地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)憲政治理

地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)憲政治理

一、理論：對(duì)峙與評(píng)價(jià)

18世紀(jì)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密指出，“很可說(shuō)是一個(gè)世界公民，他不一定要附著于那一個(gè)特定國(guó)家。一國(guó)如果為了要課以重稅，而多方調(diào)查其財(cái)產(chǎn)，他就要舍此他適了，他并且會(huì)把資本移往任何其他國(guó)家，只要那里比較能隨意經(jīng)營(yíng)事業(yè)，或者比較能安逸地享有財(cái)富”。[1]該論述是由納稅人視角，說(shuō)明流動(dòng)性生產(chǎn)要素對(duì)政府稅收的敏感性，而由政府視角，為吸引更多生產(chǎn)要素流向本轄區(qū)，難免會(huì)競(jìng)相實(shí)施稅收優(yōu)惠，這種發(fā)生地方政府之間橫向競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)，就是地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來(lái)，理論上關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)，形成對(duì)立的良性競(jìng)爭(zhēng)論和惡性競(jìng)爭(zhēng)論。

主張良性競(jìng)爭(zhēng)論的學(xué)者認(rèn)為，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)能夠提高經(jīng)濟(jì)效率，增進(jìn)社會(huì)和個(gè)人的福利水平。最早的理論闡釋由蒂布特在1956年《地方支出純粹理論》中提出的，他認(rèn)為稅收是居民對(duì)一定種類(lèi)、數(shù)量和水平的公共產(chǎn)品組合所支付的對(duì)價(jià)，數(shù)量眾多的地方政府提供不同的公共收支組合，而居民可以依據(jù)自己的偏好來(lái)選擇滿意的居住地，居民的選擇是以進(jìn)入或者退出轄區(qū)的方式進(jìn)行的，故被成為“以腳投票”模型。[2]許多學(xué)者進(jìn)一步深化蒂布特模型，認(rèn)為地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)：一方面可以避免公共部門(mén)的過(guò)度膨脹，限制資源從私人部門(mén)以稅收形式向公共部門(mén)的轉(zhuǎn)移，以腳投票發(fā)揮與“無(wú)形的手”類(lèi)似的市場(chǎng)功能，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置；另一方面，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)也不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的過(guò)程，有助于形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的公共產(chǎn)品與制度。例如，哈耶克認(rèn)為，“地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)或一個(gè)允許遷徙自由的地區(qū)內(nèi)部較大單位間的競(jìng)爭(zhēng)，在很大程度上能夠提供對(duì)各種替代方法進(jìn)行試驗(yàn)的機(jī)會(huì)，而這能確保自由發(fā)展所具有的大多數(shù)優(yōu)點(diǎn)”。[3]

主張惡性競(jìng)爭(zhēng)論的學(xué)者則認(rèn)為，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，降低社會(huì)和個(gè)人的福利水平。奧茲在1972年《財(cái)政聯(lián)邦主義》中提出，地方政府為了吸引資本，競(jìng)相降低相應(yīng)的稅收，使得依賴(lài)稅收支持的地方政府無(wú)法為最優(yōu)的公共產(chǎn)品籌集到足夠多的資金，地方支出水平處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下。進(jìn)一步分析，如果地方政府為彌補(bǔ)收支差額，選擇向流動(dòng)性較差的生產(chǎn)要素提高稅收的方法，則稅收負(fù)擔(dān)的配置難以符合量能征稅等稅收公平原則的要求。如果地方政府采取變相稅收優(yōu)惠，例如增加基礎(chǔ)設(shè)施的投入，則可能導(dǎo)致全社會(huì)范圍內(nèi)的供給過(guò)剩，并構(gòu)成對(duì)社會(huì)服務(wù)供給的排斥。而且地方政府間的稅收差異會(huì)扭曲市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能，違反稅收中性原則。

筆者認(rèn)為，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是一系列發(fā)生在地方政府之間、地方政府與納稅人之間、納稅人之間的博弈，而所謂良性競(jìng)爭(zhēng)或者惡性競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)都不過(guò)是可能的博弈結(jié)局。博弈的參與者是構(gòu)成博弈的基本要素之一，其目的是通過(guò)選擇戰(zhàn)略以最大化自己的效用。盡管“納稅光榮”受到廣泛地提倡，但是理性納稅人的偏好是，承擔(dān)盡可能少的納稅義務(wù)并享受盡可能多的公共產(chǎn)品。至于地方政府的偏好分析就比較復(fù)雜，將政府視為公共利益的化身顯然過(guò)于幼稚，政府乃至內(nèi)部的官員都是以自我效用為追求的，有的學(xué)者認(rèn)為預(yù)算的最大化就是效用的理想描述。[4]以上主體的利益各自獨(dú)立甚至相互對(duì)立，納稅人欲通過(guò)與地方政府的討價(jià)還價(jià)，將自己的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給其他納稅人或者享受搭便車(chē)的機(jī)會(huì)，而地方政府欲從其他地方政府處攫取更多資源為自己掌控，彼此行為互為作用，每個(gè)參與者的決策取決于他對(duì)其他參與者行為的預(yù)測(cè)。博弈結(jié)局是一種均衡，是所有參與者最優(yōu)策略的組合。[5]“制度確定相互聯(lián)系的交易各方的機(jī)會(huì)束”，[6]不同制度會(huì)影響每個(gè)戰(zhàn)略組合中參與人的受益分配，進(jìn)而導(dǎo)致參與者最優(yōu)策略的改變，并形成不同的均衡解。因此，地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是趨向良性競(jìng)爭(zhēng)抑或惡性競(jìng)爭(zhēng)，取決于博弈行為所嵌入的制度框架，可以也應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)制度設(shè)計(jì)的方法，實(shí)現(xiàn)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生向上而不是向下效果。

二、現(xiàn)實(shí)：?jiǎn)栴}及成因

從1978年起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)時(shí)期的高速增長(zhǎng)，取得舉世矚目的成績(jī)，許多經(jīng)濟(jì)理論都試圖給予解釋?zhuān)渲杏袑W(xué)者就認(rèn)為分權(quán)化改革是重要的成功經(jīng)驗(yàn)之一：在改革共識(shí)尚未形成時(shí)，分權(quán)化的戰(zhàn)略為改革奠定動(dòng)力基礎(chǔ)，提供沖破政治障礙的有效途徑；地區(qū)試點(diǎn)可以避免大風(fēng)險(xiǎn)、大錯(cuò)誤，并提供其他地區(qū)學(xué)習(xí)成功的樣板；分權(quán)化可防止改革在構(gòu)建時(shí)刻發(fā)生扭轉(zhuǎn)，保持改革政策的連續(xù)性；此外，我國(guó)M型層級(jí)體制下的分權(quán)化，為非國(guó)有部門(mén)的增長(zhǎng)提供空間，帶來(lái)雙軌制的繁榮，總之，形成有中國(guó)特色的“維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”。[7]“分灶吃飯”、“利改稅”、“財(cái)政包干”等政策，在緩解中央財(cái)政壓力的同時(shí)，也形成所謂的“地方產(chǎn)權(quán)”。各地方政府被塑造成利益、權(quán)力相對(duì)獨(dú)立的主體，積極推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并共同構(gòu)成博弈格局，而依據(jù)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為大致可劃分為三類(lèi)：進(jìn)取型地方政府，主要依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)地方軟環(huán)境的建設(shè)來(lái)吸引資源，從而擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐亩惢?；保護(hù)性地方政府，創(chuàng)新程度有限，不足以吸引資源，為保持一定水平的稅基，常常采取地方保護(hù)主義，依靠政府保護(hù)來(lái)創(chuàng)造當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)；掠奪型地方政府，基本不創(chuàng)造稅源，為維護(hù)政府日常開(kāi)支，通過(guò)各種手段增加稅費(fèi)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)進(jìn)行剩余掠奪。[8]市場(chǎng)分割和地方保護(hù)一度是地方政府有害競(jìng)爭(zhēng)的基本方式，其不僅阻礙生產(chǎn)要素的地區(qū)間流動(dòng)、縮小市場(chǎng)規(guī)模和容量、扭曲市場(chǎng)配置機(jī)制，從而成為中央政府構(gòu)建和維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)的大敵，還減少本轄區(qū)居民和企業(yè)選擇自由，并可能遭致其他地方政府的以牙還牙。1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7、30條以及2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章和文件等都著力禁止地方保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)方式。

因此，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)形式逐漸從明顯的地方保護(hù)轉(zhuǎn)向稅收方面，主要表現(xiàn)為：一是稅收優(yōu)惠，各地方政府為吸引資本，競(jìng)相減免稅，既包括有法律授權(quán)的制度內(nèi)減免稅，還包括無(wú)法律授權(quán)或者超越授權(quán)的制度外減免稅；二是先征后返，地方政府將原本入庫(kù)的稅收收入，以獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼的形式向特定納稅人予以返還；三是增加配套措施，豁免各項(xiàng)費(fèi)用，地方政府將一般性稅收收入用于特定投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施改善，尤其是展開(kāi)地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，向特定投資項(xiàng)目以較低的價(jià)格甚至免費(fèi)提供土地，以減少投資者的投資成本，后兩者屬于變相的稅收競(jìng)爭(zhēng)。目前，以上所分析的地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)正負(fù)效應(yīng)在我國(guó)都有所體現(xiàn)。就地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的正效應(yīng)而言，資源流動(dòng)的壓力，迫使地方政府積極減輕納稅人的負(fù)擔(dān)，注重優(yōu)良投資環(huán)境的營(yíng)造，并且向東部沿海地區(qū)的傾斜稅收優(yōu)惠政策奠定東部經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，正在西部和東北啟動(dòng)的稅收優(yōu)惠也是西部大開(kāi)發(fā)和東北振興戰(zhàn)略的主要組成部分，有效引導(dǎo)資源配置。就負(fù)效應(yīng)而言，稅收競(jìng)爭(zhēng)成為稅收流失的重要渠道，減少政府可支配收入，加劇地方財(cái)政特別是縣以下財(cái)政困難，混亂無(wú)序的稅收競(jìng)爭(zhēng)還嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)機(jī)制，破壞依法納稅的環(huán)境，給納稅人偷逃稅提供可乘之機(jī)，并且是稅收領(lǐng)域腐敗的根源之一。

針對(duì)惡性競(jìng)爭(zhēng)的治理尚局限于“權(quán)力上劃”的思路，即稅收立法權(quán)、征收權(quán)向中央集中。1993年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定，稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)分別征管，又規(guī)定，中央稅、共享稅和地方稅都要集中在中央。2000年《立法法》第8、9條規(guī)定，財(cái)政、稅收等基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可向國(guó)務(wù)院授權(quán)，其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。2001年修正《稅收征管法》第3條規(guī)定，稅收開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律、行政法規(guī)執(zhí)行。集中稅權(quán)主要針對(duì)的是地方政府間稅收優(yōu)惠形式的競(jìng)爭(zhēng)，但是上述規(guī)范的實(shí)際效果相當(dāng)有限，每年都采取清理檢查減免稅政策和執(zhí)行情況的行動(dòng)從一個(gè)側(cè)面給予證明，個(gè)中原因如下：第一，我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又嚴(yán)重失衡，稅權(quán)機(jī)械地向上集中難以契合具體地方的實(shí)際情況，也限制地方主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮，因此諸如《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》等稅收規(guī)范又再次將個(gè)別稅種的開(kāi)征停征權(quán)、稅率稅額調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)、稅收要素確定權(quán)以及實(shí)施細(xì)則制定權(quán)下放，有些規(guī)定也與有關(guān)基本文件、法律相沖突；[9]第二，對(duì)于稅權(quán)在各級(jí)政府間，分稅制劃分仍未勾勒出清晰、明確的輪廓和線條，甚至根本就沒(méi)有省級(jí)以下的規(guī)定，而且分稅制本身也缺乏穩(wěn)定性，例如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅以及證券交易稅等分配比例、方式都變動(dòng)頻繁，這給地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)提供極大模糊空間，并且形成短期行為；第三，驅(qū)動(dòng)非理性稅收競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)仍然存在，地方政府對(duì)于上劃稅權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)只不過(guò)轉(zhuǎn)換場(chǎng)所，由競(jìng)爭(zhēng)策略操之在己變?yōu)榕懿窟M(jìn)京爭(zhēng)取上級(jí)給予稅收優(yōu)惠政策。至于地方政府間的變相稅收競(jìng)爭(zhēng)，則幾乎沒(méi)有任何規(guī)范，實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)效果也趨于惡化，個(gè)中原因如下：第一，不規(guī)范、不合理的分稅制下，地方政府缺乏財(cái)政責(zé)任意識(shí)，即使因過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而形成債務(wù)危機(jī)，上級(jí)政府都是最后擔(dān)保人，競(jìng)爭(zhēng)行為的預(yù)算約束缺乏剛性；第二，對(duì)于地方官員的考核以上級(jí)為主，上級(jí)也一般以GDP為考核績(jī)效的基本指標(biāo)，理性的選擇就是，盲目稅收競(jìng)爭(zhēng)以吸引投資，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)視升遷后的惡浪滔天；第三，在納稅人與地方政府的博弈中，地方政府行為直接影響納稅人的權(quán)益，而除了個(gè)別納稅人在進(jìn)入時(shí)擁有一定討價(jià)還價(jià)大能力外，其他納稅人幾乎不能影響地方政府，更不能引導(dǎo)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)，提供適當(dāng)?shù)墓彩罩ЫM合?？偠灾?，我國(guó)地方政府間的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在，主要是因?yàn)橹贫瓤蚣懿槐M合理，必須突破“權(quán)力上劃”模式，進(jìn)行徹底的理論反思與制度重構(gòu)。

三、治理：憲政之道

“制度提供人類(lèi)相互影響的框架，它們建立了構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或更確切地說(shuō)一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，[10]筆者認(rèn)為憲政是地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)所依賴(lài)的制度框架，因?yàn)椋旱谝?，地方政府稅收?jìng)爭(zhēng)不能回避各級(jí)政府之間縱向或橫向關(guān)系、其與納稅人之間關(guān)系等基本問(wèn)題，而有資格回答這些的只有具有最高權(quán)威的憲法；第二，憲政是一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的制度體系，這有助于地方政府、納稅人在穩(wěn)定偏好下的理性行動(dòng)；第三，也是最重要的是，憲政的基本內(nèi)容是民主法治、保障人權(quán)、合理分權(quán)，而這些又是地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)中各方主體利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)與保障?？傊?，治理地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的根本制度是勵(lì)行憲政，而與之相關(guān)則是一系列具體制度構(gòu)建。

推行地方自治，合理劃分地方事權(quán)與財(cái)權(quán)。

地方自治基于人民主權(quán)的治理理念，主張由地方之人才依法律規(guī)定和本地區(qū)的公共意志，自主治理本地方的公共事務(wù)，目的在于強(qiáng)化地方政府對(duì)地方居民的責(zé)任機(jī)制。[11]地方自治被視為民主政治訓(xùn)練的場(chǎng)所、自我管理的必然形式以及制衡中央集權(quán)傾向的重要工具，是憲政的重要組成部分。20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的地方分權(quán)浪潮已經(jīng)使地方自治超越聯(lián)邦制和單一制政體區(qū)分，除非小國(guó)寡民，地方自治在任何國(guó)家都存在。我國(guó)《憲法》上，除民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)外，第3條3款規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，雖然詞語(yǔ)上未明確使用地方自治，但是，諸如地方各級(jí)人大選舉產(chǎn)生本級(jí)政府、決定本地區(qū)重要事項(xiàng)以及各級(jí)地方政府對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)等規(guī)定，都是地方自治的典型特征。況且，在分權(quán)化改革實(shí)踐中，利益、權(quán)力相對(duì)獨(dú)立的地方政府已經(jīng)客觀存在。引入地方政府理念，目的是科學(xué)地劃分地方政府事務(wù)，即分為委辦事務(wù)和自治事務(wù)。委辦事務(wù)是指地方政府執(zhí)行上級(jí)政府交付辦理的事務(wù)，原則上應(yīng)禁止“空頭委辦”，即上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在委托事項(xiàng)的同時(shí)撥付相關(guān)經(jīng)費(fèi)。自治事務(wù)則是地方政府自行決策和執(zhí)行的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)在制度上提供充沛的財(cái)力予以保障，其中主要由地方自我籌集，甚至允許地方稅收立法的方法，此外上級(jí)政府也可以基于財(cái)政均等化以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)理由進(jìn)行制度化的轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)充。地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是在其自治領(lǐng)域內(nèi)展開(kāi)：一方面，合理劃分地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，消除上級(jí)政府的最后貸款人的形象誤導(dǎo)，形成稅收競(jìng)爭(zhēng)程度的剛性預(yù)算約束；另一方面，上級(jí)政府也不得恣意干涉地方政府就自治領(lǐng)域內(nèi)的稅收競(jìng)爭(zhēng)，地方政府可以采取符合本身特點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)手段。

健全地方民主，有效約束地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為。

落實(shí)地方自治，真正實(shí)現(xiàn)“將地方上的事情，讓本地方人民自己去治”，[12]而不是地方官員去治，關(guān)鍵是健全地方民主。人民借助地方民主以表達(dá)所需要的公共產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量以及種類(lèi)，稅收競(jìng)爭(zhēng)則促使地方政府不斷減輕本地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)，民主與競(jìng)爭(zhēng)雙重作用下，地方政府將提供最有效率、也最能滿足居民需求的公共產(chǎn)品組合。實(shí)現(xiàn)地方民主途徑是多樣的，但是在我國(guó)，最基本、最重要的制度就是地方人民代表大會(huì)，而地方人大約束本級(jí)政府稅收競(jìng)爭(zhēng)行為可以考慮兩種方式。一個(gè)是地方人大對(duì)地方官員人事任免權(quán)。雖然《憲法》第101條規(guī)定，地方各級(jí)人大有權(quán)選舉和罷免本級(jí)政府的正副行政首長(zhǎng)，但是實(shí)際操作中，往往上級(jí)黨委發(fā)揮主導(dǎo)作用。而上級(jí)考核下級(jí)官員的手段有限，主要為數(shù)字化的政績(jī)考核，“上有所好，下必甚焉”，

“數(shù)字出官”、“政績(jī)工程”也就應(yīng)運(yùn)而生。一些官員為追求短期經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以不計(jì)后果甚至超越法律限制的稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引投資，而所謂豐厚的稅收優(yōu)惠最終可能壓垮地方財(cái)政，于是舊官員升遷，新上任官員往往推翻這些沒(méi)有法律約束的許諾，投資人的應(yīng)對(duì)之道就是投資的短期化，總之，地方政府之間和地方政府與納稅人之間陷入負(fù)值博弈的惡性循環(huán)。筆者認(rèn)為解決方法就是強(qiáng)化地方人大的人事任免權(quán)，作為本地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的承受者和公共產(chǎn)品的享有者，居民或者其代表最有權(quán)對(duì)官員予以評(píng)價(jià)，而他們的評(píng)價(jià)也是官員行為最有效的約束。另一個(gè)方式，是地方人大的預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算是反映政府活動(dòng)的一面鏡子，強(qiáng)化地方人大預(yù)算審批權(quán)，尤其是對(duì)公共支出安排的決策，不僅讓本地區(qū)人民有機(jī)會(huì)提出自己的公共產(chǎn)品的清單，而且基于預(yù)算收支平衡原則，財(cái)政收入也被加上強(qiáng)制約束。此外，筆者認(rèn)為還應(yīng)進(jìn)一步建立“稅收支出預(yù)算”，即將稅收優(yōu)惠項(xiàng)目所形成的稅收損失情況列入預(yù)算，并同政府直接財(cái)政支出統(tǒng)一加以管理的要求，[13]這樣有利于稅收優(yōu)惠的決策權(quán)由地方行政機(jī)構(gòu)向人大的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而增進(jìn)民主對(duì)公共代理人機(jī)會(huì)行為的制約，納稅人也可借助公開(kāi)、透明的預(yù)算予以監(jiān)督。

保障要素自由流動(dòng)，促進(jìn)地方政府良性競(jìng)爭(zhēng)。

統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)就是各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置，各級(jí)政府尤其是中央政府都有責(zé)任消除市場(chǎng)壁壘，推動(dòng)要素的合理、有序的流動(dòng)。各種生產(chǎn)要素的流動(dòng)性有較大的差異，一般認(rèn)為，土地要素幾乎不流動(dòng)，資本要素流動(dòng)性較大，至于勞動(dòng)力要素的流動(dòng)性則受到政策限制。正如理論分析所揭示的，代表良性稅收競(jìng)爭(zhēng)的蒂布特模型的前提就是居民的自由流動(dòng)，即居民自由進(jìn)出不同地區(qū)，選擇最能符合自己偏好的地區(qū)，各地政府也竭盡所能吸引更多居民加入，來(lái)分擔(dān)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而居民“以腳投票”的機(jī)制運(yùn)作起來(lái)取決于遷徙自由的保障制度。此外，筆者認(rèn)為遷徙自由還能矯正由于稅收競(jìng)爭(zhēng)所引發(fā)的民主失靈。地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致稅收收入減少，如果維持甚至增加公共支出，就需要依據(jù)地方民主在納稅人之間重新分配稅收負(fù)擔(dān)。但是，地方民主不是完美無(wú)缺的制度，很可能出現(xiàn)這樣一個(gè)結(jié)果，即大多數(shù)選民表決有少數(shù)人承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān)，少數(shù)人得以對(duì)抗不公平?jīng)Q議的手段就是遷徙自由，因此遷徙自由還是憲政架構(gòu)下制約“多數(shù)人暴政”的重要武器。1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)《世界人權(quán)宣言》第14條規(guī)定“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”，我國(guó)1982年以前各部《憲法》均承認(rèn)遷徙自由但是，1982年《憲法》卻取消該規(guī)定并且形成諸如戶籍制度等一系列的限制，因此保障遷徙自由還是我國(guó)憲政建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。

建立協(xié)商機(jī)制，合作反對(duì)惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)一般發(fā)生在高度同構(gòu)化的地區(qū)，這些地區(qū)資源、技術(shù)以及人力資本都差異不大，彼此之間競(jìng)爭(zhēng)往往局限在稅收優(yōu)惠政策的血拼，而博弈的結(jié)局就是兩敗俱傷，走出“囚徒困境”的基本思路就是尋求合作。合作的基礎(chǔ)是一個(gè)能夠建立相互信任、有效懲罰背信者的制度框架，在我國(guó)，目前上級(jí)政府的行政權(quán)威是維系這種合作的主要基礎(chǔ)。但是，為在分權(quán)與集權(quán)之間保持均衡，上級(jí)政府的干預(yù)應(yīng)保持適當(dāng)?shù)亩?，例如美?guó)國(guó)會(huì)行使憲法的貿(mào)易條款所賦予的禁止地方保護(hù)主義