分權(quán)體制中的經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)措施

分權(quán)體制中的經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)措施

近年來，居民收入份額下降的不利影響日漸突出。無論是消費(fèi)、儲(chǔ)蓄的失衡問題，還是儲(chǔ)蓄大于投資帶來的外匯儲(chǔ)備激增現(xiàn)象，究其根本，都與居民收入份額變化有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。在此背景下，有關(guān)居民收入份額下降成因的探討逐步升溫，目前已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界最為關(guān)注的重大課題之一。但從已有的研究情況看，多數(shù)分析對于國民收入分配偏向的形成機(jī)制，尤其是其中蘊(yùn)含的體制性因素還缺乏深入的探討。為了進(jìn)一步促進(jìn)居民收入比重的長期提高，必須加強(qiáng)對居民收入份額下降現(xiàn)象中體制動(dòng)因的研究。

一、文獻(xiàn)評析從已有的研究情況看，多數(shù)學(xué)者都從初次分配與再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)來分析居民收入比重下滑的成因。

初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬與財(cái)產(chǎn)收入的占比下降在初次分配環(huán)節(jié)中，居民收入比重的下降主要來源于勞動(dòng)報(bào)酬和財(cái)產(chǎn)收入所占比重的減少。從1993—2007年的15年中，勞動(dòng)報(bào)酬在GDP中的比重從最高的%下降到最低的%，遠(yuǎn)低于多數(shù)國家中勞動(dòng)收入占比55%~65%的水平。除了勞動(dòng)報(bào)酬以外，Wieme、樊綱等學(xué)者還指出了中國政府在較長時(shí)間中沒有從國有企業(yè)獲得分紅的影響。另外，監(jiān)管部門對上市公司派發(fā)股利行為的監(jiān)管不力以及對股利的雙重課稅所導(dǎo)致的股利資本化，也使得我國的要素收入分配格局發(fā)生了有利于資本的變化。

再分配環(huán)節(jié)政府對居民的“多取少予”從已有的分析情況看，一些研究雖然認(rèn)識(shí)到了再分配環(huán)節(jié)對于居民收入比重的不利影響，并結(jié)合資金流量表數(shù)據(jù)對其總的影響進(jìn)行了估算，但仍然相對缺乏對其中“多取”、“少予”兩類影響作用的具體度量，從而不利于進(jìn)一步提出再分配環(huán)節(jié)調(diào)整政策的結(jié)構(gòu)化建議。本文在界定“多取”、“少予”衡量口徑的基礎(chǔ)上，對其具體影響程度進(jìn)行了估算。從當(dāng)前的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，“多取”主要體現(xiàn)在居民個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)的上升。而在“少予”方面，由于從公開資料中無法獲得政府對居民的轉(zhuǎn)移性支出，本文利用資金流量表中的數(shù)據(jù)進(jìn)行間接推斷。具體方法是，居民在再分配環(huán)節(jié)中的收入比重調(diào)整額，主要來源于個(gè)人所得稅的繳納和政府對居民的轉(zhuǎn)移支付。如果得到了個(gè)人所得稅占比數(shù)據(jù)以及再分配環(huán)節(jié)居民收入比重的調(diào)整額，就可以間接推斷政府對居民的收入轉(zhuǎn)移額。按照這一方法，我們計(jì)算了有關(guān)數(shù)據(jù)并將其列示于圖1當(dāng)中。從1994年到2008年，個(gè)稅占GDP的比重由%快速上升到%。盡管受金融危機(jī)影響，該指標(biāo)在2009年有所下降，但仍然達(dá)到了%的水平①。與此同時(shí)，政府對居民轉(zhuǎn)移支付的相對減少，在居民再分配環(huán)節(jié)收入比重下滑中發(fā)揮了更大的作用。在數(shù)據(jù)較為完備的1994—2006年期間，政府對居民轉(zhuǎn)移支付在GDP中所占比重，從1995年最高的%下降到2006年的%。盡管在這當(dāng)中還存在著企業(yè)部門的影響，但至少從數(shù)量對應(yīng)關(guān)系角度看，從20世紀(jì)90年代后期開始，政府對居民部門的“多取少予”，是居民可支配收入比重下滑的重要影響因素。

依然存在的疑問盡管上述分析確認(rèn)了居民收入比重下滑的直接來源，但又是什么機(jī)制導(dǎo)致了初次與再分配環(huán)節(jié)中發(fā)生了不利于居民的變化呢？具體來講，在再分配環(huán)節(jié)，政府為什么會(huì)采取“多取少予”的政策呢？同時(shí)，作為居民收入的主要部分，勞動(dòng)報(bào)酬的比重為什么會(huì)出現(xiàn)下降呢？雖然Kuijs和Wieme強(qiáng)調(diào)，資本密集型工業(yè)部門的比重過大會(huì)相對提高資本收入的份額，但在我國為什么會(huì)出現(xiàn)資本密集型產(chǎn)業(yè)比重過大的現(xiàn)象呢？文東偉等學(xué)者的研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，我國資本密集型產(chǎn)業(yè)比重的上升主要是受到了FDI的影響。然而，F(xiàn)DI幾乎會(huì)提高所有發(fā)展中國家的資本密集度，但在我國其對收入分配的負(fù)面影響為何會(huì)如此之大呢？

二、體制根源以及中央政府的治理困境

從已有研究的情況看，地方政府行為對國民收入分配的干擾作用還沒有引起足夠的重視。由于政府行為主要是由政府官員來實(shí)施的，因而會(huì)受到政府官員利益目標(biāo)及其行為的影響。為了進(jìn)一步廓清政府行為對國民收入初次分配格局的干預(yù)機(jī)制，應(yīng)該從地方官員面臨的制度激勵(lì)角度進(jìn)行分析。

體制根源：縱向分權(quán)的不當(dāng)激勵(lì)

隨著改革開放30周年的到來，學(xué)術(shù)界在“中國式分權(quán)”對體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)方面，已經(jīng)逐漸達(dá)成了共識(shí)。在“中國式分權(quán)”體制下，地方政府已經(jīng)成為了推動(dòng)制度轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長的重要主體。圖2中描述了包括三個(gè)組成要件的中國式分權(quán)體制所發(fā)揮的兩類經(jīng)濟(jì)影響。其中的“對經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)制”就反映了其在經(jīng)濟(jì)總量方面的影響作用。然而，分權(quán)安排對我國經(jīng)濟(jì)的影響不僅表現(xiàn)在GDP的總量方面，還表現(xiàn)在對初次與再分配環(huán)節(jié)國民收入分配格局的影響上。針對再分配環(huán)節(jié)政府“多取”的政策傾向，王劍鋒將其歸結(jié)為政府增收偏好的影響。傅勇和張晏則強(qiáng)調(diào)了中國式分權(quán)體制在導(dǎo)致財(cái)政支出偏向投資進(jìn)而相對減少政府對居民轉(zhuǎn)移性支出中的重要作用。而在初次分配環(huán)節(jié)，中國式分權(quán)體制則構(gòu)成了勞動(dòng)報(bào)酬比重下降的重要因素。從圖2中可以看到，我國的縱向分權(quán)安排在提高地方政府經(jīng)濟(jì)增長激勵(lì)的同時(shí)，還會(huì)通過地方政府對經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)模式以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)偏好的影響，而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要素密集度產(chǎn)生扭曲作用，影響到要素的收入分配。圖2中的“對收入分配的影響機(jī)制”就反映了這方面的影響。其具體機(jī)制是，出于實(shí)現(xiàn)外需拉動(dòng)與增加財(cái)政收入這兩方面的考慮，各地都盡可能追求資本密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這一方面會(huì)通過勞動(dòng)力要素在要素總量中權(quán)重的減少降低勞動(dòng)報(bào)酬的比重。另一方面，還會(huì)通過減少勞動(dòng)力應(yīng)有的稀缺程度而相對降低工資水平，導(dǎo)致勞動(dòng)報(bào)酬比重的進(jìn)一步下降。從圖3中可以看到，GDP中的勞動(dòng)報(bào)酬占比與第二產(chǎn)業(yè)比重在總體上呈現(xiàn)出了反向關(guān)系。從20世紀(jì)90年代初以來，隨著第二產(chǎn)業(yè)比重從%逐步上升到%，勞動(dòng)報(bào)酬占比卻從%下滑到%。

中央政府面臨的治理困境

針對我國國民收入分配格局中存在的問題，盡管國務(wù)院在2010年工作報(bào)告中明確提出“要提高勞動(dòng)報(bào)酬和居民收入在國民收入分配中的比重”。但根據(jù)以上分析不難看出，中央政府對上述問題的治理仍然面臨著較大的困境。治理困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是如何協(xié)調(diào)中國式分權(quán)的“雙刃劍”；二是如何協(xié)調(diào)好“居民負(fù)擔(dān)偏重”與“政府民生增支”之間的矛盾。對于第一個(gè)方面，目前存在的主要問題是，要發(fā)揮地方政府的能動(dòng)性，增強(qiáng)其對經(jīng)濟(jì)增長的“干預(yù)能力”，就需要賦予其較大的權(quán)力。然而，這種經(jīng)濟(jì)權(quán)力的擴(kuò)大除了帶來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長這一好的作用以外，還帶來了政府干擾初次分配、不重視對中低收入群體的收入轉(zhuǎn)移等不利的副產(chǎn)品。因此，在發(fā)揮地方政府增長激勵(lì)這一積極影響的同時(shí)，如何才能克服其對國民收入分配的消極作用，是中央政府需要著力解決的重大課題。對第二方面的問題來說，盡管中央很早就提出，應(yīng)該通過減輕居民負(fù)擔(dān)、增加財(cái)政的民生支出來解決收入分配偏向的問題，但政府在這方面卻面臨著收入集中度不足以及社會(huì)綜合負(fù)擔(dān)較重之間的矛盾。事實(shí)上，這一矛盾來源于預(yù)算管理制度中財(cái)政的橫向分權(quán)過度。不少部門都掌握著未能由財(cái)政統(tǒng)籌使用但又屬于政府收入的非集中性收入?！皽p稅”、“增支”之間矛盾的解決，有賴于財(cái)政橫向分權(quán)過度問題的解決。而解決不合理財(cái)政橫向分權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵，又在于統(tǒng)籌好“財(cái)政收權(quán)”與降低非稅負(fù)擔(dān)的關(guān)系。從圖4中可以看到，從1998到2005年，稅收收入與非稅收入保持了同比例增長。那么，為什么這么多年都沒有實(shí)現(xiàn)非稅負(fù)擔(dān)的下降呢？原因可能在于，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)職責(zé)過大導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域減負(fù)仍然缺乏體制基礎(chǔ)。因此，要真正實(shí)現(xiàn)“減稅增支”，必須要在實(shí)踐層面進(jìn)一步明確政府與市場的職責(zé)分工，在政府退出某些職能領(lǐng)域的基礎(chǔ)上減輕非稅負(fù)擔(dān)。

三、深化經(jīng)濟(jì)分權(quán)：提高居民收入比重的關(guān)鍵措施

無論是初次分配環(huán)節(jié)中的勞動(dòng)報(bào)酬過低，還是政府財(cái)力集中度不足的問題，都與體制因素有關(guān)。只不過前者主要由不合理的縱向分權(quán)關(guān)系所導(dǎo)致，而后者則是受到了同級政府中不合理橫向財(cái)政分權(quán)安排的影響。我們認(rèn)為，無論是削弱縱向分權(quán)的不利影響，還是消除橫向分權(quán)過度帶來的問題，都必須要進(jìn)一步加大政府對經(jīng)濟(jì)分權(quán)的力度。事實(shí)上，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，一直有三類分權(quán)安排在發(fā)揮著影響作用：一是關(guān)于“政府該管什么、不該管什么的”的經(jīng)濟(jì)分權(quán)。二是以財(cái)政分權(quán)為主要內(nèi)容，在政府體系內(nèi)部實(shí)施的行政性分權(quán)。三是同一層級政府內(nèi)部，財(cái)政部門代表政府首腦與其他部門之間的橫向財(cái)政分權(quán)關(guān)系。表1中描述了當(dāng)前我國三類分權(quán)的主要狀態(tài)及其有利和不利影響作用。從一定意義上講，正是由于三類分權(quán)的不同組合，才導(dǎo)致了不同時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同績效。改革開放前典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，中央統(tǒng)管經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局，既缺乏政府向市場的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，也缺乏政府體系內(nèi)部的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中曾經(jīng)進(jìn)行的“體制下放”，可以看作是政府體系內(nèi)部的縱向分權(quán)。但與此同時(shí)，仍然缺乏經(jīng)濟(jì)分權(quán)，同時(shí)也沒有實(shí)施橫向財(cái)政分權(quán)。第三種組合主要是在推進(jìn)縱向財(cái)政分權(quán)與擴(kuò)大橫向分權(quán)的同時(shí)，實(shí)施了經(jīng)濟(jì)分權(quán)。這主要對應(yīng)改革開放以來的情況。應(yīng)該說，正是由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)的推行，才激發(fā)了市場私人主體的積極性，釋放了體制活力。同時(shí)，隨著政府體系內(nèi)部中國式分權(quán)體制的形成，地方政府受到的激勵(lì)作用大為增強(qiáng)，并日益成為推動(dòng)體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。然而，隨著放權(quán)讓利改革引起的財(cái)政支出壓力加大，政府部門也推動(dòng)了橫向財(cái)政分權(quán)，即所謂的“不給撥款給政策”的制度安排。政府非財(cái)政部門的收支權(quán)利開始擴(kuò)大，并逐步形成了目前政府可控財(cái)力不足與社會(huì)負(fù)擔(dān)偏重現(xiàn)象的體制基礎(chǔ)。從以上分析可以看到，自改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長績效，實(shí)際上是在經(jīng)濟(jì)分權(quán)與縱向分權(quán)的共同作用下才取得的。但從當(dāng)前的情況看，在經(jīng)濟(jì)分權(quán)再次陷入停頓的條件下，縱向分權(quán)的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。在地方政府控制了過多經(jīng)濟(jì)資源的情況下，市場機(jī)制下蘊(yùn)含于私人主體的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力卻被削弱了。另外，要實(shí)現(xiàn)橫向分權(quán)關(guān)系改革的突破，即在減輕社會(huì)非稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高財(cái)政部門的收入集中度，同樣需要進(jìn)一步加大政府向市場的分權(quán)力度。具體講，就是在更多的領(lǐng)域向民營甚至外資企業(yè)開放，實(shí)現(xiàn)從政府收費(fèi)向市場價(jià)格的轉(zhuǎn)變。只有完成了這個(gè)轉(zhuǎn)變，才能把“降低社會(huì)綜合負(fù)擔(dān)”與“增加財(cái)政部門的集中性收入”統(tǒng)一起來。當(dāng)然，除了在中長期內(nèi)解決好上述體制問題以外，通過完善稅制，實(shí)施個(gè)人所得稅扣除額調(diào)整等措施，也是提高居民收入份額的應(yīng)有舉措。

四、結(jié)論與政策建議

針對我國居民收入比重下滑的現(xiàn)象，本文基于體制因素的研究視角，分析得到了如下一些結(jié)論和政策建議。第一，從體制因素角度看，國民收入分配偏向問題根源于縱向分權(quán)的不良激勵(lì)與橫向財(cái)政分權(quán)過度。這兩個(gè)因素共同構(gòu)成對居民收入比重問題的基礎(chǔ)性制約。第二，盡管在短期內(nèi)，通過實(shí)施部分減稅增支的政策，可以在一定程度上改善國民收入分配的狀況。但要想在長期中實(shí)現(xiàn)根本性的收入分配改良，政府必須加快經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革的步伐。通過推進(jìn)財(cái)政職能的“公共化”改革來實(shí)現(xiàn)政府職能的“公共性”。一方面，應(yīng)該使國有資本以更大的幅度退出產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并適度調(diào)整自然資源領(lǐng)域的所有權(quán)和使用權(quán)格局，以此來削弱地方政府的重化產(chǎn)業(yè)偏好對初次收入分配的扭曲作用。另一方面，在政府收費(fèi)向市場價(jià)格轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，利用目前正在進(jìn)行的預(yù)算管理制度改革推進(jìn)“財(cái)政收權(quán)”，增加政府的實(shí)際財(cái)力，實(shí)現(xiàn)政府“減稅”與“增支”兩者之間的兼容，促進(jìn)居民收入和消費(fèi)的良