基于中外經(jīng)驗(yàn)的災(zāi)后重建規(guī)劃體系探索

基于中外經(jīng)驗(yàn)的災(zāi)后重建規(guī)劃體系探索摘要：從城市安全與災(zāi)害防御角度切入，對(duì)比研究中美兩國災(zāi)后重建規(guī)劃的編制模式及規(guī)劃之間的銜接關(guān)系,以期為我國災(zāi)后重建規(guī)劃體系重構(gòu)提供有益的啟示。首先，根據(jù)美國規(guī)劃師協(xié)會(huì)發(fā)布的《規(guī)劃師的災(zāi)后恢復(fù)與重建工具箱》系統(tǒng)總結(jié)美國的規(guī)劃工具及重建規(guī)劃的編制特點(diǎn)。其次，針對(duì)美國與我國重建規(guī)劃在編制層次、功能導(dǎo)向、部門配合等方面的差異進(jìn)行比較分析，總結(jié)出兩國在災(zāi)后階段的規(guī)劃銜接所存在的不同特點(diǎn)。最后，結(jié)合我國災(zāi)后重建規(guī)劃編制體系的現(xiàn)實(shí)困境提出探索框架和對(duì)策建議。1.引言城市作為人類智慧的產(chǎn)物，是一個(gè)龐大而又復(fù)雜的體系，但近年來頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，使城市自身及周圍環(huán)境均面臨著多重易損性。自然災(zāi)害不再只是一種自然現(xiàn)象，它已成為了一個(gè)備受關(guān)注的社會(huì)問題。在此背景之下，災(zāi)后重建規(guī)劃逐漸成為了城市安全領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)議題，規(guī)劃界學(xué)者相繼針對(duì)該議題展開研究。然而，面對(duì)著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度過大、體制與管理步調(diào)不一致、利益相關(guān)者之間的多元沖突與矛盾層出不窮的現(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)，加之自然災(zāi)害本身所具有的突發(fā)性與復(fù)雜性，致使目前的研究工作雖然取得了一定的進(jìn)展，但對(duì)于作為重建規(guī)劃核心載體的規(guī)劃編制體系的研究，仍有待加強(qiáng)進(jìn)一步的探討。我國的災(zāi)后重建規(guī)劃研究起步較晚，雖然自汶川地震發(fā)生以來規(guī)劃界在災(zāi)后重建研究方向上已做出了大量有益探索，但其研究重點(diǎn)往往更傾向于實(shí)施活動(dòng)，對(duì)于編制體系的層次與方法，以及各專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的銜接程度等問題的研究深度仍有待進(jìn)一步提高。因此，國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國規(guī)劃體系重構(gòu)的探索具有極為重要的借鑒意義。筆者擬從案例研究途徑出發(fā)，通過對(duì)中美災(zāi)后重建規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的解讀分析與總結(jié)歸納，梳理災(zāi)后重建規(guī)劃編制工具與規(guī)劃之間的銜接關(guān)系，旨在充分借鑒與學(xué)習(xí)國際層面重建規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，提出利于改善我國規(guī)劃體系重構(gòu)的基本框架和政策建議，以推動(dòng)我國規(guī)劃編制體系的全面改革與發(fā)展。2.美國災(zāi)后階段的規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)2.1背景介紹：作為人口大國，同時(shí)也是災(zāi)害頻繁國家之一的美國對(duì)于自然災(zāi)害一直有著較強(qiáng)的防御觀念。一方面，美國的災(zāi)害指導(dǎo)政策是美國災(zāi)后階段規(guī)劃編制體系的先導(dǎo)和依據(jù)，它強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和短期恢復(fù)之間的平衡以及編制目標(biāo)和規(guī)劃過程的有效銜接，這不僅為美國災(zāi)后規(guī)劃的編制體系奠定了良好的目標(biāo)導(dǎo)向和政策基礎(chǔ)，同時(shí)也使得具有可實(shí)施性的規(guī)劃工具在操作界面能夠得到充分利用；另一方面，由于已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了自然災(zāi)害引起的經(jīng)濟(jì)損失為災(zāi)后重建工作帶來的一系列嚴(yán)峻考驗(yàn)，因此美國在規(guī)劃體系的編制過程中往往能夠從前瞻性的視角出發(fā)，將災(zāi)害防御、減災(zāi)、土地利用等一系列影響到國家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的要素系統(tǒng)地納入到考慮范疇之中。規(guī)劃編制體系是災(zāi)后階段規(guī)劃工作的核心焦點(diǎn)與支撐主體。在美國的規(guī)劃體系中，一方面，多層次的規(guī)劃目標(biāo)管理模式和以塑造具有可持續(xù)性的彈性城市為基本理念的編制目標(biāo)利于實(shí)現(xiàn)災(zāi)后規(guī)劃的縱深發(fā)展；另一方面，功能導(dǎo)向的明確性協(xié)助其避免了編制重點(diǎn)內(nèi)容之間的交叉與重疊；此外，編制體系的銜接機(jī)制強(qiáng)調(diào)了其與不同的綜合計(jì)劃要素之間的聯(lián)系與滲透作用?？傊?，較為完善的規(guī)劃編制體系及規(guī)劃工具在災(zāi)后階段的有效利用是美國的重建工作得以順利開展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。關(guān)于美國規(guī)劃編制案例的內(nèi)容分析，基礎(chǔ)資料主要來源于對(duì)《規(guī)劃師的災(zāi)后恢復(fù)與重建工具箱》等相關(guān)外文文獻(xiàn)的歸納整理。2.2規(guī)劃工具在災(zāi)后階段的具體應(yīng)用規(guī)劃工具是規(guī)劃編制體系的良好載體。為了能夠使其在災(zāi)后階段的具體應(yīng)用中充分發(fā)揮作用，美國在制定災(zāi)后重建規(guī)劃編制體系時(shí)充分考慮到了當(dāng)下災(zāi)害實(shí)況，針對(duì)洪水、颶風(fēng)、地震、森林火災(zāi)、龍卷風(fēng)及滑坡這六項(xiàng)常見自然災(zāi)害采用了應(yīng)急管理工具與長(zhǎng)期減災(zāi)規(guī)劃工具相結(jié)合的方式。這兩類工具又可細(xì)分為多項(xiàng)分類，每項(xiàng)工具各有側(cè)重點(diǎn)，而且不同工具之間有著緊密的聯(lián)系與互動(dòng)，這種多層次的相互補(bǔ)充作用不僅彌補(bǔ)了單一編制工具的局限性，同時(shí)也為災(zāi)后恢復(fù)與重建工作的順利進(jìn)行提供了有效保障。本文以下部分針對(duì)這些規(guī)劃工具在災(zāi)后階段的具體應(yīng)用情況進(jìn)行了歸納與梳理。2.2.1應(yīng)急措施應(yīng)急措施是災(zāi)后階段的首要任務(wù)，也是重建規(guī)劃得以順利實(shí)施的重要鋪墊。應(yīng)急措施共分為五項(xiàng)內(nèi)容，其中：損壞情況評(píng)估是災(zāi)后環(huán)境中的一項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)地方規(guī)劃目標(biāo)和州及聯(lián)邦災(zāi)害委員會(huì)的要求，規(guī)劃師應(yīng)將損壞情況評(píng)估與現(xiàn)代數(shù)據(jù)管理工具有機(jī)融合；發(fā)展中止能夠?yàn)橐?guī)劃師對(duì)重災(zāi)區(qū)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)提供寶貴時(shí)間，是調(diào)整重建工作節(jié)奏的最佳時(shí)機(jī)；臨修許可需要在建筑部門與規(guī)劃部門的密切合作下才能得以順利完成，建筑部門負(fù)責(zé)主要的決策制定工作，而規(guī)劃部門則負(fù)責(zé)協(xié)助城市行政人員對(duì)將會(huì)影響社區(qū)恢復(fù)活動(dòng)以及減災(zāi)最佳時(shí)機(jī)的臨時(shí)維修進(jìn)行區(qū)分；臨時(shí)住房分區(qū)在恢復(fù)重建工作得到妥善管理的前提下，有轉(zhuǎn)化為永久性住房的可能；為基礎(chǔ)設(shè)施維修評(píng)定優(yōu)先順序需要社區(qū)根據(jù)災(zāi)后規(guī)劃鑒定基礎(chǔ)設(shè)施的重要程度，并制定出靈活的優(yōu)先列表，同時(shí)也要對(duì)其進(jìn)行定期更新，根據(jù)緊急情況進(jìn)行修訂與調(diào)整，為公共設(shè)施提供具有可持續(xù)性的防御工作，進(jìn)而為美國聯(lián)邦災(zāi)害援助做好有效規(guī)劃。2.2.2長(zhǎng)期措施長(zhǎng)效措施共分為總體規(guī)劃工具、區(qū)劃工具、土地細(xì)分控制、設(shè)計(jì)控制、財(cái)政工具以及管理工具六項(xiàng)內(nèi)容，而且每項(xiàng)內(nèi)容還可詳細(xì)分為多種細(xì)類工具。除重建社區(qū)和恢復(fù)正常經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)外，其核心任務(wù)還包括減少自然災(zāi)害所引發(fā)的易損性以及提高公共安全。作為長(zhǎng)期減災(zāi)項(xiàng)目的重要組成部分，這些工具可應(yīng)用于災(zāi)后恢復(fù)的外部環(huán)境之中，同時(shí)出于災(zāi)害防御的目的，它們也能夠成為識(shí)別災(zāi)害的有效手段?？傮w規(guī)劃工具?？傮w規(guī)劃工具共分為以下七項(xiàng)內(nèi)容：收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)并將其轉(zhuǎn)化為公有制的開敞空間是使發(fā)展趨利避害的最佳途徑，在具備充足資金保障的前提下，該方法對(duì)于多災(zāi)種疊加所導(dǎo)致的綜合效應(yīng)也同樣適用，是減災(zāi)的公共宣傳工具；地役權(quán)是一種既不必承擔(dān)公共業(yè)主責(zé)任同時(shí)又能控制發(fā)展節(jié)奏的有效工具，鞏固地役權(quán)的一種方式是同一些與社區(qū)擁有共同減災(zāi)目標(biāo)的非盈利土地信托進(jìn)行合作；基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展政策是影響地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素，其選址可直接影響城市的生命線系統(tǒng)以及今后的發(fā)展模式，應(yīng)極力避開最具風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)以提高災(zāi)后社會(huì)的恢復(fù)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施安全的最大化；泛濫平原管理計(jì)劃是協(xié)助國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃順利完成抗洪工作的引擎動(dòng)力，該條例在實(shí)施過程中充分運(yùn)用了社區(qū)評(píng)級(jí)系統(tǒng)，在為社區(qū)提供政策指導(dǎo)的同時(shí)也以適當(dāng)?shù)墓膭?lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)了地方抗洪的積極性，進(jìn)而避免了災(zāi)害造成的重復(fù)性損失；環(huán)境審查是理解擬議開發(fā)中的資源配置模式的基石，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高的區(qū)域往往也是環(huán)境最易遭受破壞的地區(qū)，因此美國規(guī)劃協(xié)會(huì)建議將環(huán)境審查與重建規(guī)劃以及開發(fā)條例在國家典型規(guī)劃立法中整合為一體；附加計(jì)劃是將減災(zāi)要素充分滲透到災(zāi)后階段的有效工具，首先，規(guī)劃師需要根據(jù)各州法律來確定附加計(jì)劃在不同社區(qū)的適用范圍，其次，基于災(zāi)后階段減災(zāi)目標(biāo)的需求，應(yīng)針對(duì)相鄰受損區(qū)域進(jìn)行整合重建，最后，要對(duì)重建質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；雨水管理計(jì)劃是協(xié)助地方政府改善水質(zhì)并完成非結(jié)構(gòu)抗洪工作的法寶，該條例的順利實(shí)施建立在其與司法機(jī)構(gòu)密切合作的基礎(chǔ)之上，因?yàn)槟芊裼行Э刂坪媚切┯绊懹晁|(zhì)量與數(shù)量的非點(diǎn)源徑流往往取決于地方區(qū)劃和土地細(xì)分條例。區(qū)劃工具。區(qū)劃是一種具有普適性的減災(zāi)工具，幾乎可以應(yīng)對(duì)所有的自然災(zāi)害。首先，區(qū)劃可用于保護(hù)危險(xiǎn)地區(qū)的新型發(fā)展，或是在確保密度達(dá)到最小化的情況下允許危險(xiǎn)地區(qū)適當(dāng)實(shí)施新型發(fā)展；其次，它能夠影響擬議開發(fā)項(xiàng)目的總平面圖的審查等級(jí)；再次，區(qū)劃可作為對(duì)現(xiàn)有建筑進(jìn)行翻新以對(duì)抗自然災(zāi)害的動(dòng)機(jī)；此外，區(qū)劃可以控制現(xiàn)有建筑在危險(xiǎn)地區(qū)的用途；最后，區(qū)劃對(duì)于嚴(yán)重受損地區(qū)的災(zāi)后重建過程能夠起到促進(jìn)作用。區(qū)劃工具共分為十三項(xiàng)內(nèi)容，其中：對(duì)于違規(guī)使用的嚴(yán)格界定有助于保持災(zāi)后重建過程中的可持續(xù)性；績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是各項(xiàng)減災(zāi)活動(dòng)能否在災(zāi)后環(huán)境下充分改善災(zāi)害易損性的衡量載體；特許使用協(xié)助地方官員根據(jù)擬議區(qū)域?qū)τ谔囟?biāo)準(zhǔn)的滿足情況而做出特許決定的工具；歷史遺留建筑保護(hù)是通過減災(zāi)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方式以實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的工具；密度控制不僅能夠避免建筑法規(guī)在減災(zāi)過程中的局限性，同時(shí)也能夠引導(dǎo)開發(fā)活動(dòng)避開最具風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)；浮區(qū)法既可以作為災(zāi)后計(jì)劃的基本要素，同時(shí)也能成為重災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃的管理工具；覆蓋區(qū)可以用于解決區(qū)劃法規(guī)中阻礙區(qū)劃實(shí)施效果的問題；沿海區(qū)管理?xiàng)l例需要在社區(qū)、地方、州以及聯(lián)邦政府的密切合作下進(jìn)行，以解決沿海地帶的特殊規(guī)劃問題；泛濫平原區(qū)劃是實(shí)現(xiàn)社區(qū)多重規(guī)劃目標(biāo)的理想管理工具；逆流可用于提供濱水緩沖區(qū)并將易受洪澇災(zāi)害侵襲的建筑數(shù)量減至最小化；修建性詳細(xì)規(guī)劃審查為規(guī)劃師提供了針對(duì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的災(zāi)害類型進(jìn)行評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)；體量控制條例能夠基于滿足公眾接受程度及美學(xué)要求的基礎(chǔ)上，緩解沿海地區(qū)的建筑安全問題并進(jìn)一步維護(hù)公眾權(quán)力；濕地開發(fā)條例從環(huán)境保護(hù)和減少洪澇災(zāi)害雙重角度出發(fā)，對(duì)未來濕地資源的開發(fā)活動(dòng)提出具體要求。土地細(xì)分控制。土地細(xì)分控制共分為五項(xiàng)內(nèi)容，其中，土地細(xì)分條例有助于災(zāi)后重建規(guī)劃初期所進(jìn)行的災(zāi)害識(shí)別，進(jìn)而為規(guī)劃師提供了構(gòu)建安全宜居場(chǎng)地的最佳良機(jī)；道路寬度/出入口條例不僅關(guān)系到災(zāi)后階段道路與橋梁的重建優(yōu)先級(jí)別，還關(guān)系到整個(gè)災(zāi)后運(yùn)輸系統(tǒng)和資金調(diào)度問題，進(jìn)而直接影響到恢復(fù)重建政策的可操作性；供水系統(tǒng)應(yīng)該根據(jù)發(fā)展需求適當(dāng)做出延伸調(diào)整計(jì)劃，同時(shí)還應(yīng)確保建筑在消防用水水源可達(dá)的范圍之內(nèi)；山坡地帶開發(fā)條例既能根據(jù)森林火災(zāi)防災(zāi)知識(shí)來調(diào)節(jié)植被、陡崖及氣體自然特征的布局，同時(shí)也具有定位滑坡風(fēng)險(xiǎn)的功能；開敞空間要求不僅能夠利于保持敏感地區(qū)的完整性，同時(shí)也是確保價(jià)值屬性和公共安全的有效控制手段。設(shè)計(jì)控制。對(duì)于建筑環(huán)境的設(shè)計(jì)控制是關(guān)系到減災(zāi)行動(dòng)可實(shí)施性的一個(gè)必要因素。設(shè)計(jì)控制共分為三項(xiàng)內(nèi)容：樹木保護(hù)與植被調(diào)整、設(shè)計(jì)評(píng)論及建筑規(guī)范。樹木保護(hù)與植被調(diào)整在不僅能夠發(fā)揮穩(wěn)定土壤和保護(hù)自然地物的作用，同時(shí)還能有效緩解自然災(zāi)害的蔓延速度，進(jìn)而減小對(duì)易損型建筑所造成損害的可能，因此在火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及滑坡等災(zāi)害的防御規(guī)劃過程中有著顯著的實(shí)踐意義；設(shè)計(jì)評(píng)論需要與災(zāi)后環(huán)境下的安全目的與審美要求等重要標(biāo)準(zhǔn)保持高度一致性，同時(shí)基于減災(zāi)目的，其關(guān)注焦點(diǎn)需要隨著風(fēng)險(xiǎn)屬性的變化而做出調(diào)整，以此拓寬重建規(guī)劃的兼容性；建筑規(guī)范能夠影響到規(guī)劃與開發(fā)活動(dòng)的可操作性，同時(shí)其與規(guī)劃管制是災(zāi)后減災(zāi)與重建過程中的兩項(xiàng)互為補(bǔ)充而且具有兼容性的長(zhǎng)效工具。財(cái)政工具。財(cái)政工具有助于明確災(zāi)害基金在災(zāi)后各階段的具體用途，進(jìn)而使其能夠充分發(fā)揮作用。在災(zāi)后階段，修復(fù)受損建筑需要大量的財(cái)政資源，因此確定目標(biāo)資源的優(yōu)先級(jí)別是聯(lián)邦撥款者、地方和州政府的主要任務(wù)。財(cái)政工具能夠協(xié)助地方政府獲取重要的規(guī)劃及技術(shù)援助，以提高社區(qū)的抗災(zāi)能力。財(cái)政工具的具體應(yīng)用則共分為六項(xiàng)內(nèi)容：將社區(qū)發(fā)展?？钛a(bǔ)助和其他基金定為財(cái)政資源目標(biāo)，有助于增強(qiáng)地方減災(zāi)計(jì)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)而提高地方減災(zāi)政策的有效性，因?yàn)樵擁?xiàng)工具能夠合理控制社區(qū)重建的資金流動(dòng)以此為災(zāi)后階段提供明確而可用的財(cái)政支持；重新安置援助應(yīng)該在得到公眾充分認(rèn)同的基礎(chǔ)上展開實(shí)施行動(dòng)，該項(xiàng)內(nèi)容涉及到住房租賃處理、房客重新安置以及環(huán)境公平等問題，因此在制定長(zhǎng)期減災(zāi)目標(biāo)時(shí)應(yīng)將低收入群體利益充分滲透其中；特種稅收區(qū)或特殊評(píng)估區(qū)是向開發(fā)商和住宅購買者發(fā)出市場(chǎng)信號(hào)并允許他們建立差量成本的一種特殊途徑，地方政府可向特稅區(qū)的業(yè)主收取災(zāi)害修復(fù)經(jīng)費(fèi)以實(shí)施減災(zāi)措施；城區(qū)改造與再開發(fā)項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜而特殊的系統(tǒng)工程，它并不會(huì)受到規(guī)劃發(fā)展部門的直接控制，而是由已獲得土地征用權(quán)的重建機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理；公共抵押貸款補(bǔ)貼和政策能夠鼓勵(lì)衰退地區(qū)的重建工作，有助于實(shí)現(xiàn)減災(zāi)目標(biāo)及防御未來災(zāi)害的潛在破壞力，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)的復(fù)興發(fā)展；開發(fā)轉(zhuǎn)讓權(quán)是降低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)密度的一種極具可操作性的途徑，該技術(shù)可用于說服部分土地持有者在嚴(yán)重受損地區(qū)以外的區(qū)域進(jìn)行重建活動(dòng)。管理工具。管理工具共分為五項(xiàng)內(nèi)容，其中：跨行政區(qū)合作在地方領(lǐng)導(dǎo)階層的密切配合下能夠推動(dòng)減災(zāi)行動(dòng)的有序進(jìn)行，并促進(jìn)地區(qū)之間的同步發(fā)展；地理信息系統(tǒng)是災(zāi)后階段常用的多重目標(biāo)工具，能夠協(xié)助規(guī)劃師和地方官員以更快的速度獲取更多重要數(shù)據(jù)，以做出更為縝密而明智的土地利用決策；地質(zhì)調(diào)查與區(qū)劃密切相關(guān)，能夠確保開發(fā)場(chǎng)所的地質(zhì)適用性；土地穩(wěn)定性等級(jí)的獲取是發(fā)展山坡地帶開發(fā)條例的管理工具的必要前奏；公共宣傳教育有助于提高公眾對(duì)于減災(zāi)目標(biāo)及具體實(shí)施方法的認(rèn)知程度，進(jìn)而推動(dòng)有效的恢復(fù)與重建規(guī)劃和長(zhǎng)期減災(zāi)計(jì)劃的制定工作。2.3小結(jié)總之，美國重建規(guī)劃編制體系的多途徑引導(dǎo)模式和靈活而有效的銜接機(jī)制在以上工具的具體應(yīng)用中得到了集中體現(xiàn)。一方面，這些工具不僅反映了不同空間層次的政府行政權(quán)力，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了社區(qū)的公共權(quán)力在災(zāi)后階段的巨大推動(dòng)作用。另一方面，與聯(lián)邦政府、3.中美重建規(guī)劃銜接經(jīng)驗(yàn)的比較分析規(guī)劃銜接既是災(zāi)后階段重建規(guī)劃編制體系的呈現(xiàn)載體，同時(shí)也是關(guān)系到長(zhǎng)期減災(zāi)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以下本文將試從規(guī)劃編織層次的銜接、功能導(dǎo)向的銜接以及部門之間的配合銜接三重維度入手，針對(duì)中美兩國在災(zāi)后階段規(guī)劃銜接問題的差異進(jìn)行系統(tǒng)剖析。3.1編制層次的銜接規(guī)劃編制層次是衡量災(zāi)后重建規(guī)劃的實(shí)施工作是否具有可操作性的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國規(guī)劃工具在災(zāi)后階段的具體應(yīng)用過程中能夠同時(shí)考慮到空間維度與時(shí)間維度上的銜接。一方面，就空間維度而言，聯(lián)邦、州以及地方三個(gè)不同層次的政府之間各有分工與側(cè)重點(diǎn)，聯(lián)邦政府為災(zāi)后重建提供完善的立法編制依據(jù)，州政府在具體環(huán)節(jié)中起到協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，而地方政府則主要負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的編制任務(wù)，而且還有專門的委員會(huì)負(fù)責(zé)解決跨州、跨地域的相關(guān)問題，因此美國的規(guī)劃工具能夠與相關(guān)的部門法規(guī)與條例緊密銜接，進(jìn)而促進(jìn)了整個(gè)規(guī)劃體系的空間縱向發(fā)展；此外，聯(lián)邦、州、地方政府在美國規(guī)劃體系的不同層次中的緊密銜接，也使得區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃三者之間在規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)內(nèi)容上保持著高度統(tǒng)一性，進(jìn)而有效確保了美國規(guī)劃體系的動(dòng)態(tài)連續(xù)性。另一方面，就時(shí)間維度而言，美國在其編制過程中能夠充分考慮到遠(yuǎn)期發(fā)展與近期恢復(fù)之間的平衡與銜接問題，提倡將災(zāi)害防御與減災(zāi)的思想深入落實(shí)到每個(gè)編制層次之中。因此可以說，美國的規(guī)劃編制層次的制定極具前瞻性。相比之下，我國對(duì)于重建規(guī)劃的編制層次未能做出系統(tǒng)界定，使其在空間層次上暴露出了一系列問題。一方面，由于缺少具有統(tǒng)領(lǐng)性的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國重建規(guī)劃的編制工作對(duì)于受災(zāi)城鎮(zhèn)與區(qū)域整體之間的聯(lián)系考慮相對(duì)不足，使得總體規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃之間沒能做到有效銜接，這直接導(dǎo)致了總體規(guī)劃的編制內(nèi)容缺乏指導(dǎo)性；另一方面，自上而下的權(quán)責(zé)主導(dǎo)環(huán)境突顯出了總體規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)的層級(jí)化現(xiàn)象，規(guī)劃模式的矛盾性與復(fù)雜性不僅不利于發(fā)展，同時(shí)利益主體的多元化現(xiàn)象也使得編制過程的開放性與連貫性難以得到保障；此外，總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃之間，以及各專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)。總之，這些現(xiàn)象均導(dǎo)致了編制成果缺少實(shí)際效用。3.2功能導(dǎo)向的銜接功能導(dǎo)向是衡量編制目標(biāo)與實(shí)施過程的銜接程度是否合理的有效工具，也是規(guī)劃體系得以順利實(shí)施的內(nèi)在引擎動(dòng)力。規(guī)劃工具的功能導(dǎo)向銜接在平衡受災(zāi)地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展與短期恢復(fù)的過程之中扮演著重要的角色。一方面，美國的規(guī)劃工具具有綜合性、引導(dǎo)性以及可識(shí)別性，能夠從公眾的切身利益出發(fā)，并將災(zāi)后階段的重點(diǎn)內(nèi)容囊括其中，使得規(guī)劃之間的銜接靈活自如；另一方面，美國規(guī)劃體系的功能導(dǎo)向設(shè)置具有針對(duì)性與整合性，并且能夠以公共政策為導(dǎo)向。規(guī)劃編制的宗旨是要滿足實(shí)施過程的需求。美國規(guī)劃體系之所以相對(duì)完善，正是由于其編制目標(biāo)與實(shí)施過程之間能夠做到有效銜接，同時(shí)能夠以公共政策為導(dǎo)向，進(jìn)而使得整個(gè)規(guī)劃體系既能平衡政府的行政權(quán)力、社區(qū)的公共權(quán)力以及其他權(quán)力之間的利益關(guān)系，又能突出保持空間性規(guī)劃與政策性規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性與整合性。此外，美國的災(zāi)后規(guī)劃工具注重與環(huán)境和土地建立有機(jī)聯(lián)系，進(jìn)一步體現(xiàn)了重建過程對(duì)于可持續(xù)性的需求。比較而言，我國重建規(guī)劃體系的功能導(dǎo)向由于編制框架與技術(shù)路線的模糊性而有待進(jìn)一步明確。首先，我國的重建規(guī)劃更側(cè)重于空間布局與物質(zhì)形態(tài)的研究，而對(duì)編制體系的功能導(dǎo)向的研究相比之下不夠系統(tǒng)深徹，致使在保障重建規(guī)劃編制體系的技術(shù)屬性的同時(shí)，未能對(duì)公共政策屬性投入足夠關(guān)注，這在無形之中稀釋了政策性規(guī)劃與空間性規(guī)劃之間形成自然銜接和過渡的可能性，因此規(guī)劃編制體系的科學(xué)性有待提高；其次，我國的重建規(guī)劃編制體系未能真正從民生角度透視到重建過程的連續(xù)性，再加上公眾參與階段劃分的不明確性、社區(qū)規(guī)劃能力和技術(shù)水平較為有限等問題限制了社區(qū)在重建過程中本應(yīng)起到的推動(dòng)作用，因此重建規(guī)劃過程沒能深入到社區(qū)層面，致使民眾的切身利益未能在重建過程中得到充分體現(xiàn)；再次，我國重建規(guī)劃的編制體系目標(biāo)單一，不僅對(duì)實(shí)施操作界面缺少系統(tǒng)的宏觀引導(dǎo)以及集中性的政策突破，同時(shí)重建規(guī)劃編制與立法之間的銜接狀態(tài)仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)，以提供有效的法律支撐?？傊?，對(duì)于功能導(dǎo)向問題的短視理解會(huì)削弱重建過程的可操作性。只有將災(zāi)后重建規(guī)劃轉(zhuǎn)化為解決城市安全問題的公共政策，并提高重建規(guī)劃編制體系的法律地位與效力，才能使我國的重建工作避免踏上失重的躍進(jìn)之路。3.3部門之間的配合銜接部門之間的配合銜接能夠?yàn)橹亟ㄒ?guī)劃體系的編制與實(shí)施過程提供有效保障和重要突破口。一方面，美國災(zāi)后階段的規(guī)劃體系的編制過程能夠以多部門之間的共同協(xié)調(diào)合作為基礎(chǔ)；另一方面，由于美國能夠充分認(rèn)識(shí)到自然災(zāi)害所造成的絕大部分經(jīng)濟(jì)損失主要源于建筑、交通體系以及基礎(chǔ)設(shè)施和生命線系統(tǒng)的破壞，因此對(duì)災(zāi)后階段各部門之間的配合與銜接引起了足夠的重視。各部門之間的靈活銜接有效避免了造成權(quán)責(zé)模糊性的局面：建筑安全部主要負(fù)責(zé)政策的制定層面；規(guī)劃部主要負(fù)責(zé)災(zāi)后的統(tǒng)籌工作；法律分析專家組負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)與重建工作進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督；住房與社區(qū)發(fā)展部、交通部、市政工程部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展署、就業(yè)署以及重建委員會(huì)等部門與規(guī)劃部門在實(shí)施層面進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。做到部門之間的協(xié)調(diào)配合與銜接是保證災(zāi)后重建規(guī)劃科學(xué)性的重要前提。與美國的重建規(guī)劃模式相比，我國災(zāi)后重建過程中牽頭單位與部門較為龐雜的局面使部門之間的配合銜接受到層層阻礙。首先，由于災(zāi)前階段對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)研究?jī)?chǔ)備的嚴(yán)重不足，我國缺少負(fù)責(zé)決策制定工作的專責(zé)部門，致使重建規(guī)劃的編制、實(shí)施以及監(jiān)督環(huán)節(jié)缺少必要的政策根基和法律保障；其次，處于中觀界面的規(guī)劃部門未能針對(duì)重建規(guī)劃的具體框架、建設(shè)流程以及優(yōu)先級(jí)別做出明確合理的統(tǒng)籌安全，致使宏觀及微觀層面的規(guī)劃之間缺少有機(jī)聯(lián)系；再次，由于缺少必要的政策載體，致使我國的重建規(guī)劃在評(píng)估監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施以及協(xié)調(diào)層面面臨著權(quán)責(zé)不明、專家意見主導(dǎo)、內(nèi)容重疊等多重挑戰(zhàn)?？傊?，重建規(guī)劃是一項(xiàng)涉及到多方利益的系統(tǒng)工程，而在我國的重建工作中，由于各部門之間未能形成統(tǒng)籌安排與管理，使得各部門之間不僅未能在編制、管理、實(shí)施以及監(jiān)督環(huán)節(jié)做到合理銜接，同時(shí)還忽視了規(guī)劃原本應(yīng)該具有的剛性控制與彈性調(diào)節(jié)作用，因此破壞了重建規(guī)劃體系的整合性以及動(dòng)態(tài)連續(xù)性。綜上所述，中、美兩國的規(guī)劃體系在編制層次、功能導(dǎo)向、部門配合方面均呈現(xiàn)出了截然不同的狀態(tài)?？梢哉f，美國的減災(zāi)工具是貫徹整個(gè)規(guī)劃體系的支撐框架。首先，從災(zāi)前防御，到災(zāi)后應(yīng)急，再到長(zhǎng)期恢復(fù)直至最后的再開發(fā)環(huán)節(jié)，減災(zāi)工具均起到了巨大的推動(dòng)作用，同時(shí)也為各個(gè)階段之間的銜接與過渡打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，減災(zāi)工具能夠深入到區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及分區(qū)規(guī)劃的各個(gè)層次中，使整個(gè)規(guī)劃體系能夠保持高度一致性。最后，減災(zāi)工具能夠協(xié)調(diào)政府的行政權(quán)力、社區(qū)的公共權(quán)力以及其他權(quán)力之間的利益關(guān)系，是民眾切身利益的重要依托?？傊?，美國減災(zāi)工具的合理應(yīng)用與規(guī)劃之間的有效銜接對(duì)于我國重建規(guī)劃體系而言極具借鑒意義。4.對(duì)策建議規(guī)劃之間的銜接性是重建規(guī)劃編制體系的呈現(xiàn)載體?；谥忻纼蓢鵀?zāi)后規(guī)劃銜接問題的對(duì)比分析，筆者認(rèn)為，我國重建規(guī)劃編制體系目前尚未成熟，仍然需要經(jīng)歷一段發(fā)展和演變的過程。自汶川地震發(fā)生以來，規(guī)劃界學(xué)者雖然在規(guī)劃編制方面做出了大量有益探索，但重建工作仍然面臨著編制體系的結(jié)構(gòu)性與引導(dǎo)性不夠突出、缺少集中性的政策突破等重重阻礙。為此，筆者嘗試提出了規(guī)劃體系重構(gòu)框架圖和相應(yīng)建議，以期為推動(dòng)我國的規(guī)劃編制體