檢察權(quán)革新路徑探索

檢察權(quán)革新路徑探索

西方國家在“權(quán)力分立制衡”思想的指引下，先后建立了各自的權(quán)力分立體制，但各國的權(quán)力分立的具體形態(tài)各不相同。以美國為代表的平面化權(quán)力結(jié)構(gòu)，將三權(quán)置于同一層級的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范制約，在這個平臺上，不同的權(quán)力主體各自行使法律規(guī)定的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)動態(tài)衡平制約；英國立法和行政之間分立原則體現(xiàn)得極為有限，甚至在形式上還帶有一些議行合一的色彩；而法國職能分化的前提預(yù)設(shè)是總統(tǒng)的絕對權(quán)威。在“權(quán)力制衡”模式下，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三者整體上形成等邊三角形的關(guān)系，共同保證國家權(quán)力的有序運(yùn)行。而在中國，延續(xù)數(shù)千年的封建體制是以集權(quán)為中心的，代表最高統(tǒng)治者的皇權(quán)為了維護(hù)自己的集權(quán)統(tǒng)治，往往將統(tǒng)治的重心放在吏治上，從而形成了“御史監(jiān)察”制度和中國古代的檢察官———御史。御史的主要職責(zé)就是監(jiān)督地方官員并且直接向最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)。但作為皇權(quán)的派出監(jiān)督者，御史也在一定程度上接受其它官員的監(jiān)督。在司法領(lǐng)域的典型表現(xiàn)如漢代、唐代的“三司會審”，明清兩代的“三法司”、“九卿會審”。換言之，在古代中國司法中監(jiān)督者在特定條件下也必須接受來自他方的監(jiān)督?？疾煳覈肺幕陌l(fā)展歷史，其實(shí)就是考察我國行政權(quán)與司法權(quán)如何受制約的歷史?？傮w說來，傳統(tǒng)的御史文化在實(shí)質(zhì)上缺少對行政權(quán)與司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)勢基礎(chǔ)。在中國古代，除了中央層級有較為清晰的刑部、御史臺、大理寺分權(quán)外，在地方并沒有御史的發(fā)展土壤。首先，在地方，司法權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)集于行政長官一人之手。行政長官是當(dāng)?shù)氐淖罡咝姓茩?quán)者，也是當(dāng)?shù)氐淖罡咚痉ㄅ泄?，也是下級行政長官的法律監(jiān)督者。上級行政長官有權(quán)處罰下級官員的各種玩忽職守、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為。長官對于一般監(jiān)督與法律監(jiān)督是沒有區(qū)分意識的。上級長官對下級官員的監(jiān)督可以根據(jù)自己的要求和意志來解釋法律或變通地執(zhí)行法律，甚至在必要是創(chuàng)制法律。因?yàn)樵谌酥伪尘跋聦ψ约荷踔料录壒賳T進(jìn)行一般監(jiān)督還是法律監(jiān)督是沒必要區(qū)分的。其次，地方上的訴訟程序并沒有一種來自平行主體的監(jiān)督。地方的行政長官就是地方的審判官，在當(dāng)?shù)貨]有與它平行的權(quán)力也沒有比它更大的權(quán)力。對地方的監(jiān)督是通過上級監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，一種是由朝廷不定期的派往各地欽差官員進(jìn)行巡視，另一種是地方官將自己無權(quán)處理的案件上報上級，由上級復(fù)核。不過這兩種監(jiān)督方式與現(xiàn)在的法律監(jiān)督頗為接近。綜上所言，我國傳統(tǒng)御史“監(jiān)督”并不是基于民主和分權(quán)產(chǎn)生的制約。盡管有相對獨(dú)立的御史權(quán)，但御史權(quán)力仍然來自于行政權(quán)并受制于行政權(quán)，傳統(tǒng)法律沒有同級制約的生存土壤，在縱向?qū)用娅@得獨(dú)立的監(jiān)督職能難以有效益發(fā)揮作用。“大行政”的權(quán)力結(jié)構(gòu)慣性遺傳至今。

一、文化差異下中西檢察權(quán)建構(gòu)模式比較

在不同的文化背景下，各國孕育出了各具特色檢察權(quán)模式。雖然檢察權(quán)雖在具體形態(tài)上各式各樣，但具體到法治的發(fā)展歷史，可以歸結(jié)為兩大主線，即中國和西方檢察權(quán)兩大建構(gòu)模式。

西方國家檢察權(quán)的建構(gòu)模式

檢察權(quán)的建構(gòu)隸屬于政治權(quán)力中的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)。各國的權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)不同，各自的檢察權(quán)建構(gòu)模式自然也就各不相同。不過總體說來，從所實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮的法治功能的角度來看，西方各國的檢察權(quán)建構(gòu)蘊(yùn)涵了兩類不同的價值趨向，呈現(xiàn)為兩種發(fā)展模式，分別是英美法系以權(quán)利為主線的模式和大陸法系以權(quán)力為主線的模式。

1．英美法系以權(quán)利為主線的檢察權(quán)建構(gòu)模式英美法系中作為司法制度之組成部分的檢察權(quán)，滲透著個人權(quán)利優(yōu)先保護(hù)、以公民權(quán)利制約司法權(quán)力的基本價值趨向，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，檢察官在行使職權(quán)時與公民具有平等的法律地位。在英美憲政制度中不管是英國隸屬于內(nèi)政部的檢察機(jī)關(guān)還是美國隸屬于司法部的聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)，雖然是政府部門，但在訴訟中的地位始終受當(dāng)事人平等原則支配，被看作為與被告人具有同等地位的訴訟當(dāng)事人。第二，檢察官的職權(quán)受到很大的限制。檢察官的主要職權(quán)是代表政府進(jìn)行公訴，不具有對偵查的指揮和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，公訴權(quán)的行使通常體現(xiàn)以權(quán)利限制權(quán)力的理念，如美國的大陪審團(tuán)起訴被視為是以外行的平民百姓對抗公訴權(quán)，防止檢察官濫用起訴權(quán)損害無辜公民，是“一座牢固地屹立在普通公民與過分熱心的公訴人之間的防御堡壘。”[1]同時，基于刑事訴訟是政府與被告人之間對于刑事責(zé)任的一場爭辯的認(rèn)識，賦予檢察官廣泛的自由裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)與當(dāng)事人的“認(rèn)罪交易”。

2．大陸法系以權(quán)力為主線的檢察權(quán)建構(gòu)模式大陸法系權(quán)力發(fā)展歷史觀念，總體而言遵循是國家主義觀念。國家主義指的是以國家權(quán)力為核心，以權(quán)力至上為價值基礎(chǔ)的一種普遍存在于社會意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的觀念體系。認(rèn)為“個人只有借助國家，而且只有作為國家的成員才能獲得自由，國家的全能性不僅可以使個人的自治性得到完整的保留，而且只有這樣方能保障個人的自治性?！盵2]“相信個人權(quán)利只有通過國家才能找到實(shí)現(xiàn)其道德存在的途徑；國家的權(quán)力是無限的，而且只有這種無限的權(quán)力才能保障個人的自治性。[3]這種國家至上觀念為國家權(quán)力積極、全面地介入刑事訴訟以及各訴訟權(quán)力機(jī)關(guān)之間的協(xié)同配合關(guān)系提供了思想資源和正當(dāng)化根據(jù)。檢察權(quán)因此具有如下特征：第一，檢察官的實(shí)際地位高于當(dāng)事人。在大陸法系國家，犯罪被認(rèn)為是對國家和社會利益的侵犯，國家負(fù)有保護(hù)社會秩序、懲治犯罪的義務(wù)，因此，不僅對每個罪行，檢察官、警官原則性負(fù)有展開偵查的義務(wù)。有足夠的行為嫌疑時，檢察官必須提起公訴，而且法院也負(fù)有查明事實(shí)，懲罰犯罪的義務(wù)。在訴訟架構(gòu)中，檢察官是一種司法官，而不是被視為刑事訴訟一方當(dāng)事人。第二，檢察權(quán)外延廣泛。在領(lǐng)域上包含刑事、民事、行政三大塊。德國、法國的檢察官在刑事方面擁有自行偵查權(quán)、監(jiān)督警察進(jìn)行偵查權(quán)、提起和支持公訴的權(quán)、刑事審判監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督保障刑事判決執(zhí)行權(quán)。法官的檢察官還擁有指揮司法警察、調(diào)動警察實(shí)施具體偵查活動的權(quán)力。在民事方面，法國檢察官擁有為維護(hù)公法秩序而提起民事訴訟法的權(quán)力；德國檢察官對涉及國家和社會公眾利益的重大案件如重大環(huán)境污染、侵犯消費(fèi)者權(quán)益等案件上有參與民事訴訟權(quán)，對民事領(lǐng)域如涉及婚姻家庭、公民人身相關(guān)的權(quán)利糾紛案上也有一定的參與民事訴訟權(quán)。在行政方面，法國檢察官擁有對行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟權(quán)，德國檢察官有權(quán)參加一切涉及社會公共利益和公民權(quán)益的行政訴訟案件。①

中國檢察權(quán)的建構(gòu)模式

在實(shí)施依法治國方略、推進(jìn)法治的進(jìn)程中，無論是作為代表國家的公權(quán)力，還是作為代表公民個人的私權(quán)利，都存在著如何正確定位和合理配置的問題。[4]中國的檢察權(quán)是參照原蘇聯(lián)的檢察權(quán)模式建立起來的，與歐洲大陸法系國家的檢察權(quán)構(gòu)建模式也具有一定的淵源關(guān)系，但又有自身特色，這些模式特征有：第一，檢察機(jī)關(guān)在憲法體制中具有獨(dú)立的憲法地位。檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會之下的一個獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不隸屬于任何行政或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對法律的統(tǒng)一實(shí)施賦有監(jiān)督職責(zé)，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等三機(jī)關(guān)在法律地位上是平行的。第二，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國憲法第3條、27條、62條、67條、91條、104條多次使用了“人民監(jiān)督”、“監(jiān)督憲法的實(shí)施”等表述，表明在我國憲法中法律監(jiān)督有特定的含義，它不是泛指“監(jiān)督法律的正確實(shí)施”或“對法律實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)督”，而是特指由國家專門機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力對法律實(shí)施情況進(jìn)行具有法律效力的監(jiān)督。人民監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社團(tuán)監(jiān)督均不是法律監(jiān)督。第三，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的組織體制。與我國人民代表大會的政治體制相適應(yīng)，我國的檢察制度堅(jiān)持雙重領(lǐng)導(dǎo)原則。一方面，各級檢察院對各級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。另一方面，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。除此之外，我國“檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”是指檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立而非檢察官個人獨(dú)立。這一點(diǎn)與西方國家強(qiáng)調(diào)檢察官獨(dú)立，保障檢察官最大限度地獨(dú)立行使檢察權(quán)有本質(zhì)的分別。縱然如此，現(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)的表現(xiàn)并不讓人滿意。檢察權(quán)對地方一把手負(fù)責(zé)的局面頑強(qiáng)的存在著。紙面上的規(guī)定雖然如此，但檢察機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)，變成了對地方黨委負(fù)責(zé)。這種微妙的關(guān)系契合了傳統(tǒng)的法律文化———圍繞于皇權(quán)，服務(wù)于皇權(quán)的傳統(tǒng)法律價值的主線。法律工具主義是傳統(tǒng)法律價值的樸素表達(dá)，即使是獨(dú)具特色的監(jiān)察御史制度也是確保皇權(quán)穩(wěn)固而派生的。雖然西方法律制度引入我國后，西方法律文化也沖擊了傳統(tǒng)的御史文化。但“一元分權(quán)”下的檢察權(quán)與中國古代的御史制度并無軒輊，“大行政”的權(quán)力慣性遺傳至今，橫向的行政權(quán)力仍然缺乏橫向的他權(quán)制約。

二、中國檢察權(quán)改革的路徑選擇

在經(jīng)歷了50年曲折歷程和改革開放后30年的不斷創(chuàng)新發(fā)展，中國檢察事業(yè)經(jīng)過艱辛探索，逐步形成了特色的社會主義檢察制度。雖然符合了中國的國體、政體、國情，但在現(xiàn)實(shí)中不盡如人意的表現(xiàn)，仍然需要在以下幾個方面加以改進(jìn)：

首先，正本清源，還原檢察機(jī)關(guān)的憲法地位，逐步解決檢察機(jī)關(guān)憲法地位在規(guī)范和事實(shí)層面不統(tǒng)一問題。維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位、保障法律監(jiān)督權(quán)的完整性，所需面對的直接問題是檢察權(quán)的憲法權(quán)能與法律權(quán)能不一致不協(xié)調(diào)問題。法律監(jiān)督權(quán)這一憲法話語得以落實(shí)還有待相關(guān)的制度支持。在實(shí)行憲政治國的當(dāng)下，檢察權(quán)的觀察和研究視角也必須放到憲政視角?！皩?shí)現(xiàn)人民代表大會之下一府兩院之間行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的制衡，是彰顯我國憲法中的分權(quán)與制衡精神，構(gòu)建憲政體制，實(shí)現(xiàn)民主法治的重要路徑?！盵5]中國的檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)在一元梯級下實(shí)現(xiàn)對同級行政權(quán)、司法權(quán)的制約。回歸憲法關(guān)于權(quán)力制衡精神，通過其它法律細(xì)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，如針對行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過建立行政公訴制度進(jìn)行監(jiān)督；針對不適當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?，檢察機(jī)關(guān)可以通過啟動違憲審查制度進(jìn)行監(jiān)督。改變檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“資源供應(yīng)與受供應(yīng)”關(guān)系，為檢察權(quán)獨(dú)立行使提供運(yùn)行保障；還應(yīng)當(dāng)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)訴訟監(jiān)督方面的程序與手段，進(jìn)一步保障司法公正，促進(jìn)社會公平與正義的實(shí)現(xiàn)。

其次，完善相關(guān)法律基礎(chǔ)上，強(qiáng)化檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能。明晰法律監(jiān)督就必須調(diào)整法律監(jiān)督的范圍與法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。法律監(jiān)督性是中國檢察權(quán)的特征，是我們分析、認(rèn)識與改革中國檢察制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。估且不論憲法中出現(xiàn)檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是立法的技術(shù)性問題，還是立法有意在二者之間做一區(qū)別，但立法的本意明確的，即運(yùn)用檢察權(quán)在行政權(quán)與司法之間形成一種動態(tài)制約。在歷史文化方面，“大行政權(quán)”慣性只所以遺傳至今，是有我國地域特點(diǎn)和社會發(fā)展特點(diǎn)等原因的。在封建時代，要在落后的農(nóng)業(yè)社會行使大國的繁重管理職能，必須建立一個以權(quán)威為主導(dǎo)的中內(nèi)集權(quán)國家，以一套龐大的官僚隊(duì)伍并依靠官僚體制維持國家政治運(yùn)轉(zhuǎn)。司法和行政在中國歷史上，除在中央層面上有所區(qū)別外，地方的行政長官就是司法長官，而代表皇權(quán)的御史大夫?qū)π姓L官的監(jiān)督就是對司法長官的監(jiān)督，既監(jiān)督了行政權(quán)也監(jiān)督了司法權(quán)。“明主治吏不治民”，治吏的成為歷朝歷代統(tǒng)治的重要內(nèi)容，世代傳襲。伴隨清未改革，西方檢察制度漸入我國，但完整的權(quán)力制約系統(tǒng)并沒有落地生根，尤其是對行政權(quán)具有重要制約作用的行政公訴并沒有樊華中：比較文化背景下中國檢察權(quán)改革的路徑選擇被我國引進(jìn)。雖然現(xiàn)行檢察權(quán)可以對國家行政機(jī)關(guān)工作人員違法犯罪通過公訴實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，但對于國家行政機(jī)關(guān)整體行為卻沒有監(jiān)督能力。對行政權(quán)的監(jiān)督主要是對具體行政行為合法性進(jìn)行訴訟監(jiān)督，但對于具體行政行為不合理、抽象行政行為不合法、抽象行政行為不合理而致使國家利益公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害是沒有監(jiān)督的。因此，通過完善法律在我國建立行政公訴制度，違憲審查制度充實(shí)檢察權(quán)以此改變“大行政權(quán)”歷史局面，實(shí)現(xiàn)對“大行政權(quán)”的制約。這一做法不是為了要與西方檢察權(quán)進(jìn)行接軌，而是在我國憲政所蘊(yùn)含的分權(quán)制衡精神指引下開拓具體的檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑。

第三，檢察權(quán)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在立足國情下，均衡傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突，注重法理與情理的融合。在檢察權(quán)運(yùn)行中，同樣面臨著立足中國階段性國情，如何將現(xiàn)代法治精神成功移入傳統(tǒng)文化土壤的問題。從這個角度說，檢察官的辦案執(zhí)法決不是一項(xiàng)孤立、簡單的法律技術(shù)和法律操作行為，而是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、群眾利益密切相關(guān)的社會系統(tǒng)工程，是西方法律文化和本土文化觀念契合銜接的實(shí)踐過程。一方面現(xiàn)有的法律規(guī)范尚處于調(diào)整、優(yōu)化階段，法律條文本身存在著不完善和欠成熟之處，一方面從既有習(xí)慣來看，大部分群眾尤其是農(nóng)村群眾更愿意從道德實(shí)質(zhì)合理性的角度而不是從法律形式合理性的角度評價司法行為。因此，法律評價標(biāo)準(zhǔn)與群眾心中的評價標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)