法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究

法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究

摘要:財(cái)政赤字和公債規(guī)模失控是現(xiàn)代國家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對(duì)預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對(duì)策更加值得關(guān)注。法律控制不同類型的財(cái)政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡:其法律意蘊(yùn)應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的財(cái)政收支平衡轉(zhuǎn)為總體經(jīng)濟(jì)平衡,德國經(jīng)濟(jì)憲法中有關(guān)總體經(jīng)濟(jì)平衡的規(guī)定可以為我國提供最具參考價(jià)值的借鑒。至于通過專門立法促進(jìn)預(yù)算平衡的典型,當(dāng)屬美國聯(lián)邦的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其因?yàn)樵噲D改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲,然而,對(duì)促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

關(guān)鍵詞:預(yù)算平衡;總體經(jīng)濟(jì)平衡;法律促進(jìn);促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法

一、問題的提出

預(yù)算平衡或稱財(cái)政穩(wěn)健是各國財(cái)政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個(gè)世紀(jì)以來,關(guān)于預(yù)算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認(rèn)為,財(cái)政收支平衡的預(yù)算案看起來似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實(shí)卻往往并非這么簡單。僅以美國2010年的財(cái)政赤字和公債規(guī)模為例:“預(yù)算總額高達(dá)萬億美元,其中,財(cái)政赤字在西方國家,預(yù)算赤字與財(cái)政赤字的概念基本一致,但是,我國目前仍存在大量預(yù)算外甚至體制外收支項(xiàng)目,預(yù)算收支的范圍要比財(cái)政收支的范圍小一些,使用財(cái)政赤字的概念更能描繪我國的財(cái)政狀況。預(yù)計(jì)達(dá)到萬億,約占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的%和預(yù)算總額的%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達(dá)13萬億美元,占GDP的90%”[1]。財(cái)政收入不足以支持財(cái)政支出需要而產(chǎn)生的財(cái)政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問題,已成為困擾現(xiàn)代國家政府的共同治理難題。美國向來以迅速解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的難題見長,也總是能作出最有效的制度性回應(yīng),其預(yù)算立法的紛繁復(fù)雜程度也不亞于其他法律領(lǐng)域,還制定了專門的赤字削減型的預(yù)算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關(guān)注的問題是:預(yù)算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問題?

以全面統(tǒng)一的預(yù)算和對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度建立于20世紀(jì)初,根源于法治財(cái)政和民主財(cái)政的要求,其初衷就是為了解決各國相繼出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重的財(cái)政赤字問題,以防范或化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至財(cái)政危機(jī)。然而,預(yù)算制度后來的實(shí)踐并未如制度初創(chuàng)者所設(shè)想的那樣:財(cái)政赤字隨之逐漸削減或消除。美國自1776年建國起至今的聯(lián)邦預(yù)算,有一半財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭或經(jīng)濟(jì)衰退,有時(shí)也沒有明顯的理由。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條,使主張赤字財(cái)政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國的財(cái)政政策決策和財(cái)稅立法。自1985財(cái)年至今,除了1998-2002財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政盈余外,其余財(cái)年均出現(xiàn)財(cái)政赤字。平衡是預(yù)算的題中之義,“某種意義上,平衡預(yù)算可以視為對(duì)現(xiàn)代政府的財(cái)政權(quán)進(jìn)行更全面的憲法約束的第一步?！比绻A(yù)算不需要保持平衡、財(cái)政赤字可以隨意編列,就沒有編制和執(zhí)行預(yù)算案的必要了。傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭爆發(fā)或經(jīng)濟(jì)衰退年份,為何財(cái)政赤字頻現(xiàn)?

除了美國,大多數(shù)OECD國家自20世紀(jì)70年代中期起,也幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字。其中,固然有各國政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、通過編制赤字預(yù)算案來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的因素,也跟各國預(yù)算過程的民主化、法治化,甚至說政治化、選舉化的趨勢有關(guān)?！安蛔銥槠娴氖?財(cái)政責(zé)任的分工導(dǎo)致這些國家存在著經(jīng)常性的財(cái)政赤字?；ㄥX總比征稅來得容易,沒有什么有效的手段能夠讓財(cái)政政策的雙方進(jìn)行統(tǒng)籌安排。”大多數(shù)國家的政府漸漸意識(shí)到財(cái)政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問題,而且,現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設(shè)法重新平衡預(yù)算,特別是設(shè)計(jì)了很多方法來掩飾或加工預(yù)算數(shù)字,以回避真正削減財(cái)政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosyscenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個(gè)預(yù)算搗鬼(interbudgetmanipulation)、泡沫與支出時(shí)機(jī)的選擇(bubblesandtiming)、避重就輕(duckingthedecision)、利用政府間體制作祟(playtheintergovernmentalsystem)和星號(hào)魔術(shù)(magicasterisk)等,但并未真正解決問題。

預(yù)算之所以需要平衡,財(cái)政赤字和公債規(guī)模失控之所以備受質(zhì)疑,源于人們對(duì)其可能產(chǎn)生的法律問題的擔(dān)心,及其可能破壞經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展趨勢的憂慮。“預(yù)算平衡的規(guī)范——無論作為價(jià)值判斷或理想的典范,還是作為政治符號(hào)或預(yù)算原則——經(jīng)常出現(xiàn)在有關(guān)美國聯(lián)邦預(yù)算和財(cái)政政策的文獻(xiàn)和公開爭論中。”預(yù)算本質(zhì)上是極其重要的政治問題,關(guān)乎民主的實(shí)質(zhì),反映了政府在未來一年或更長時(shí)期內(nèi),打算做什么、正在做什么和做了些什么。預(yù)算的實(shí)質(zhì)是配置稀有資源,意味著在潛在的財(cái)政支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇,并得到可能取得的財(cái)政收入的支持。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對(duì)預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對(duì)策更加值得關(guān)注:“平衡預(yù)算的政治并不圍繞著使預(yù)算得以平衡的日常決定而開展,它更多地涉及預(yù)算如何和為什么會(huì)不平衡,以及一旦預(yù)算不平衡的話,應(yīng)如何使之重新獲得平衡?！背嘧挚刂婆c預(yù)算平衡是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的目標(biāo),必須基于財(cái)政赤字的類型細(xì)分對(duì)其進(jìn)行差異有序的法律控制,這遠(yuǎn)比強(qiáng)求形式上的財(cái)政收支平衡來得重要。對(duì)于財(cái)政赤字的差異性法律控制包括提升預(yù)算法治水平、優(yōu)化財(cái)稅收支法律體系以及設(shè)計(jì)跨年度預(yù)算案等,本文的研究重點(diǎn)在于提煉法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理。

二、控制財(cái)政赤字:預(yù)算平衡之法律促進(jìn)

平衡的預(yù)算在實(shí)踐中似乎越來越難實(shí)現(xiàn),這可能與意識(shí)形態(tài)有關(guān),也可能受到政治環(huán)境的影響,甚至存在財(cái)政支出過度擴(kuò)張的某種政治上的偏差?！俺嘧质侵冈谀骋回?cái)政年度中開支超過收入的數(shù)額。”只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、人民的生活水平不斷提高,公眾對(duì)于未來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展抱持良好的信心,合理限度內(nèi)的財(cái)政赤字其實(shí)是可以接受的,也不會(huì)產(chǎn)生太大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而每當(dāng)財(cái)政赤字趨于惡化,政治過程的參與者特別是國會(huì)議員、總統(tǒng),均會(huì)競相提出各種法律措施來削減財(cái)政赤字、使之恢復(fù)預(yù)算平衡,以表現(xiàn)其對(duì)于財(cái)政赤字的關(guān)注和負(fù)責(zé)的態(tài)度。然而,想要真正削減財(cái)政赤字,并不是像國會(huì)議員或總統(tǒng)所設(shè)想的那樣,可以任意決定,而總是受制于預(yù)算編制或執(zhí)行當(dāng)時(shí)的客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢。某種程度上,財(cái)政赤字的出現(xiàn)并不完全取決于財(cái)政政策決策者的主觀意志。人們之所以認(rèn)為財(cái)政赤字是不道德的,更多的是出于對(duì)“其可能引發(fā)的公債往往是轉(zhuǎn)嫁給日后財(cái)政負(fù)擔(dān)”的疑慮?！肮珎遣坏赖碌摹边@一隱含的假設(shè)是財(cái)政赤字必須通過法律控制的最大理由,惟其如此,才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。

政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式,是各國預(yù)算法的主要制度模式,即政府在預(yù)算政策決策中事實(shí)上起著決定性作用。盡管,理論上說,由政府負(fù)責(zé)起草的預(yù)算案必須經(jīng)過代議機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能生效,生效預(yù)算案由政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施時(shí)必須受到代議機(jī)關(guān)及專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但是,預(yù)算安排本身的專業(yè)性,使得政府對(duì)于預(yù)算的編制和執(zhí)行掌握著實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)。如果不強(qiáng)調(diào)預(yù)算法定原則、預(yù)算程序的法治性以及預(yù)算過程的透明度,就根本無法對(duì)預(yù)算的規(guī)則和運(yùn)行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改良,更無從實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的財(cái)政穩(wěn)健狀態(tài)。代議機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算事項(xiàng)的決定權(quán)包括對(duì)預(yù)算草案的審批權(quán)和生效預(yù)算案的監(jiān)督權(quán)、以及將普遍適用的權(quán)義結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則制定為法律。預(yù)算的編制和執(zhí)行能否符合現(xiàn)代預(yù)算制度的預(yù)期、起到監(jiān)督政府的財(cái)政權(quán)運(yùn)行的目的,不僅取決于預(yù)算案文本的精細(xì)化程度,而且決定于預(yù)算過程的合理化程度,這些都不僅需要預(yù)算法的法律文本予以實(shí)現(xiàn),而且需要通過預(yù)算法治水平的提高來配合。當(dāng)前,我國的預(yù)算過程存在著預(yù)算編制不盡合理、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格、預(yù)算調(diào)整過于隨意、決算數(shù)據(jù)并不完全反映客觀事實(shí)等現(xiàn)實(shí)問題,而這些問題的存在,與現(xiàn)行《預(yù)算法》所確立的預(yù)算法律規(guī)則的疏失和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的粗糙不無關(guān)系。提高預(yù)算編制的質(zhì)量和執(zhí)行的效率,必須有一部好的《預(yù)算法》——基于預(yù)算法治理路修訂的《預(yù)算法》。

對(duì)于現(xiàn)代高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)而言,無論是預(yù)算平衡還是財(cái)政赤字,都不足以表明一國的財(cái)政是安全、低風(fēng)險(xiǎn)的,更加無法證明經(jīng)濟(jì)與社會(huì)是穩(wěn)定發(fā)展的?！叭绻I(yè)率高,為了刺激需求,編列預(yù)算赤字是切實(shí)可行的方法,這種理財(cái)方法有時(shí)稱為功能理財(cái)——利用稅收和赤字而使總需求保持在恰當(dāng)?shù)乃缴?而不必?fù)?dān)心預(yù)算本身的平衡?！眰鹘y(tǒng)的財(cái)政健全原則強(qiáng)調(diào)保持年度財(cái)政收支平衡,不得在預(yù)算案中編列財(cái)政赤字,因此,要求財(cái)政收入和財(cái)政支出在財(cái)政資金總量上大體相當(dāng),即基本平衡。財(cái)政健全的制度理念在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),只是,在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段,財(cái)政健全原則有著不盡相同的具體內(nèi)涵。“考慮財(cái)政本身的平衡問題沒有意義,需要考慮的是財(cái)政赤字的編列對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響。”這樣的概括和認(rèn)識(shí)將大大推進(jìn)有關(guān)預(yù)算平衡原則的研究,盡管財(cái)政赤字的出現(xiàn)有著一定的積極意義和必要性,但是,其可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是相當(dāng)大的。因此,盡管財(cái)政赤字不絕于預(yù)算案,但是,財(cái)政健全理念仍然應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)、甚至更加值得重視,只有這樣,才能清晰地界分國民財(cái)產(chǎn)權(quán)和國家財(cái)政權(quán),從而防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而避免財(cái)政危機(jī)甚至主權(quán)信用危機(jī)的發(fā)生。

在現(xiàn)代有宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)中,各國政府經(jīng)常制定和實(shí)施積極財(cái)政政策:通過擴(kuò)大公共投資規(guī)模、創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),并帶動(dòng)民間需求的增加、刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長。在這樣的客觀合理性支持下,財(cái)政赤字的存在不僅有其一定的必然性,而且往往被認(rèn)為是合理的。但如果財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大、其與公債都累積到一定規(guī)模的話,則勢必影響到一國財(cái)政的穩(wěn)健程度。因此,無論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢如何,政府每年都必須進(jìn)行艱難的財(cái)政政策決策,換句話說,即便財(cái)政收支平衡,也并不意味著所有潛在的財(cái)稅法問題都得到了很好的解決。預(yù)算平衡只是一種簡化了的判斷標(biāo)準(zhǔn),其實(shí)質(zhì)上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問題和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的障礙。某種程度上,與其說預(yù)算平衡是一種標(biāo)準(zhǔn),倒不如說這是一種價(jià)值——財(cái)稅法領(lǐng)域一項(xiàng)很高的價(jià)值準(zhǔn)則。從歷史實(shí)踐來看,財(cái)政赤字主要有三種類型:應(yīng)付經(jīng)濟(jì)衰退、應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭或?yàn)?zāi)難而安排的財(cái)政赤字以及由于減稅、社會(huì)福利、公民權(quán)利性項(xiàng)目、增進(jìn)就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等財(cái)政收支結(jié)構(gòu)長期不平衡而產(chǎn)生的財(cái)政赤字,這是根據(jù)直接促成財(cái)政赤字的事實(shí)原因劃分的。如果說前兩類是偶然發(fā)生的小概率事件,屬于政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)的,政府并沒有任何政策上的意圖的話,第三類則是結(jié)構(gòu)性的、非周期性的、主動(dòng)性的,是每個(gè)財(cái)政年度都會(huì)出現(xiàn)的,是政府主動(dòng)實(shí)施積極財(cái)政政策而產(chǎn)生的必然結(jié)果,是政府有意為之的。

隨著預(yù)算制度實(shí)踐的推進(jìn),國會(huì)議員、政府官員甚至學(xué)者、公眾都漸漸意識(shí)到,財(cái)政收支平衡并不意味著財(cái)政是安全的。在預(yù)算編制時(shí)安排財(cái)政赤字,表面上看,有悖于財(cái)政穩(wěn)健理念,卻往往有來自受托于納稅人的政府的主張和代議機(jī)關(guān)的同意,形式上的合法性似乎并沒有什么瑕疵。預(yù)算平衡究竟是預(yù)算編制時(shí)必須遵循的原則,還是預(yù)算執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)?法律有必要、有可能控制財(cái)政赤字、促進(jìn)預(yù)算平衡嗎?諸如此類的制度訴求,都亟待財(cái)稅法理論研究的回應(yīng)。近年來,發(fā)達(dá)國家的財(cái)政赤字與其經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)不佳密切相關(guān),而我國的經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)亮眼,卻同樣存在財(cái)政赤字——這是一種不同于周期性赤字的結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。由于我國預(yù)算法治水平不高、政府仍需承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)、需要提供越來越多的民生性公共服務(wù)、來自結(jié)構(gòu)性減稅的財(cái)政減收壓力以及財(cái)稅法律制度體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性波動(dòng)等因素,因此,與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”原則形成鮮明對(duì)比的是,我國幾乎每年的預(yù)決算案中都出現(xiàn)財(cái)政赤字。我國財(cái)政赤字的類型復(fù)雜多樣,不妨概括為周期性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。三類財(cái)政赤字之間的界分有助于更好地理解不同財(cái)政赤字的制度性成因及構(gòu)建差異性控制對(duì)策的必要。

法律控制不同類型的財(cái)政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡?；谪?cái)政赤字的類型細(xì)分而建立的差異性法律控制機(jī)制,包括三個(gè)方面:首先,對(duì)于由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性波動(dòng)而發(fā)生的周期性赤字,應(yīng)當(dāng)確立財(cái)政赤字和公債規(guī)模的安全上限;其次,對(duì)于由于財(cái)稅法律體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)而發(fā)生的結(jié)構(gòu)性赤字,應(yīng)當(dāng)確立合理的財(cái)政收支法律體系和規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式;再次,對(duì)于由于預(yù)算編制和執(zhí)行不合理而發(fā)生的管理性赤字,應(yīng)當(dāng)提高預(yù)算的透明度、預(yù)算監(jiān)督的有效性和預(yù)算執(zhí)行的合理性。無論哪一種類型的財(cái)政赤字,直接的彌補(bǔ)方法都是征稅、貨幣的財(cái)政性發(fā)行和公債借償。其中,征稅可能給納稅人帶來過重的稅負(fù),過量的貨幣發(fā)行可能引起通貨膨脹,于是,公債借償成為最主要的方法。傳統(tǒng)的程序控制型預(yù)算平衡規(guī)則,在防止編列財(cái)政赤字或盡可能減小財(cái)政赤字規(guī)模等問題上是有效的,但是,其無法直接減少已經(jīng)形成的財(cái)政赤字和公債規(guī)模。因此,專門以削減財(cái)政赤字和公債規(guī)模為目標(biāo)的新型預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)運(yùn)而生:“為立法方案而提出的一些建議更多地定位于收入約束和對(duì)政府增長的約束;另外一些建議則更是完全指向平衡預(yù)算和削減赤字。限制開支增長的建議不但在技術(shù)手段方面而且在范圍上都是不斷變化的?！?95避免財(cái)政赤字的產(chǎn)生或?qū)⑵渑c公債規(guī)模控制在合理范圍內(nèi),始終是促進(jìn)各國財(cái)稅法制度發(fā)展和經(jīng)濟(jì)法理論改進(jìn)的重要線索。

美國預(yù)算法律體系錯(cuò)綜復(fù)雜,其中,自20世紀(jì)20年代以來,聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則的演進(jìn)遵循著“預(yù)算控制(controlledbybudget)”與“控制預(yù)算(controllingbudget)”兩條線索,并形成程序控制型和赤字削減型兩種。由《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》(1921)、《國會(huì)預(yù)算改革法》(1974)和《國會(huì)預(yù)算和扣押控制法》(1974)、《政府績效和結(jié)果法》(1993)、《綜合預(yù)算程序改革法》(1999)、《預(yù)算責(zé)任和效率法》(2001)等構(gòu)成的程序控制型規(guī)則,反映了聯(lián)邦預(yù)算權(quán)由國會(huì)獨(dú)享發(fā)展到國會(huì)和總統(tǒng)分享、實(shí)質(zhì)上卻由總統(tǒng)主導(dǎo)的分享結(jié)構(gòu),充分貫徹了“授權(quán)——限權(quán)”的二元思維;由《平衡預(yù)算與緊急赤字控制法》(1985)、《預(yù)算執(zhí)行法》(1990)、《平衡預(yù)算法》(1997)和《赤字削減法》(2005)等構(gòu)成的赤字削減型規(guī)則,雖然起到了一定的削減財(cái)政赤字和公債規(guī)模的效果,卻因其試圖改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分權(quán)制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲。法律促進(jìn)預(yù)算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限參與。美國聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則極具特色,其理論假設(shè)的周全性、規(guī)則設(shè)計(jì)的創(chuàng)造性以及制度實(shí)施之有效性,別具一格。自美國建國后,預(yù)算平衡理念一直被認(rèn)為是其財(cái)政憲法的當(dāng)然組成部分,聯(lián)邦預(yù)算也能夠在很長一段時(shí)間里保持平衡,直到凱恩斯主義興起,廢除了實(shí)質(zhì)意義上的財(cái)政憲法的內(nèi)容,使成文憲法產(chǎn)生了確認(rèn)預(yù)算平衡原則的必要。

三、預(yù)算平衡的法律意蘊(yùn):總體經(jīng)濟(jì)平衡

財(cái)政赤字的編制歷經(jīng)政府起草預(yù)算草案和代議機(jī)關(guān)審批通過的民主過程,具備形式上的合法性,然而,事實(shí)上,并沒有什么真正的力量促使預(yù)算非平衡不可。如果說統(tǒng)一的財(cái)政收支安排是為了約束政府的財(cái)政權(quán),從而表現(xiàn)出財(cái)政收支平衡的特征,這種說法是成立的,但是,如果說財(cái)政收支安排就是為了財(cái)政收支平衡,則是很難自圓其說的。尤其是,當(dāng)預(yù)算案的常態(tài)并非收支平衡,反倒是財(cái)政赤字,理論研究就不能視而不見。理論研究需要設(shè)定一定的假設(shè),但是,這種假設(shè)必須有客觀的事實(shí)基礎(chǔ)支撐。理論上,要實(shí)現(xiàn)收支平衡并不困難,或者以財(cái)政收入配合財(cái)政支出的設(shè)計(jì)來籌集,或者以財(cái)政支出配合財(cái)政收入的預(yù)測來安排。無論是籌集財(cái)政收入,還是安排財(cái)政支出,都建立在一定的前提和假設(shè)的基礎(chǔ)上。至于財(cái)政收支“以誰為前提、用誰作配合”更合適,則有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。長期以來,我國一直將量入為出原則作為安排財(cái)政收支項(xiàng)目的原則,但是,實(shí)踐證明,如果必要的財(cái)政支出無法壓縮到財(cái)政收入能力之內(nèi),仍然可能出現(xiàn)財(cái)政赤字。“以支定收”也并不是要滿足所有的財(cái)政支出需要,關(guān)鍵是要合理確定政府的職責(zé)范圍、即政府的事權(quán)范圍,安排財(cái)政支出時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮一定的時(shí)空背景下的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們的稅負(fù)承擔(dān)能力。無論是“量入為出”和“以支定收”,強(qiáng)調(diào)的都是如何有效組織收入、合理安排支出,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的平衡。

每一項(xiàng)法律制度背后都蘊(yùn)藏著深刻的理論基礎(chǔ),預(yù)算平衡也有著其特有的法律意蘊(yùn)。由國務(wù)院及財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)編制、并經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算案,無論其性質(zhì)究竟屬于法律、法律文件還是非法律行政行為,其法律效力都是毋庸置疑的。財(cái)政赤字與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”的原則相抵觸也是顯而易見的。然而,由于《預(yù)算法》并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,也缺乏一般性的違憲或違法審查機(jī)制,財(cái)政赤字的編列很難受到法律追究。我國是發(fā)展中國家,為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、并考慮到當(dāng)前預(yù)算法治水平的實(shí)際,周期性赤字是不可避免的、結(jié)構(gòu)性赤字也需要時(shí)間去克服、管理性赤字倒是可以考慮設(shè)立相應(yīng)的法律責(zé)任?？梢?如果想要真正理解何謂預(yù)算平衡,必須廓清其所蘊(yùn)涵的“平衡”二字的意涵,將其置于經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)中考慮?！邦A(yù)算平衡狀況是財(cái)政政策決定中的一個(gè)戰(zhàn)略性因素,而選擇恰當(dāng)?shù)钠胶飧拍钍侵匾?。?yīng)該如何給它下定義,這取決于預(yù)算政策的目標(biāo)以及其所適用的經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)?！盵10]

從政治視角來說,也許“預(yù)算平衡規(guī)則的象征意義大于實(shí)質(zhì)意義”[11],但是,財(cái)政赤字的存在卻反映出某種程度上的失衡,可能是財(cái)政收支的失衡或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。美國聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則并沒有達(dá)到立法者所預(yù)期的目標(biāo),如同參議員吉姆?薩瑟的評(píng)價(jià),“我們?nèi)匀槐仨毧刂祁A(yù)算赤字,仍然需要加強(qiáng)預(yù)算法律的方法”,但是,“《平衡預(yù)算與緊急赤字控制法》既沒有成功地削減又沒有成功地遏制”,“是采取某些更有效的措施的時(shí)候了”179。不少國會(huì)議員、政府官員和學(xué)者也意識(shí)到,如果不在憲法中增設(shè)平衡預(yù)算的修正案,政府制造財(cái)政赤字的行為幾乎不可停歇。早在1979年初,就由30名參議員“試圖通過要求決策者量入為出來改變政府的決策”202-203,此后不斷改進(jìn)的多個(gè)平衡預(yù)算修正草案,均鎩羽而歸。平衡預(yù)算修正草案的主要內(nèi)容包括:“第一,預(yù)算平衡原則約束所有預(yù)算主體,不管是總統(tǒng)提出的預(yù)算草案,還是經(jīng)國會(huì)同意的法定預(yù)算案,均不得出現(xiàn)支出超過收入的預(yù)算赤字;第二,預(yù)算案的執(zhí)行結(jié)果,不得出現(xiàn)支出超過收入的決算赤字;第三,除非經(jīng)過國會(huì)2/3以上的特別多數(shù)的同意,否則,不能作出編列預(yù)算赤字的決議?！盵12]盡管《充分就業(yè)和平衡增長促進(jìn)法》(1978)宣稱“預(yù)算平衡是國會(huì)最感迫切的優(yōu)先政策”,提出和不斷更新平衡預(yù)算修正草案本身就是一種態(tài)度的宣示:表明國會(huì)有通過立法控制財(cái)政赤字和公債規(guī)模的決心。

預(yù)算平衡的法律意蘊(yùn)的核心是“平衡”二字,傳統(tǒng)上是指財(cái)政收支平衡,如臺(tái)灣地區(qū)“預(yù)算法”(2008年修正)第23條“收支平衡原則”規(guī)定:“政府經(jīng)常收支,應(yīng)保持平衡,非因預(yù)算年度有異常情形,資本收入、公債與賒借收入及以前年度歲計(jì)剩余不得充經(jīng)常支出之用。但經(jīng)常收支如有剩余,得移充資本支出之財(cái)源?！逼鋵?shí),財(cái)政收支平衡也不是那么容易判斷的,實(shí)踐中,一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束時(shí),不出現(xiàn)財(cái)政盈余或財(cái)政赤字的絕對(duì)平衡是不可能的,因?yàn)樨?cái)政年度的終結(jié)點(diǎn)僅僅是出于會(huì)計(jì)核算的需要而設(shè)立的,無論是財(cái)政收入還是財(cái)政支出都不可能剛好停止在某一個(gè)具體時(shí)點(diǎn)上。簡言之,一個(gè)真正的財(cái)政收支平衡只可能在會(huì)計(jì)賬本中存在而不會(huì)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)。然而,承前所述,財(cái)政赤字是客觀存在的,相比強(qiáng)求形式上的預(yù)算平衡,將財(cái)政赤字和公債規(guī)?？刂圃诤侠硐薅葍?nèi)的規(guī)則,更為合理?！凹词褂凶詈玫囊?guī)則,也不管你怎么認(rèn)真嚴(yán)格地去遵守,也不能解決預(yù)算平衡的基本問題”,因?yàn)?“可能每個(gè)人都想使預(yù)算平衡,但他們的方法各不相同”[13]。因此,俄羅斯《聯(lián)邦預(yù)算法典》(1998)規(guī)定:“預(yù)算規(guī)定的支出額應(yīng)當(dāng)與預(yù)算收入額及彌補(bǔ)其赤字來源的收入額相符。在編制、批準(zhǔn)和執(zhí)行預(yù)算時(shí),授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從預(yù)算赤字規(guī)模最小化原則出發(fā)?！?/p>

“削減支出以削減稅收似乎是解決預(yù)算赤字的妥當(dāng)方法,但是,議會(huì)實(shí)際上有可替代的選擇,立法者可以通過預(yù)算策略突破限制?！盵14]筆者認(rèn)為,預(yù)算平衡中的“平衡”,應(yīng)當(dāng)確立為總體經(jīng)濟(jì)平衡,其“具體實(shí)施通過立法來決定,重要的是制定預(yù)防和克服財(cái)政赤字的法律規(guī)范”[15]?？傮w經(jīng)濟(jì)平衡是對(duì)財(cái)政赤字、特別是周期性赤字的正當(dāng)性最好的解釋。原因在于,預(yù)算平衡的理念影響著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理與行政的方方面面?！皫缀趺恳豁?xiàng)政府的政策決定都有預(yù)算的意涵,因?yàn)闆Q策的過程不可避免地涉及到稀缺資源在可以選擇的用途間的配置?！盵16]德國促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)平衡的財(cái)稅法律體系包括預(yù)算平衡的周期循環(huán)、空間交換和時(shí)間交替實(shí)現(xiàn)。德國《基本法》第109條第2款規(guī)定的國家目標(biāo)中包含了非常具體的經(jīng)濟(jì)憲法的規(guī)定,即要求財(cái)政預(yù)算必須根據(jù)總體經(jīng)濟(jì)平衡的需要來編制。該款的意義其實(shí)已經(jīng)不限于預(yù)算法。國家已經(jīng)超越了其在經(jīng)濟(jì)上中立的滿足需求的職能,并且把經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)意義上的預(yù)算作為手段。預(yù)算以數(shù)字反映著政府的經(jīng)濟(jì)政策(財(cái)政政策),這意味著公共財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變[17]。德國《基本法》第110條規(guī)定了“預(yù)算必須收支平衡”,第104a至109條規(guī)制了聯(lián)邦收支,第110至115條確立了聯(lián)邦預(yù)算法的基本準(zhǔn)則。具體來說,總體經(jīng)濟(jì)平衡包括經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)和國際收支平衡等方面。

對(duì)一國而言,經(jīng)濟(jì)總體平衡是最重要的,如果過分強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支的絕對(duì)平衡,反而可能成為阻礙經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的力量?！邦A(yù)算平衡,作為一項(xiàng)曾經(jīng)在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位的標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義?！胶狻婕暗牟恢故鞘杖肱c支出相平衡,而且是社會(huì)各階級(jí)利益的平衡?！盵18]總體經(jīng)濟(jì)平衡屬于高出一籌的目標(biāo),這就超出了財(cái)稅法的調(diào)整范疇,而屬于經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制領(lǐng)域。德國聯(lián)邦法院也認(rèn)可總體經(jīng)濟(jì)平衡是審查預(yù)算法的有效標(biāo)準(zhǔn),其具體實(shí)施主要通過制定預(yù)防和克服財(cái)政赤字的法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)[15]109。在總體經(jīng)濟(jì)平衡的四大目標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)是最受各國政府關(guān)注的,如果說凱恩斯主義的興起,標(biāo)志著“預(yù)算平衡至上”時(shí)代的終結(jié),也標(biāo)志著通過調(diào)整財(cái)政支出來刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長時(shí)代的開始,那么,自《就業(yè)法》(EmploymentActof1946)后,美國進(jìn)一步將財(cái)政政策的重心轉(zhuǎn)移到實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)之上,而對(duì)財(cái)政赤字不再嚴(yán)加控制。美國與德國對(duì)預(yù)算平衡的法律意蘊(yùn)的認(rèn)識(shí)都不約而同起了相似的變化,差別僅在于:擅長抽象邏輯思維的德國人明確提出了總體經(jīng)濟(jì)平衡的概念,并試圖抽象提煉總體經(jīng)濟(jì)平衡的內(nèi)涵;更為注重解決實(shí)際問題的美國人則著重于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)兩個(gè)目標(biāo)。

“除預(yù)算平衡所遇到的政治麻煩之外,還有經(jīng)濟(jì)問題,也就是說預(yù)算平衡不是財(cái)政政策中一個(gè)值得追求的目標(biāo)”,“要達(dá)到預(yù)算平衡,或者由于財(cái)政政策的原因要把預(yù)算不平衡控制在某一水平上,需要對(duì)收入和支出的精確預(yù)估?！?14、116傳統(tǒng)的預(yù)算平衡原則,只是強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支大抵平衡,但并沒有說明達(dá)到這一平衡時(shí),財(cái)政收支和財(cái)政支出各自應(yīng)當(dāng)達(dá)到怎樣的水平,因此,這種平衡可能隱藏著財(cái)政支出規(guī)模過大等更為嚴(yán)重的不平衡問題?？傮w經(jīng)濟(jì)平衡是一個(gè)很難準(zhǔn)確界定的概念,其意義在于其要求維持“經(jīng)濟(jì)過程中各種對(duì)立的利益之間的平衡狀態(tài)”。為了實(shí)現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)平衡而構(gòu)建的預(yù)算平衡規(guī)則,屬于“促進(jìn)型法”的范疇,是一種促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法?？傮w經(jīng)濟(jì)平衡是政府和代議機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行預(yù)算平衡規(guī)則最大的內(nèi)在動(dòng)力。政府和代議機(jī)關(guān)之間就預(yù)算編制所展開的利益博弈,理應(yīng)始終受到預(yù)算平衡原則所蘊(yùn)涵的總體經(jīng)濟(jì)平衡意蘊(yùn)的約束和限制,惟其如此,才能避免失控的財(cái)政赤字和公債規(guī)模演變成財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)甚至主權(quán)信用危機(jī)?！耙粋€(gè)充分的預(yù)算理論將同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)狀況和預(yù)算參與者對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況的看法”[19],預(yù)算平衡規(guī)則就是以經(jīng)濟(jì)總體平衡作為其主客觀參照系的。

四、預(yù)算平衡規(guī)則的屬性:促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法

凱恩斯主義興起之前,預(yù)算平衡被認(rèn)為是美國財(cái)政憲法的當(dāng)然組成部分:“預(yù)算體系是平衡收支的一種方法,我們的憲法要求一個(gè)平衡的預(yù)算”[20],其實(shí)質(zhì)是“收入、支付必須同步控制”(payasyougocontrol)。20世紀(jì)20年代,現(xiàn)代預(yù)算制度建立后,盡管預(yù)算權(quán)仍然由國會(huì)獨(dú)享,但是,總統(tǒng)及其行政團(tuán)隊(duì)已經(jīng)成為預(yù)算編制與執(zhí)行中最重要的角色。理論上說,要平衡預(yù)算很容易,實(shí)際上,預(yù)算平衡卻很難做到。預(yù)算平衡很難實(shí)現(xiàn)的原因,是預(yù)算的本質(zhì)——預(yù)估未來財(cái)政年度的財(cái)政收支。盡管美國國會(huì)一直致力于改進(jìn)預(yù)算程序,試圖通過不斷改良預(yù)算程序來解決財(cái)政赤字問題,總統(tǒng)對(duì)財(cái)政赤字也非常敏感,然而,畢竟總統(tǒng)沒有最終決定權(quán),即使其提出減稅或增稅的法律草案,仍需得到參眾兩院一致同意才能生效。因此,盡管總統(tǒng)在財(cái)政政策決策時(shí)的反應(yīng)很快,預(yù)算法治的基本要求卻使得任何政策都必須得到參眾兩院的批準(zhǔn)。總統(tǒng)提出的法律草案即使最終能夠獲得通過,過程通常都很艱辛,反映政黨內(nèi)部或不同政黨之間的緊張關(guān)系。其實(shí),削減財(cái)政赤字和公債規(guī)模也一直是總統(tǒng)和國會(huì)的共識(shí):重塑美國的財(cái)政憲法。鑒于程序控制型規(guī)則設(shè)計(jì)得再完美,也很難防止財(cái)政赤字的發(fā)生及公債規(guī)模的擴(kuò)大,為此,國會(huì)還創(chuàng)造性地制定了赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。

早在1906年,國會(huì)就專門制定了《反赤字法》,“要求財(cái)政資金必須依法劃撥,并要求政府官員嚴(yán)格遵守關(guān)于撥款的法律條款,以防止過度的支出”[21],但效果并不明顯?！鞍荻鹄估镄拚浮?1979)要求:自1981年開始,聯(lián)邦財(cái)政收支要保持平衡,不得編制財(cái)政赤字,但收效甚微。1985年,新的財(cái)政年度的財(cái)政赤字眼看將達(dá)到更高水平,這種低迷氣氛促使國會(huì)不得不專門就財(cái)政赤字的削減問題進(jìn)行討論,并直接促成《平衡預(yù)算與緊急赤字控制法》(該法案由參議員格拉姆、拉德曼、霍林斯聯(lián)袂提出,又稱《格拉姆?拉德曼?霍林斯法(Gramm-Rudman-HollingsAct,GRH)》)[22]的通過。這一被后世普遍評(píng)價(jià)為不知道基于何種理由被通過的奇怪的法律事實(shí)上并沒有改變預(yù)算權(quán)的分享結(jié)構(gòu),其所確立的財(cái)政赤字削減目標(biāo)及其嚴(yán)格的時(shí)間限制,對(duì)總統(tǒng)和國會(huì)來說都有很大的壓力。財(cái)政赤字問題之所以沒有得到很好的解決,國會(huì)負(fù)有不可推卸的責(zé)任,其沒有在預(yù)算平衡上做其應(yīng)該做的事情。其實(shí),盡管幾乎每個(gè)人都希望預(yù)算是平衡的,但是,預(yù)算對(duì)很多人來說,確實(shí)并不是那么重要的事情。雖然理論上對(duì)財(cái)政赤字與公債規(guī)模失控可能引起財(cái)政危機(jī)、甚至經(jīng)濟(jì)危機(jī)的論證比比皆是,但是,國會(huì)議員不見得很樂意做平衡預(yù)算的努力。

GRH法規(guī)定,如果總統(tǒng)和國會(huì)之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題(全面撤銷資金授權(quán)),雙方將被迫進(jìn)行合作,按照赤字削減目標(biāo)削減赤字,直到完全消滅為止。GRH法直接規(guī)定了一系列赤字遞減的年度目標(biāo),并為保證這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了一套自動(dòng)遞減程序。1986至1991年期間,1720億美元的赤字每年要削減360億美元,至1991年達(dá)到預(yù)算平衡。在任何預(yù)定年份,如果赤字超過總體目標(biāo),涉及多數(shù)預(yù)算項(xiàng)目的具有全面削減性質(zhì)的扣留程序就會(huì)自動(dòng)執(zhí)行。之所以制定GRH法,是因?yàn)閲鴷?huì)議員也開始擔(dān)心無力控制財(cái)政赤字失控的局面。GRH法使國會(huì)議員和總統(tǒng)都必須承擔(dān)平衡預(yù)算的責(zé)任。盡管GRH法看起來很嚴(yán)格,卻注定難以實(shí)施,也無法根本解決財(cái)政赤字問題。在GRH法下,總統(tǒng)決定扣留國會(huì)已撥付資金方面的自主權(quán)大大削減。GRH法最受肯定之處在于其將國會(huì)的部分權(quán)力讓渡給了總統(tǒng)。該法也掩蓋了很多深層次問題,造成財(cái)政赤字的很多原因被認(rèn)為是難以控制或在政治上是超越界限的,其所設(shè)計(jì)的削減財(cái)政赤字的程序被很多人認(rèn)為是很愚笨的,其之所以會(huì)在國會(huì)通過,某種程度上說,完全是因?yàn)閲鴷?huì)議員厭惡了預(yù)算制定過程。該法甚至被認(rèn)為是國會(huì)近年通過的法案中最有爭議且最使人不可理解的法案,其最大的啟發(fā)是:沒有任何公式可以取代財(cái)政政策決策的共識(shí)。GRH法的施行效果確實(shí)不佳,國會(huì)不得不通過新的赤字削減法——《預(yù)算執(zhí)行法》(BEA),尋求削減而不是消除財(cái)政赤字。

1986年7月,美國聯(lián)邦最高法院在“布爾舍訴西奈爾”[23]一案的判決中指出,GRH法的關(guān)鍵規(guī)定“將財(cái)政赤字的自動(dòng)刪減權(quán)交由會(huì)計(jì)總署審計(jì)長來負(fù)責(zé)”違憲,該法違反了憲法上確立的分權(quán)制衡原則,削弱了其追求赤字削減的合法性基礎(chǔ)。會(huì)計(jì)總署扣留已撥付資金的權(quán)力具有行政權(quán)的性質(zhì),盡管國會(huì)總署審計(jì)長必須同時(shí)向國會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé),也違反權(quán)力分立原則。對(duì)于GRH法的違憲審查是赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則的共同問題。最能證明這一論點(diǎn)的莫過于《擇項(xiàng)否決權(quán)法》也被認(rèn)定為違憲而宣告無效。最高法院在“克林頓訴紐約城”(1997)一案中,宣告該法違反美國憲法第1條所規(guī)定的三權(quán)分立制衡原則,最終使該法案失效。該法試圖規(guī)范總統(tǒng)和國會(huì)之間有關(guān)預(yù)算權(quán)的競爭,對(duì)預(yù)算過程中總統(tǒng)與國會(huì)之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響,但是,并沒有得到司法上的認(rèn)同。盡管歷任總統(tǒng)和歷屆國會(huì)都認(rèn)同削減赤字的重要性,但是,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)較大波動(dòng)時(shí),總統(tǒng)和國會(huì)還是毫不猶豫地選擇了編列財(cái)政赤字。由于2008年至今的金融危機(jī)的影響,在布什和奧巴馬兩任總統(tǒng)的積極建議下,國會(huì)制定了《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》(2008)所規(guī)定的不良資產(chǎn)救助計(jì)劃以及《美國復(fù)蘇與再投資法》(2009)所規(guī)定的財(cái)政刺激計(jì)劃,為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力,總統(tǒng)和國會(huì)依然選擇了編列大規(guī)模財(cái)政赤字。盡管赤字削減型規(guī)則并不那么成功,這表明財(cái)政赤字的削減是很難通過法律預(yù)先設(shè)定規(guī)則的,但是,其對(duì)促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。

美國控制財(cái)政赤字的預(yù)算平衡規(guī)則的二分結(jié)構(gòu),統(tǒng)轄于預(yù)算平衡隱含的憲法性目標(biāo)之下,盡管預(yù)算平衡的憲法修正案命途多舛、難以通過。國會(huì)創(chuàng)設(shè)的程序控制型規(guī)則和赤字削減型規(guī)則,對(duì)于財(cái)政赤字的限制或削減各有側(cè)重。程序控制型規(guī)則藉由較為完備的預(yù)算程序控制財(cái)政支出,規(guī)定了賦予總統(tǒng)預(yù)算建議權(quán)、鞏固國會(huì)的預(yù)算權(quán)以及限制總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)的法律規(guī)則。程序?qū)蛐鸵?guī)則的具體條款反映了總統(tǒng)與國會(huì)在預(yù)算政治上的角力和平衡,創(chuàng)建了“總統(tǒng)提議”和“國會(huì)審議”這一值得稱許的現(xiàn)代預(yù)算制度的基本法律框架。然而,預(yù)算權(quán)在國會(huì)與總統(tǒng)之間的分配規(guī)則設(shè)計(jì)得再完美,實(shí)踐中仍不可避免地出現(xiàn)了財(cái)政赤字。而且,財(cái)政赤字和公債規(guī)模甚至在不斷擴(kuò)大,新型的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則,正是在這種現(xiàn)實(shí)制度訴求下創(chuàng)設(shè)的,盡管赤字削減型規(guī)則的實(shí)踐并不那么成功,效果也并不那么明顯。可見,在開放經(jīng)濟(jì)條件下控制預(yù)算赤字是非常復(fù)雜而且困難的,這在很大程度上取決于良好的經(jīng)濟(jì)狀況和寬松的政治氛圍。國會(huì)與總統(tǒng)始終沒有放棄平衡預(yù)算的努力,因此,在某種意義上說,預(yù)算平衡規(guī)則不斷演進(jìn)的過程,“可以被視為是一個(gè)尋求能夠在對(duì)平衡概念沒有清晰的定義的情況下,保持某種平衡而且在偏離之后又能回到平衡的制度的歷史”25

經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法乃至“促進(jìn)型法”,都是法律有效發(fā)展的成果,都是典型的分配法,其發(fā)展歷程中,涉及三條重要的路徑:分配關(guān)系的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的變化以及相應(yīng)法律隨之發(fā)生的變化?！按龠M(jìn)型法”是分配社會(huì)財(cái)富的法,是反經(jīng)濟(jì)周期的法,其表現(xiàn)出一定的周期變易,對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng),國家力圖通過經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法律等手段的運(yùn)用,來實(shí)現(xiàn)反經(jīng)濟(jì)周期的目標(biāo),從而使那些為反經(jīng)濟(jì)周期而實(shí)施的各類經(jīng)濟(jì)政策及其周期變化的研究價(jià)值也隨之增加[24]“促進(jìn)型法”把大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策及其手段法律化,從而具有突出的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性,因而能夠把積極的鼓勵(lì)促進(jìn)與消極的限制禁止相結(jié)合,從而具有突出的規(guī)制性,涉及對(duì)不同對(duì)象的發(fā)展選擇和手段上的寬嚴(yán)取舍。經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法中能夠直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的、以法定的鼓勵(lì)性與促進(jìn)性為手段的規(guī)范類型的集合,可稱為“促進(jìn)型法”。“促進(jìn)型法”屬于發(fā)展法學(xué)的研究范疇,如果說經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法是部門法分支的話,促進(jìn)型法則屬于一種法律類型或稱模塊?！按龠M(jìn)”或“進(jìn)步”等類似概念已經(jīng)在現(xiàn)代性法律中數(shù)度使用,并已相對(duì)成型。預(yù)算平衡規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),涉及到對(duì)主體及其行為的規(guī)范、主體的權(quán)義結(jié)構(gòu)安排以及責(zé)任承擔(dān)等問題,都必須而且可以從“促進(jìn)型法”理論中尋求支持。

預(yù)算平衡規(guī)則在性質(zhì)上屬于促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的范疇。作為一種發(fā)展中的法律規(guī)范類型,“促進(jìn)型法”為法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理的研究提供了理論上的支持。預(yù)算平衡規(guī)則是一種權(quán)益分配規(guī)則,其實(shí)質(zhì)是國家財(cái)政權(quán)和國民財(cái)產(chǎn)權(quán)及其利益的均衡分配。法律對(duì)于控制財(cái)政赤字和公債規(guī)模、促進(jìn)預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)有著獨(dú)到的制度優(yōu)勢。為了實(shí)現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)平衡,預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)具有特定的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。預(yù)算平衡規(guī)則具備特定的規(guī)范結(jié)構(gòu)和促進(jìn)功能,將“促進(jìn)”的理念和精神體現(xiàn)在“促進(jìn)型法”的調(diào)整目標(biāo)、基本原則、主體架構(gòu)、權(quán)義安排和行為規(guī)則之中,從而使“促進(jìn)型法”符合現(xiàn)代性法律的目標(biāo)宗旨、基本原則和調(diào)整手段,成為自成體系的一類現(xiàn)代性法律規(guī)范[25]。這也許能夠?yàn)椤额A(yù)算法》為什么只規(guī)定了三條法律責(zé)任提供一定的解釋依據(jù)。換言之,《預(yù)算法》的實(shí)施機(jī)制并不主要依靠司法,其更多地依賴于政府和代議機(jī)關(guān)具有謙抑性特征的自我實(shí)現(xiàn)。由于法律責(zé)任的弱化,預(yù)算平衡規(guī)則這一實(shí)質(zhì)意義上的促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,必然不同于傳統(tǒng)的“限禁型法”中以損害填平和懲罰性責(zé)任為中心的司法實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

五、結(jié)論

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第3、27、28條規(guī)定了“收支平衡、不列赤字”原則,構(gòu)成了我國的預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其所使用的措辭很絕對(duì),看上去似乎很嚴(yán)格,然而,實(shí)踐中,我國絕大多數(shù)財(cái)年都出現(xiàn)了財(cái)政赤字?？梢?強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制時(shí)必須做到收支平衡,根本沒有太大意義。相比之下,強(qiáng)調(diào)將財(cái)政赤字和公債規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi),更具制度上的價(jià)值。國有資本投資比重較大、內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等中國特色,決定了我國預(yù)算平衡規(guī)則設(shè)計(jì)必須立足于中國實(shí)際、考慮中國國情。我國預(yù)算平衡規(guī)則的改進(jìn),應(yīng)當(dāng)設(shè)置差異性的法律控制機(jī)制:重點(diǎn)控制因預(yù)算執(zhí)行過程中的問題導(dǎo)致的管理性赤字,從改進(jìn)財(cái)稅法制度和改良財(cái)政收支結(jié)構(gòu)著手削減結(jié)構(gòu)性赤字,但允許在總體經(jīng)濟(jì)平衡目標(biāo)約束下編列周期性赤字。概言之,我國預(yù)算平衡規(guī)則的核心條款可以表述如下:年度預(yù)算案編列的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)與財(cái)政收入及彌補(bǔ)預(yù)算赤字的公債收入相符。編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整年度預(yù)算案,必須遵循預(yù)算赤字規(guī)模最小化原則。在這一核心條款統(tǒng)轄下,我國《預(yù)算法》修訂時(shí)必須重構(gòu)法治預(yù)算理路中的權(quán)力、程序和責(zé)任,設(shè)計(jì)促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)平衡的赤字削減方案,將實(shí)踐中行之有效的控制財(cái)政赤字和公債規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)法律化。

參考文獻(xiàn):

[1]CongressionalBudgetOffice,BudgetandEconomicOutlook:HistoricalBudgetData[EB/OL],[2010-6-6],,Jan.2010.

GeoffreyBrennan&JamesM.Buchanan,thePowertoTax:AnalyticalFoundationofaFiscalConstitution,CambridgeUniversityPress,1980:203.

B?蓋伊?彼得斯.稅收政治學(xué):一種比較的視角[M].郭為桂,黃寧鶯,譯.北京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán),2008:19.

JohnL.Mikesell,FiscalAdministration:AnalysisandApplicationsforthePublicSector,Wadsworth,adivisionofThomsonLearning,Inc.6thed.,2003:145.

侯一麟.預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯[G]//張光,刁大明,譯.公共行政評(píng)論,2008(2):1.

IreneS.Rubin,thePoliticsofPublicBudgeting:GettingandSpending,BorrowingandBalancing,ChathamHousePublishersofSevenBridgesPress,LLC,4thEd.,2000:180.

CongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974[EB/OL][2010-6-6],.

哈維?S?羅森.財(cái)政學(xué)[M].4版平新喬,等,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社2000:424.

熊偉.財(cái)政法基本原則論綱[J].中國法學(xué),2004(4):104.

[10]理查德?A?馬斯格雷夫.比較財(cái)政分析[M].董勤發(fā),譯.上海:上海人民出版社,1996:208.

[11]JamesD.Savage,BalancedBudgetsandAmericanPolitics,NewYork:CornellUniversityPress,1988:3.

[12]BalancedBudgetAmendment,。

[13]阿倫?威爾達(dá)夫斯基,內(nèi)奧米?凱頓.預(yù)算過程中的新政治學(xué)[M].4版鄧淑蓮,魏陸,譯.上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006:152.

[14]MancurOlson,“istheBalancedBudgetAmendmentanotherFormofProhibition?”theConstitutionandtheBudget,W.Moore&Penne:91-94.

[15]烏茨?施利斯基.經(jīng)濟(jì)公法[M].2版喻文光,譯.北京:法律出版社,2006:109.

[16]ArthurSmithies,“BudgetingandtheDecision-makingprocess”,PublicBudgetingandFinance,JackRabined.,Publishers,Inc.,1975:268.

[17]羅爾夫?斯特博.德國經(jīng)濟(jì)行政法[M].蘇穎霞,陳少康,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1999:104.

[18