǎn)體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對(duì)工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴(kuò)大，行政管理涉及的部門(mén)越來(lái)越多，包括經(jīng)濟(jì)、稅收、交通運(yùn)輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個(gè)方面，行政管理人員的隊(duì)伍也在不斷壯大，因此就需要科學(xué)的管理理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對(duì)成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當(dāng)時(shí)工廠企業(yè)管理的科學(xué)方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點(diǎn)融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀(jì)30年代至40年代，正是一個(gè)普遍追求行政原理的時(shí)期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實(shí)踐者致力于探索理性的組織模式與科學(xué)的行政方式方法，是一個(gè)將行政管理徹底模式化與物化的過(guò)程。首先，最有說(shuō)服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說(shuō)是西方資本主義的長(zhǎng)足發(fā)展導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個(gè)具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價(jià)值理性分離出去，無(wú)論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價(jià)值判斷的機(jī)會(huì)。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工;官僚制組織是一個(gè)等級(jí)實(shí)體，具有等級(jí)與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個(gè)等級(jí)實(shí)體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級(jí)制，由最高層級(jí)的組織指揮控制下一層級(jí)的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書(shū);組織管理的非人格化;適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點(diǎn)來(lái)看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對(duì)人進(jìn)行絕對(duì)必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。后來(lái)的學(xué)者對(duì)行政現(xiàn)代性的進(jìn)一步發(fā)展作了不朽的貢獻(xiàn)，對(duì)行政學(xué)發(fā)展成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科起了重要作用的美國(guó)第一本行政學(xué)教科書(shū)的作者懷特，他將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，使行政科學(xué)成為系統(tǒng)化理論化的知識(shí)體系。在對(duì)公共行政進(jìn)行了綜合研究的學(xué)者古利克看來(lái)，“通過(guò)科學(xué)和科學(xué)精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習(xí)慣的完全控制?！本凸残姓裕爬税芽茖W(xué)方法視為“以能力取代無(wú)知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門(mén)化取代華而不實(shí)、以素有訓(xùn)練的行政人員取代訓(xùn)練無(wú)素的新手”的一種途徑。對(duì)行政組織管理的原則進(jìn)行了歸納和概括的行政學(xué)者厄威克，在1937年的布朗婁委員會(huì)以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會(huì)等多屆美國(guó)行政改革委員會(huì)都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學(xué)家卡斯特和羅森茨韋克所說(shuō)的，厄威克等人的最基本的貢獻(xiàn)之一就是強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)主張:管理是值得觀察、研究和改進(jìn)的獨(dú)特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學(xué)?；谶@些理論以及實(shí)踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無(wú)不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時(shí)期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時(shí)期。四、行政現(xiàn)代性異化期行政現(xiàn)代性的異化期體現(xiàn)在19世紀(jì)50年代到60年代，在這一時(shí)期人們漸漸意識(shí)到行政現(xiàn)代性的某些弊端，如對(duì)人性的忽視，對(duì)技術(shù)理性的崇拜、價(jià)值理性的拋棄以及官僚組織龐大機(jī)器的僵硬化，并試圖將這些弊端揭示出來(lái)以告誡人們警示人們其危險(xiǎn)性所在，表現(xiàn)最為激烈與明顯的是沃爾多與西蒙之間的爭(zhēng)論。西蒙是行政現(xiàn)代性的倡導(dǎo)者與捍衛(wèi)者并且是邏輯實(shí)證主義的繼承者，他主張行政領(lǐng)域的科學(xué)方式方法和嚴(yán)格的等級(jí)秩序以及非人格化，強(qiáng)調(diào)效率在行政管理中的地位，無(wú)視一切價(jià)值的因素，雖然西蒙批判了行政原理說(shuō)，并認(rèn)為這些原理只是諺語(yǔ)，不具有科學(xué)性，但是他并沒(méi)有跳出行政現(xiàn)代性的領(lǐng)域，仍然為現(xiàn)代性所魔域。首先表現(xiàn)出行政現(xiàn)代性反思的是沃爾多的民主行政主張，在沃爾多看來(lái)，民主應(yīng)該通過(guò)建立一個(gè)強(qiáng)有力又負(fù)責(zé)任，旨在有效地滿足人們的需要并且能夠關(guān)心人們的意愿的政府來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，沃爾多對(duì)政治與行政二分進(jìn)行了批判，認(rèn)為這是不可能實(shí)現(xiàn)的并且也是過(guò)時(shí)的，這一觀點(diǎn)已不是他個(gè)人的想法，而是當(dāng)時(shí)很多研究者共同的心聲，既然二分并不成立，那么在公共行政領(lǐng)域，對(duì)政治的關(guān)注已經(jīng)使一些以前被排除在行政管理之外的東西又被重新提出來(lái)，因此，在公共行政學(xué)中，就應(yīng)該既有仍然關(guān)注事實(shí)問(wèn)題的行為主義行政學(xué)觀點(diǎn)，又有重新關(guān)注諸如行政人員在行政過(guò)程中的角色等價(jià)值問(wèn)題的其他行政學(xué)觀點(diǎn)，這就需要將價(jià)值理性問(wèn)題重新整合到行政管理過(guò)程中，使行政現(xiàn)代性與公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了分離。沃爾多認(rèn)為，“邏輯實(shí)證主義的一個(gè)更大的但卻具有相關(guān)性的問(wèn)題是邏輯實(shí)證主義導(dǎo)致了一種不成熟的技術(shù)取向，這種技術(shù)取向把公共行政僅僅視為實(shí)現(xiàn)外部確定的目標(biāo)的一種工具?！彼谂u(píng)了行政西蒙的邏輯實(shí)證主義主張以及對(duì)行政現(xiàn)代性的審視之后提出民主行政理論，他認(rèn)為，“這個(gè)未來(lái)社會(huì)的社會(huì)動(dòng)力學(xué)的基本原理應(yīng)該是:在一個(gè)民主社會(huì)里，只有民主本身才是唯一能使權(quán)力合法化的東西?！睆奈譅柖嗟拿裰餍姓碚撝校覀兛梢园l(fā)現(xiàn)行政現(xiàn)代性的異化，對(duì)于歷史的發(fā)展使得公共行政領(lǐng)域不再一味追求行政的現(xiàn)代性，而是對(duì)于某些關(guān)乎價(jià)值理性的東西開(kāi)始吸引研究者與實(shí)踐者的關(guān)注。五、行政現(xiàn)代性修正期行政現(xiàn)代性的修正期始于20世紀(jì)60年代末直至今天，這一時(shí)期處于對(duì)行政現(xiàn)代性進(jìn)行修正并努力尋找行政現(xiàn)代性的替代模式，學(xué)者與改革者們進(jìn)行了許多次嘗試，而新公共行政理論則勇敢地邁出了第一步，其主要代表人物是沃爾多和弗雷德里克森，如果說(shuō)沃爾多初見(jiàn)了行政現(xiàn)代性異化的端倪，那么弗雷德里克森就是沿著他的路線不但認(rèn)為行政現(xiàn)代性存在某些不合理之處，而且還必須對(duì)其進(jìn)行修正，新公共行政學(xué)的主要內(nèi)容包括，在行政學(xué)的經(jīng)典目標(biāo)中著力增加了對(duì)“公平”的追求，為此它首先放棄了“政治與行政二分”的觀點(diǎn)，因?yàn)樾姓賳T對(duì)效率、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平的承諾就使他們不得不選擇好的管理，這種價(jià)值追求就注定要打破“價(jià)值中立”它主張放棄傳統(tǒng)的官僚體制，尋求具有靈活性、多樣性、適應(yīng)性的行政組織模式;為了實(shí)現(xiàn)公平，它主張公民導(dǎo)向和公民參與的行政管理追求。雖然新公共行政作出的努力也產(chǎn)生了一定的影響，但對(duì)于它要實(shí)現(xiàn)的最初目的還是不夠的，雖然在新公共行政的學(xué)者中，許多人清楚地認(rèn)定自己在建構(gòu)技術(shù)理性的替代，但卻同時(shí)遵循了行政現(xiàn)代性的另一要旨，即知識(shí)的漸進(jìn)發(fā)展。正如歐托勒所說(shuō)，這一與現(xiàn)代性的決裂卻完全符合進(jìn)步時(shí)代發(fā)展起來(lái)的改革主義要旨，他還認(rèn)為，公共行政的發(fā)展最好“不應(yīng)被看作不關(guān)心政治的專家們持續(xù)地將假象的理性施加與多元世界的努力，而應(yīng)被看作那些深深信奉民主的某種幻想，但又看到大規(guī)模政府官僚體制的看似不可避免的人們的持續(xù)而充滿緊張的奮斗。”即使自認(rèn)為是站在反實(shí)證主義的立場(chǎng)脫離技術(shù)理性的新公共行政，也頗具諷刺性地安居于現(xiàn)代性的疆域之內(nèi)。更有說(shuō)服力的是，“從二十年后的觀點(diǎn)來(lái)看，新公共行政顯得古怪，看一看進(jìn)來(lái)反復(fù)出現(xiàn)的要求更多的專業(yè)主義和將科學(xué)方法更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貞?yīng)用于該領(lǐng)域的呼吁?！笨梢?jiàn)新公共行政學(xué)是一次失敗的嘗試。隨后的另一次對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行超越與修正的嘗試是新公共管理運(yùn)動(dòng)，以1979年英國(guó)首相瑪格麗特?撒切爾上臺(tái)為標(biāo)記，當(dāng)時(shí)為應(yīng)對(duì)政府組織規(guī)模的日益龐大再一次掀起了改革的浪潮，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理理論為理論基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了行政主體多元化、組織形態(tài)扁平化、人事管理靈活化、行政官員政治化、政府職能社會(huì)化、管理方式私營(yíng)化以及行為取向外部化。雖然新公共管理有其創(chuàng)新性，但是其強(qiáng)烈的“管理主義”傾向不得不讓人有種“新泰勒主義”的懷疑。新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理進(jìn)行了揚(yáng)棄，與新公共管理理論相比，新公共服務(wù)理論更接近修正現(xiàn)代性的目標(biāo)，它主張行政管理的目的是為公眾服務(wù)，強(qiáng)