物權(quán)法不宜規(guī)定征收、征用制度

物權(quán)法不宜規(guī)定征收、征用制度

關(guān)鍵詞:物權(quán)法草案/征收/征用/物權(quán)法

內(nèi)容提要:征收、征用權(quán)雖然是一種超越私權(quán)的獨立權(quán)力,但在現(xiàn)代社會,法律確認或規(guī)定征收制度的意旨不在于強調(diào)此權(quán)力的合理性,而在于如何限制其對私人財產(chǎn)權(quán)所可能造成的剝奪與限制。世界各國因此在以憲法對征收加以確認之同時,多制定系統(tǒng)的征收征用法。將與物權(quán)法規(guī)范異質(zhì)的征收制度規(guī)定進物權(quán)法,既會加劇我國征收征用制度的混亂,又會破壞物權(quán)法的純潔性、科學性,同時也可能降低人們對限制征收征用權(quán)之必要性的認識。應加緊制定系統(tǒng)的征收征用法。

對一些急切盼望物權(quán)法盡快頒行的人來說,物權(quán)法草案的推遲審議多少算個打擊；但對許多一直對制定一部科學的物權(quán)法而孜孜以求、精心沉思的人而言,草案的延期通過無疑等于給人一個難得的檢討、總結(jié)物權(quán)法草案之瑕疵、缺漏的機會。物權(quán)法應否規(guī)定征收、征用制度就是一個有待反思的重要問題。

一、征收的本質(zhì)與立法選擇

所謂征收,就是國家對單個公民的所有權(quán)所實施的終極性干預,其目的在于剝奪私人所有權(quán)地位,或加負擔于私人所有權(quán)地位。[1]根據(jù)近現(xiàn)代以來的法制觀念,國家或政府之所以能夠不遵守平等、自由交易的市場法則而借權(quán)力之力將私人財產(chǎn)收為其所有,原因在于,相對于以保護私益為要旨的私人所有權(quán)而言,為了公共福利,作為國民代表的國家享有一項對私人財產(chǎn)的征收權(quán)。對于這種產(chǎn)生于市民社會與政治國家相分離之背景下的征收權(quán),人們盡管對其存在的理論基礎(chǔ)一直存在不同意見,但其相對于私人所有權(quán)的根本性卻得到現(xiàn)代社會的廣泛承認。時至今日,人們已很少再追問征收權(quán)的合法性。

征收權(quán)既然是一種正當、獨立的權(quán)力,是國家享有的超越私人財產(chǎn)權(quán)的特權(quán),將其視為“物權(quán)之絕對性”的一種例外就不那么合理了。從私人所有權(quán)之角度看,我們只能說,征收權(quán)行使之結(jié)果會構(gòu)成對“物權(quán)之絕對性”的限制,征收權(quán)的不當行使難免會使私人財產(chǎn)權(quán)遭受不測損害。因此,如何處理私人財產(chǎn)權(quán)與征收權(quán)之間的關(guān)系成為一道制度難題。

近現(xiàn)代以來的國家理論認為,國家源于保護私人利益之需要,個體利益相對于國家之存在更具根本性,保護私有財產(chǎn)權(quán)因此成為近現(xiàn)代憲政制度的基石。經(jīng)2004年修正后的我國憲法第13條的規(guī)定也彰顯了私有財產(chǎn)之保護相對于國家征收權(quán)的首要性的特征。以此推理,征收權(quán)的正當性須建立在不對私人財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成過分強制或完全剝奪的前提下,因此,自17世紀的自然法學代表人物格勞秀斯在其《戰(zhàn)爭與和平法》中明確提出“國王能夠通過征收權(quán)……從國民處取得財產(chǎn)”以來,“滿足公共福利”與“對損失者予以補償”就成為征收權(quán)的實質(zhì)構(gòu)成要件。另外,根據(jù)現(xiàn)代憲政理論,權(quán)力之行使必須遵循適當?shù)某绦蛞?尤其是在涉及限制或剝奪私人財產(chǎn)權(quán)的情形時更是如此。因此,在滿足實質(zhì)構(gòu)成要件之前提下,征收權(quán)之行使須遵守嚴格的法定程序。

總之,對征收而言,其本質(zhì)并非對私權(quán)之強制的合理性,而在于如何限制其對私人財產(chǎn)權(quán)所可能造成的剝奪與限制。因此,我們看到,關(guān)于征收權(quán)的討論無不集中于如何限制該權(quán)力的行使上。從物權(quán)法的邏輯分析,對征收權(quán)的限制其實意味著對私人財產(chǎn)權(quán)的保護。基于此,限制征收制度下的公權(quán)力之行使成為絕大多數(shù)國家規(guī)定征收制度的基本出發(fā)點。這決定了各國關(guān)于規(guī)定征收制度的立法選擇。

世界各國一般將征收制度首先在憲法上予以確認,然而再以部門法或特別法的形式將抽象的征收憲法規(guī)范規(guī)則化,以便實際操作。例如,法國在1789年的《人權(quán)與市民權(quán)宣言》第17條規(guī)定“所有權(quán)為不可侵犯的神圣權(quán)利,非經(jīng)合理證明的確是為公共需要并履行正當補償,不得加以剝奪”之同時,于1810年又頒發(fā)了“第一個對公用征收作出全面規(guī)定的法律”,并于1977年施行了系統(tǒng)的公用征收法典；再如德國,除了德國基本法第14條的規(guī)定之外,尚存在“聯(lián)邦與州法上的特別征收法,以及州法上的普通征收法”。

我國1982年憲法第10條第3款規(guī)定了“土地征用”制度。[10]鑒于該規(guī)定的模糊性,尤其是對被征收人的補償性規(guī)定的遺漏,2004年憲法修正案對其作了重大修正:[11]分區(qū)了征收與征用；拓寬了征收的范圍,不再僅僅限于土地,而且還包括“公民的私有財產(chǎn)”；確認了征收的補償原則。相比于其他國家,憲法對征收制度的確認,雖然仍有瑕疵,[12]但與舊規(guī)定相比,已算進步不少。

除了憲法的概括規(guī)定外,我國目前關(guān)于征收的具體規(guī)則主要散見于像《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《關(guān)于建立建設(shè)用地信息發(fā)布制度的通知》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》、《文物保護工程管理辦法》、《城市房屋拆遷估價指導意見》之類的法律、法規(guī)、部門規(guī)章之中。系統(tǒng)的征收、征用法尚付闕如。

二、征收制度與物權(quán)法規(guī)范的異質(zhì)

如何將憲法確認的征收制度具體化？在由農(nóng)村土地征收引發(fā)的社會矛盾愈演愈烈的現(xiàn)實下,憲法修正案甫一通過該問題即成為理論及實務(wù)界的關(guān)注焦點。在立法機關(guān)無意于制定系統(tǒng)的征收、征用法的情勢下,正積極準備中的以財產(chǎn)歸屬關(guān)系為調(diào)整對象的物權(quán)法被絕大多數(shù)人寄予落實憲法規(guī)范的厚望。物權(quán)法的立法者為順乎民意,分別在物權(quán)法草案第49條、第68條、第128條、第137條對不同情況下的征收作了明確規(guī)定。[13]與憲法的規(guī)定相比,上述規(guī)定的新穎之處為:明確了征收的權(quán)力主體:縣級以上人民政府。明確了補償?shù)臉藴?有國家規(guī)定標準,按國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的,應給予合理補償。物權(quán)法草案關(guān)于征收制度的規(guī)定在學界引起強烈爭議,爭議之焦點不是物權(quán)法是否應該規(guī)定征收制度,而是應如何規(guī)定此項制度。與此相關(guān)的重要議題是:如何理解“公共利益”概念？[14]如何確定補償?shù)臉藴剩縖15]

如前所言,征收本質(zhì)上是對私人財產(chǎn)權(quán)地位的剝奪,不管采取何種補償原則,其展現(xiàn)的是強權(quán)與私力之間的利益角逐,[16]表示的是一種行政法律關(guān)系,而非平等主體間的民事法律關(guān)系。從社會效益的角度分析,國家之所以不愿采取具有等價交換性的買賣方式取得私人財產(chǎn)權(quán),在于防止與私人“討價還價”會延緩公共事業(yè)的開展,避免私人的“漫天要價”所導致的高成本以及對發(fā)展公共事業(yè)的阻礙。因此,“即使在保證公正補償?shù)拇笄疤嵯?征收也只是模仿自愿交易的結(jié)果。征收畢竟是私有產(chǎn)權(quán)的強制剝奪,因而和自愿交換具有本質(zhì)區(qū)別?！盵17]

從各國關(guān)于征收制度的具體規(guī)定看,征收制度雖然也牽涉到像所有權(quán)從私人向國家的移轉(zhuǎn)、征收未果時原所有權(quán)人的回復取得權(quán)之類的私法規(guī)范——僅此而已,但征收制度主要由程序性規(guī)范構(gòu)成,即其不但應嚴格履行像審批、財產(chǎn)評估、補償標準公示、聽證、強制拆遷之類的行政程序；而且涉及像行政裁決、仲裁裁決、訴訟裁決之類的司法程序等。上述程序必須明確、完善,尤其是要避免地方政府同時充當決策者、規(guī)則制定者、征用方與被征用方之間糾紛的最后裁決者。

如以上述標準來衡量,物權(quán)法草案關(guān)于征收制度的規(guī)定仍屬原則性規(guī)定,其并未實現(xiàn)將原則性的憲法性條款予以規(guī)則化的立法期待,因而也談不上有多大的可操作性。其實,立法者不可能不會感知到將征收制度規(guī)定在物權(quán)法所為自身施加的立法尷尬狀況:細化的征收制度必然牽涉到一系列程序性規(guī)范,如此規(guī)定則明顯與物權(quán)法的精神格不入；太粗疏的征收制度實際上難以達到實用的目的,而且還會造成與憲法規(guī)范的重復。從學者們僅將討論的對象限定在“公共利益概念之理解”與“合理補償之判斷”之內(nèi)來看,我們大致可作出這樣的判斷:他們明顯或潛在地意識到,征收并非一項民事法律制度；因為即使像很受私法學者關(guān)注的“公共利益”概念,由美國法的經(jīng)驗可知,它“并不是一個理論問題,而是一個涉及到幾乎所有人利益的實際問題”。[18]既然如此,立法者與學者為何“明知不可而為之”——將征收制度重復規(guī)定在物權(quán)法草案中？除了意欲宣示立法的政治功能之外,我們實在找不出像樣的解釋。

在對由“縣級以上人民政府”操縱的征收權(quán)缺乏程序性約束、對被征收人的財產(chǎn)權(quán)缺乏司法救濟措施的情況下,物權(quán)法草案規(guī)定的征收制度能實現(xiàn)“保護百姓利益”的政治功能嗎？不能。如此顯然的問題,不知立法者又是如何思考的？！在我國現(xiàn)行法制體系下,完全可以想象的是,在系統(tǒng)的《征收征用法》尚未頒行之情況下,物權(quán)法一旦頒布,“為便于物權(quán)法規(guī)定的征收制度的實施,切實保護自然人、法人的財產(chǎn)權(quán)”,最高人民法院會迅即頒發(fā)有關(guān)“公共利益”、“合理補償”的司法解釋。如此這般,無異于將只能由全國人大享有的限制或剝奪的公民或法人基本權(quán)利的立法權(quán)授予了法院！

具體來看,將征收制度規(guī)定在物權(quán)法中存在如下嚴重問題:

1.造成征收制度的混亂

從世界各國關(guān)于征收的規(guī)定看,征收的對象最初僅限于不動產(chǎn)所有權(quán),以后逐漸擴張到不動產(chǎn)的其他物權(quán)以及無體財產(chǎn)權(quán)。我國1982年憲法第10條規(guī)定征收的標的僅限制于土地。經(jīng)過2004年的修正后,憲法確認的征收標的不再局限于土地,還包括“公民的私有財產(chǎn)”。“私有財產(chǎn)”之用語為司法解釋提供了足夠的空間。

從物權(quán)法草案規(guī)定的征收看,其標的主要限于兩類:不動產(chǎn)所有權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是否可作為征收的對象呢？物權(quán)法草案無明確規(guī)定,從草案第128條關(guān)于“因不動產(chǎn)被征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使”的規(guī)定中,也難以得出建設(shè)用地使用權(quán)被征收的結(jié)論,因為“不動產(chǎn)被征收”之規(guī)定主要是指不動產(chǎn)所有權(quán)被征收,而國有土地所有權(quán)不存在征收問題。根據(jù)《土地管理法》第58條及《城市房地產(chǎn)管理法》第19條的規(guī)定,[19]國家為公共利益的需要提前收回土地使用權(quán)的行為,實際上是典型的征收行為。

由上述情況可推測出,在物權(quán)法難以將憲法上的征收完全具體化之情況下,其他法律必須在以下方面彌補物權(quán)法規(guī)定的不足:一是將“物權(quán)法”、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》未規(guī)定的可予以征收的財產(chǎn)分別加以規(guī)定；二是將上述法律有關(guān)征收的抽象性規(guī)定以更加具體的規(guī)則予以細化。在此情況下,物權(quán)法草案關(guān)于征收制度的規(guī)定非但無助于征收制度的化繁為簡——系統(tǒng)化征收制度,而且會使已經(jīng)相當繁雜的征收制度更趨于雜亂無章。

2.造成物權(quán)法體系的混亂

不同于其他法律,物權(quán)法是由權(quán)限性規(guī)范所構(gòu)成的私法體系。所謂權(quán)限性規(guī)范,是對權(quán)利種類與內(nèi)容作出明確規(guī)定,不許當事人自由創(chuàng)設(shè)的規(guī)范。從糾紛裁決的角度看,物權(quán)法旨在通過權(quán)限性規(guī)范的應用以實現(xiàn)分止爭的功效。所謂私法體系,恰如物權(quán)法草案第2條所明示的那樣,物權(quán)法“調(diào)整平等主體之間因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的法律關(guān)系”。“平等主體之間”即是私人之間、此權(quán)利主體與彼權(quán)利主體之間,而非權(quán)利主體與權(quán)力主體之間。而法律規(guī)定征收制度之目的在于“限制征收權(quán)之行使、防止其對私人所有權(quán)地位的不當剝奪,征收關(guān)系是以行政機關(guān)為主導的行政關(guān)系。因此,征收的法律規(guī)范與物權(quán)法規(guī)范在功能、性質(zhì)上皆存在顯著差異,將異質(zhì)的征收規(guī)范寫入物權(quán)法必會破壞物權(quán)法的邏輯順序,在法律適用上帶來某些混亂。

如此而言,并非意味著征收與物權(quán)法規(guī)范之間是根本絕緣的。從物權(quán)法看,征收權(quán)的行使會造成財產(chǎn)權(quán)主體的變更,根據(jù)物權(quán)變動的基本理論,征收是一種普遍的引發(fā)物權(quán)變動的法律事實；因此,有些采取列舉規(guī)定物權(quán)變動事由之立法技術(shù)的民法典,將征收明定為物權(quán)變動的事由之一,如臺灣民法典第759條的規(guī)定；而一些采取概括規(guī)定物權(quán)變動事由之立法技術(shù)的民法典,如日本的民法典,則看不到有關(guān)征收的規(guī)定。從將征收明定為物權(quán)變動事由的民法典看,其規(guī)定模式一般為:因繼承、征收等方式取得的不動產(chǎn)物權(quán),非經(jīng)登記不得處分其物權(quán)。[20]如此規(guī)定的目的,不在于突出“征收”之意義,而在貫徹“物權(quán)登記要件的要旨,并維護不動產(chǎn)物權(quán)的公示原則”。[21]由此可知,即使將征收規(guī)定在物權(quán)法中,其本身并無任何規(guī)范意義,充其量只是想表明,征收是物權(quán)變動的一種重要原由。此種語境下的征收顯然不可以制度相稱。物權(quán)法在使用征收概念時顯然隱含著其他法律已對征收制度有明確規(guī)定的意思。

有人也許會反詰說,除上述意義上的征收概念之使用外,在大陸法諸國的民法典中,我們?nèi)钥煽吹疥P(guān)于征收的其它立法例。如1804年的《法國民法典》第545條規(guī)定,“非因公益使用之原因并且事先給予公道補充,任何人均不受強迫讓與其所有權(quán)”；《意大利民法典》第838條規(guī)定:“在所有權(quán)人放棄保存、耕種或者使用涉及國民生產(chǎn)利益的財產(chǎn),嚴重損害了國民生產(chǎn)的情況下,可以由行政機構(gòu)支付合理補償后,對上述財產(chǎn)實行征收?！陨弦?guī)定準用于因財產(chǎn)的殘損而使城市的形象、藝術(shù)、歷史和公共衛(wèi)生利益遭受嚴重損害的情況?！钡仨氈赋龅氖?法國民法典的上述規(guī)定并非想表達征收之必要性,而是意欲與《人權(quán)與市民權(quán)宣言》宣示的法治精神相呼應,強調(diào)所有權(quán)的神圣不可侵犯性,并以此鞏固法國資產(chǎn)階級革命的成果,[22]防止征收權(quán)對私人所有權(quán)造成剝奪。意大利民法典的上述規(guī)定明顯也不是旨在對征收制度作出規(guī)定,而是在于貫徹“所有權(quán)附有社會義務(wù)”的思想,避免私人所有權(quán)損及社會公共利益?？傊?在現(xiàn)代法治理念下,法律關(guān)于征收制度的規(guī)定屬典型的公法規(guī)范,其與私法規(guī)范存在顯著區(qū)別。物權(quán)法草案可借鑒臺灣民法第759條的做法；否則,如維持草案的現(xiàn)有方案必然會造成物權(quán)法體系的混亂。

3.降低人們對限制征收權(quán)之重要性的認識

贊成將征收規(guī)定在物權(quán)法中的一個主要理由是:在征收關(guān)系中,當事人雙方應按市場原則就征收補償問題進行討價還價。其實,如前所述,從經(jīng)濟效益的視角分析,憲法確認征收權(quán)的主要理由,在于盡力避免征收中的討價還價對發(fā)展公共事業(yè)的阻礙。因此,征收中的討價還價只是學者的一種美好設(shè)想,被征收人的一種美好期待；我國近年來大量發(fā)生的征收糾紛,一再向人們說明,只有建立完備征收程序,才能真正保證被征收人的利益。如此說來,將征收制度規(guī)定在私法中,很有可能迷亂不具法律知識的普通百姓對征收制度的理解,降低他們對限制征收權(quán)之重要性的認識。果真如此,問題就大了。

三、結(jié)語:盡快制定《征收征用法》

根據(jù)以上分析,尤其是從近年來由土地征收引發(fā)的諸多社會問題看,制定系統(tǒng)的《征收征用法》已是大勢所趨、人心所向。建議借鑒法國的《公用征收法典》、日本的《土地收用法》的有關(guān)規(guī)定,從以下方面對《征收征用法》作出明確規(guī)定。

1.征收征用的權(quán)力主體。

2.征收征用的標的范圍。

3.“公共利益”的立法模式,是采取概括規(guī)定的方式,還是以列舉規(guī)定為主。如采概括規(guī)定的模式,是否屬于“公共利益”的決定權(quán)是由大人決定還是由法院、地方政府享有？如采列舉規(guī)定的模式,“公共利益”的可表現(xiàn)為那些類型。[23]

4.征收程序,包括一般程序和特殊程序。一般程序包括行政階段和司法階段。行政階段包含四個程序:事前調(diào)查批準公用目的具體位置調(diào)查可以轉(zhuǎn)讓決定。司法階段包括:公用征收征用法庭移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁判確定補償金的程序。特殊程序是由特別法做出的規(guī)定。

5.補償標準的確定。

注釋:

[1][德]鮑爾/施蒂爾納.德國物權(quán)法[M].張雙根譯,北京:法律出版社,2004:254.

近現(xiàn)代以來的民法典均明確規(guī)定,征收是物權(quán)變動的事實之一。

“保留權(quán)利”理論和“內(nèi)在權(quán)力”理論政府的征收權(quán)存在的兩種傳統(tǒng)理論。保留權(quán)利理論假定,國家對一切財產(chǎn)具有原始和絕對的所有權(quán),公民對財產(chǎn)的占有取決于主權(quán)國家的授權(quán),因而,國家可在任何時候為了公共目的而收回財產(chǎn)。內(nèi)在權(quán)力理論則認為公民擁有全部的財產(chǎn)權(quán),沒有必要經(jīng)過政府授權(quán)；但在滿足憲法規(guī)定的前提條件下政府可根據(jù)需要擁有征收財產(chǎn)的權(quán)力。兩種理論事實上都賦予政府以幾乎絕對的征收權(quán)力。參見張千帆:《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》,載《中國法學》2005年第5期。

憲法第13條首先規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”,然后規(guī)定了國家的征收權(quán)。

以德國憲法為例,針對其基本法第14條第3款對征收權(quán)的兩項限制,德國學者認為,“這種限制之目的,并不僅僅在于為所有權(quán)人提供一項補充性擔保,更主要的還在于——如國家法理論所正確強調(diào)的——為立法者設(shè)置一個‘控制閥’,以阻卻立法者制定一些有欠考慮的征收立法?！眳⒁奫德]鮑爾/施蒂爾納:《德國物權(quán)法》,張雙根譯,法律出版社2004年版,第254頁。

德國學者多如是理解。參見[德]鮑爾/施蒂爾納:《德國物權(quán)法》,張雙根譯,法律出版社2004年版,第254頁。

如美國憲法第5修正案規(guī)定:“不給予公平賠償,私有財產(chǎn)不得充作公用”；日本憲法第29條規(guī)定:“私有財產(chǎn),在正當?shù)难a償下得收歸國有”；意大利憲法第24條規(guī)定:“為了公共利益,私有財產(chǎn)在法定情況下得有償征收之”；德國憲法第14條規(guī)定:“為公眾利益起見,財產(chǎn)可予征收”；等等。

王明揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988:366～367.

[德]鮑爾/施蒂爾納.德國物權(quán)法[M].張雙根譯,北京:法律出版社,2004:254.裴80.

[10]國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。

[11]修改后的第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?3條增加規(guī)定:“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

[12]憲法第10條與第13條關(guān)于征收制度的規(guī)定,在思路上有明顯區(qū)別。第10條是以客體為指向的立法,而第13條是以主體為指向的立法。從邏輯、體系的觀念看,憲法修正案遺漏了關(guān)于集體經(jīng)濟組織、法人私有財產(chǎn)權(quán)的征收的規(guī)定。

[13]第49條規(guī)定:“為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,可以征收單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),但應當按照國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的,應當給予合理補償。”第68條規(guī)定:“國家保護私人的所有權(quán)。禁止以拆遷、征收等名義非法改變私人財產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。拆遷、征收私人的不動產(chǎn),應當按照國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的,應當給予合理補償,并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置。違法拆遷、征收,造成私人財產(chǎn)損失的,應當依法承擔民事責任和行政責任；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任?！钡?28條規(guī)定:“因不動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,應當按照國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的,應當給予合理補償?！钡?37條規(guī)定:”征收承包期內(nèi)的土地的,應當對土地承包經(jīng)營權(quán)人給予合理補償。征地的補償標準、安置辦法應當告知土地承包經(jīng)營權(quán)人。土地補償費等費用的使用、分配辦法,應當依法經(jīng)村民會議討論決定。任何單位和個人不得貪污、挪用、截留土地補償費等費用?！?/p>

[14]張千帆教授根據(jù)對美國公用征收條款的憲法解釋指出,“公共利益”的困境是,“它不是一個理論問題,而是一個涉及到幾乎所有人利益的實際問題”；“美國經(jīng)驗告訴我們,這個問題不應該由法官決定,更不應由行政官決定,而應該由人民代表來決定,因為他們是‘公共利益’的最可靠的保障者?！眳⒁姀埱Х?《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》,載《中國法學》2005年第5期。王利明教授認為,“公共利益”是一個極難界定的概念,物權(quán)法不宜對此例舉規(guī)定,由法官根據(jù)實際狀況判斷。參見王利明:《物權(quán)法草案征收征用制度的完善》,載《中國法學》2005年第6期。

[15]王興運.土地征收補償制度研究[J],中國法學,2005,:135；王利明.物權(quán)法草案征收征用制度的完善[J],中國法學,2005,:57.

[16]程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)[J],法學研究,2006,:62.

[17]張千帆.“公共利益”的困境與出路—