我國海島的保護(hù)與管理-以海島立法完善為視角

我國海島的保護(hù)與管理——以海島立法完善為視角

關(guān)鍵詞：海島/物權(quán)/保護(hù)/管理/立法

內(nèi)容提要：本文結(jié)合我國物權(quán)法的實(shí)施，分析了以海島使用權(quán)為核心的海島權(quán)屬問題；論證了我國以特殊用途海島為標(biāo)志的海島分類保護(hù)與管理制度；并對(duì)我國海島現(xiàn)行管理體制存在的一些問題進(jìn)行分析并提出了完善建議。我國在海島權(quán)屬關(guān)系、海島用途管理與級(jí)別保護(hù)以及海島行政管理體制等方面存在的不足之處有待于在海島立法中予以完善。

海島是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)非常特殊的區(qū)域，既是海域的特殊組成部分，也是重要的海洋資源類型，具有很高的資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值，對(duì)維護(hù)國家海洋權(quán)益具有重大意義。但是由于海島具有獨(dú)立、封閉、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、土地資源有限等特點(diǎn)，且其分布范圍廣，地區(qū)跨度大，海島利用的要求因島而異，因此，針對(duì)海島的保護(hù)與管理制度既不同于陸地資源，甚至也有別于海域。多年來我國在海島保護(hù)與管理方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，特別是《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》的頒布實(shí)施，使海島保護(hù)與管理有章可循，《物權(quán)法》的頒布實(shí)施也為海島保護(hù)與管理提供了重要依據(jù)。然而，我國海島保護(hù)與管理仍有不足之處，有待于在海島立法中予以完善。

一、清晰的海島權(quán)屬關(guān)系是海島保護(hù)與管理的前提條件

關(guān)于我國海島的權(quán)屬問題，由于在我國憲法與法律、行政法規(guī)中都沒有做出具體明確的文字表述，因此，人們?cè)诶碚撋虾蛯?shí)踐中的認(rèn)識(shí)都較為混亂。有的地方認(rèn)為其毗鄰海域中的海島屬于本地所有，天經(jīng)地義，甚至由當(dāng)?shù)赝恋夭块T頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證書，這種錯(cuò)誤的確權(quán)不僅侵害了國家的海島所有權(quán)制度，而且混淆了有居民海島和無居民海島的權(quán)利屬性；還有的地方認(rèn)為公民個(gè)人可以成為島主，海島可以由個(gè)人來行使所有權(quán)。雖然有一些學(xué)者原則性地說明了海島的權(quán)屬問題，但爭議仍然較大。有關(guān)海島權(quán)屬關(guān)系的《憲法》與《物權(quán)法》依據(jù)

海島的權(quán)屬關(guān)系其實(shí)從現(xiàn)行憲法的規(guī)定中還是可以合理推導(dǎo)出來的。我國現(xiàn)行憲法雖然沒有對(duì)海島權(quán)屬做出直接的規(guī)定，但對(duì)自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定同樣適用于海島及其資源。從我國《憲法》的規(guī)定可以看出，我國憲法對(duì)自然資源權(quán)屬問題的規(guī)定是較為清楚的，即沒有明確規(guī)定私人對(duì)自然資源的所有權(quán)，自然資源的所有權(quán)歸屬主要包括兩個(gè)方面：一是國家所有，即全民所有；二是集體所有。憲法條文除了對(duì)礦藏、水流、土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、宅基地、自留地、自留山的權(quán)利屬性做了明確規(guī)定之外，對(duì)于未列明的其他自然資源即“等自然資源”，均應(yīng)歸于國家所有。

我國《物權(quán)法》涉及海島的規(guī)定與我國憲法的規(guī)定完全一致。海島屬于海域的組成部分，物權(quán)法第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。”這種所有屬于專有，即不能為其他主體所享有。物權(quán)法第48條和第58條規(guī)定的可以為集體所有的自然資源包括“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”，不包括海域及海島。集體和個(gè)人對(duì)海域及海島可以擁有的物權(quán)在物權(quán)法第122條中做出了規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。”

由于有居民海島既包括土地資源，又包括森林、山嶺、灘涂、草原、荒地等資源類型。因此，理論上與實(shí)踐中都很難把有居民海島視為一種獨(dú)立的資源種類。依據(jù)上文對(duì)我國憲法與物權(quán)法規(guī)定的分析，我們可以合理得知，有居民海島存在國家所有和集體所有兩種形式，具體而言：對(duì)于有居民海島中的土地資源，存在國家所有和集體所有兩種形式，國家對(duì)有居民海島土地資源的所有權(quán)，需要有一個(gè)“由法律規(guī)定屬于國家所有的”前提條件，其他的均為集體所有；有居民海島上的森林、山嶺、灘涂、草原、荒地等資源，也包括國家所有和集體所有兩種形式，但集體所有需要有一個(gè)“由法律規(guī)定屬于集體所有的”前提條件，其他的均為國家所有。對(duì)于有居民海島其他未予明確的資源，完全應(yīng)當(dāng)包含在憲法“等自然資源”的范圍中，屬于國家所有。

對(duì)于無居民海島而言，國家應(yīng)該是無居民海島所有權(quán)的唯一權(quán)利主體，這既合法又合理。一方面，通過上文的分析可以推出：無居民海島只能歸入憲法未予明確的其他自然資源，即“等自然資源”之列，歸于國家所有。另一方面，因?yàn)闊o居民海島一般距離大陸較遠(yuǎn)，其地理位置決定其所有權(quán)不宜由管轄能力較差的集體組織來行使。同時(shí)，無居民海島的利用特點(diǎn)是投入大，回報(bào)低，缺乏對(duì)集體組織成員的利益誘因，這也決定了無居民海島不適合采用集體土地所有權(quán)制度。更有甚者，無居民海島往往事關(guān)國家重大的政治、經(jīng)濟(jì)和國防利益，對(duì)無居民海島的利用將會(huì)受到大量的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的限制。因此，實(shí)行對(duì)無居民海島的國家所有，有利于國家出于公共利益的考量對(duì)無居民海島進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和長遠(yuǎn)建設(shè)。何況，確定無居民海島歸屬國家所有，并不會(huì)影響對(duì)無居民海島的合理利用。故此，無居民海島國家所有權(quán)制度是一種比集體所有權(quán)制度更為合理的制度選擇。雖然我國《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》宣布無居民海島屬于國家所有，但其效力層次較低，說服力不足，本文認(rèn)為，我國今后的海島基本法必須對(duì)此予以明確宣示。

2.海島使用權(quán)的分類及其特殊性

海島使用權(quán)是指非所有權(quán)人對(duì)海島進(jìn)行使用并收益的權(quán)利，其權(quán)能包括對(duì)海島資源的占有、使用、收益和部分處分權(quán)。與海島的分類相適應(yīng)，海島使用權(quán)可分為有居民海島使用權(quán)和無居民海島使用權(quán)。海島使用權(quán)因?yàn)轭愋偷牟煌c陸地上的土地使用權(quán)既有聯(lián)系也有區(qū)別。

有居民海島使用權(quán)包括對(duì)海島土地的用益權(quán)，在海島上進(jìn)行耕作、畜牧的永佃權(quán)，在海島上興建建筑物、工作物或種植植物而使用海島的地上權(quán)，這些權(quán)利在民法上可歸屬于用益物權(quán)。此外，有居民海島使用權(quán)還包括取水權(quán)、采礦權(quán)與狩獵權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)。依此，有居民海島使用權(quán)與陸地上的土地使用權(quán)是同一類型的權(quán)利。

無居民海島使用權(quán)作為我國自然資源法體系中的一項(xiàng)權(quán)利，既具有土地使用權(quán)、采礦權(quán)等自然資源權(quán)利的共性，又具有一定的區(qū)別于其他自然資源權(quán)利的特殊性。無居民海島使用權(quán)與有居民海島使用權(quán)的內(nèi)涵不同，其區(qū)別體現(xiàn)在：兩者的權(quán)源不同。前者的權(quán)源是無居民海島的國家所有權(quán)；而后者的權(quán)源是有居民海島的國家所有權(quán)與集體所有權(quán)。兩者使用的主要目的不同。除了有特殊用途的海島之外，使用無居民海島的主要目的不在于海島本身，而在于獲得灘涂及附近海域的海產(chǎn)品養(yǎng)殖權(quán)；而對(duì)于有居民海島的使用與對(duì)于陸地上自然資源的使用相比，兩者并無實(shí)質(zhì)性的差別。兩者的功能及使用價(jià)值不同。與有居民海島的功能及使用價(jià)值相比，無居民海島不僅是國家所有的財(cái)產(chǎn)，具有經(jīng)濟(jì)利益，而且還承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)、國防安全、領(lǐng)土確定、科學(xué)研究等多方面的功能。無居民海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與其他價(jià)值相比處于次要地位，因此，在設(shè)定無居民海島使用權(quán)時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素并不是首要衡量和考慮的問題。國家可以對(duì)特殊用島的使用權(quán)人不征收使用金，但應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理和控制，采取申請(qǐng)審批方式。兩者的內(nèi)容略有差別。兩者雖然都不是單一和簡單的權(quán)利，而是一系列子權(quán)利的集合，如取水權(quán)、土地使用權(quán)、漁業(yè)權(quán)等，甚至在觀念上和實(shí)踐中還包含附近海域使用權(quán)的內(nèi)容。但一般情況下，無居民海島使用權(quán)是以整體無居民海島資源作為客體，包括島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動(dòng)物、植被、淡水以及海島周圍海域等，如此更有利于海島生態(tài)的維護(hù)。這方面與有居民海島使用權(quán)存在不同。

因此，海島法對(duì)海島保護(hù)與管理的規(guī)定必須考慮海島使用權(quán)的特殊性，并根據(jù)其不同的類型制定不同的保護(hù)與管理措施。

3.海島使用權(quán)登記制度的完善

海島使用權(quán)的取得、變更與喪失必須申請(qǐng)登記，便于管理，也有利于交易。海島使用權(quán)一經(jīng)登記，即具有法律效力，權(quán)利登記者的權(quán)利受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。并且，任何單位和個(gè)人不得就相同的此項(xiàng)權(quán)利再次向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，即使申請(qǐng)也得不到批準(zhǔn)。而且，信賴此項(xiàng)登記的善意第三人，也受到法律的保護(hù)，即該項(xiàng)登記具有公示力和公信力。根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)該要求對(duì)海島使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)行登記制度，即不采自愿原則。

海島使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)是誰？本文認(rèn)為，這要結(jié)合海島分類的情況及實(shí)際中的做法區(qū)別對(duì)待。有居民海島的使用權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)該與《土地管理法》以及《森林法》、《草原法》等其他自然資源法律法規(guī)相配套，不宜更改。如我國《土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定，土地由人民政府國土行政主管部門登記造冊(cè)，核發(fā)證書。因此，對(duì)于有居民海島的土地使用權(quán)，也應(yīng)該明確規(guī)定政府的土地管理部門為登記機(jī)關(guān)，即由人民政府的國土資源行政管理部門負(fù)責(zé)陸地和有居民海島土地使用權(quán)的統(tǒng)一登記發(fā)證工作。但是，有居民海島的土地使用權(quán)證書應(yīng)該在海洋行政主管部門備案。

而對(duì)于無居民海島的使用權(quán)登記機(jī)關(guān)，無疑只能歸屬于人民政府海洋行政主管部門。這既有執(zhí)法手段、監(jiān)管成本等的考慮，也是海島本身的特點(diǎn)以及自然資源行業(yè)管理的特點(diǎn)使然。由于我國無居民海島的面積小，資源有限，基礎(chǔ)設(shè)施差且往往遠(yuǎn)離大陸，因此其本身使用價(jià)值不大。在實(shí)踐中，單位或個(gè)人取得無居民海島的使用權(quán)，主要還是也必須是利用無居民海島的灘涂及其毗鄰的海域從事養(yǎng)殖業(yè)或從事對(duì)海島生態(tài)環(huán)境不產(chǎn)生破壞影響的諸如觀光休閑等其他經(jīng)營活動(dòng)。并且無居民海島本身也只能作為一種獨(dú)立的自然資源類型進(jìn)行整體利用，而不適宜于把無居民海島的自然資源進(jìn)行分解，分別設(shè)定使用權(quán)。因此，無居民海島應(yīng)該以其整體利用的方式向人民政府海洋行政主管部門申請(qǐng)使用權(quán)。海洋行政主管部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是無居民海島，對(duì)無居民海島使用權(quán)的登記制度是其行使監(jiān)管權(quán)的主要方面。

4.海島使用權(quán)期限的劃定

關(guān)于海島最長使用期限的問題，應(yīng)該具體問題具體分析。本文認(rèn)為，對(duì)于有居民海島，可以參照我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，如規(guī)定有居民海島居住用地的最長使用期為70年，其他用地可適用40年、50年的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于無居民海島的使用權(quán)期限，根據(jù)《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，無居民海島利用期限最長不得超過50年。這一標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《海域使用管理法》中有關(guān)海域使用權(quán)最高期限制定的，體現(xiàn)海島開發(fā)與海域使用的密切關(guān)系。在實(shí)際操作中，有的地方不論海島利用類別，一律以50年作為無居民海島使用權(quán)的期限；有的地方則按海島用途劃分不同的使用期限。然而，《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》制定的50年期限是否合理尚存異義。由于海島生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，其生物多樣性指數(shù)小、穩(wěn)定性差，極易遭到損害而產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，而海域環(huán)境因其自身具有一定程度的自凈能力，相對(duì)海島環(huán)境來說較為穩(wěn)定。因此，比較海域的最長使用期限而制定的無居民海島最長使用期限缺乏科學(xué)依據(jù)。

此外，海島可以進(jìn)行多種用途的經(jīng)營使用。用途不同，海島的環(huán)境污染情況不同，對(duì)海島的生態(tài)破壞程度也不一樣。如生態(tài)旅游、能源生產(chǎn)等的污染較小，而港口、養(yǎng)殖等的污染較大。因此，應(yīng)該針對(duì)海島的用途類別分別制定不同的最長使用期限。我國《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》僅指出海島使用的最高期限，并未根據(jù)項(xiàng)目類別規(guī)定使用年限，這是其不足之處，海島立法可考慮予以糾正。

5.海島有償使用制度的完善

海島使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓與再轉(zhuǎn)讓。單位和個(gè)人取得海島使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法繳納海島使用金。海島使用金基準(zhǔn)價(jià)格可以由國家海洋行政主管部門會(huì)同國家財(cái)政部門制定和發(fā)布，其制定依據(jù)為海島價(jià)值評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。然而，我國法律法規(guī)對(duì)于海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用問題仍是空白，實(shí)踐中我國各地對(duì)海島使用權(quán)價(jià)值的確定并無一定的標(biāo)準(zhǔn)，地方在轉(zhuǎn)讓過程中隨意性較大，從而造成國有資產(chǎn)的流失。

為保證海島資源的保值增值，防止國有資源資產(chǎn)流失，必須完善海島價(jià)值評(píng)估。海島價(jià)值評(píng)估應(yīng)在客觀、公正、科學(xué)基礎(chǔ)上，參照資產(chǎn)評(píng)估的一般原理和方法，結(jié)合海島自身特性構(gòu)建?，F(xiàn)有資源評(píng)估方法主要有市場法、收益還原法、成本法及凈價(jià)法等?？紤]到無居民海島資源市場尚不成熟及操作的可行性，有學(xué)者建議使用收益還原法估算出海島資源的預(yù)期效益并以適當(dāng)還原利率折為現(xiàn)值，從而確定其價(jià)值。[10]另外，還可以對(duì)具有經(jīng)營價(jià)值的無居民海島資源進(jìn)行資產(chǎn)等級(jí)評(píng)估，根據(jù)不同海島蘊(yùn)含資源的差別評(píng)估等級(jí)及價(jià)值，并將評(píng)估結(jié)果及評(píng)價(jià)方法公示。

目前，我國尚無明文規(guī)定海島轉(zhuǎn)讓后海島使用金在國家與地方之間如何進(jìn)行分配及其分配比例的問題。海島使用權(quán)價(jià)值的模糊性造成海島使用金在國家與地方分配上的不確定性，收益總額也難以確定，最終國家所有權(quán)收益往往被地方或部門侵占，造成了國有資產(chǎn)流失。我國先行一步的海域使用金在此方面已積累了一定經(jīng)驗(yàn)，國家可借鑒海域使用金的分配方法作為海島使用金國家與地方之間分配的參考，積累經(jīng)驗(yàn)后再在海島立法中固定下來。

二、關(guān)于特殊用途海島的保護(hù)與管理

根據(jù)海島是否具有特殊用途，可把海島分為一般用途海島和特殊用途海島。對(duì)特殊用途海島的保護(hù)和管理需要納入國家海島法的保護(hù)范圍，給予最嚴(yán)格的保護(hù)。國外對(duì)海島的級(jí)別保護(hù)

國外根據(jù)海島的生態(tài)環(huán)境狀況所需采取的保護(hù)措施的不同，可將海島劃分為不同的保護(hù)級(jí)別并采取不同的立法模式。一是開發(fā)模式。國外對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、經(jīng)濟(jì)落后、島民生活水平較差的島嶼，多采用開發(fā)模式，以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是這種模式難免要對(duì)周圍海洋環(huán)境造成一定的負(fù)面影響，甚至可能對(duì)島上的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性的破壞。體現(xiàn)該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》；二是保護(hù)模式。美國、澳大利亞、加拿大等國，對(duì)于海島上存在有珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態(tài)價(jià)值或歷史文化價(jià)值的島嶼，則往往采用保護(hù)模式。但是，有時(shí)此種保護(hù)是以抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的。開發(fā)與保護(hù)這兩種模式之間的張力和對(duì)抗，也正體現(xiàn)了目前困擾整個(gè)世界的發(fā)展與保護(hù)問題；[11]三是兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式。例如，澳大利亞的《勞德哈伍島法》，該法既詳細(xì)規(guī)定了對(duì)島上土地的利用，又注重對(duì)島上資源的保護(hù)和管理，是一部比較完備的島嶼管理法案。

2.我國海島保護(hù)級(jí)別的分類

就海島的自然環(huán)境、生態(tài)特征以及目前開發(fā)利用情況進(jìn)行綜合分析，我國海島的保護(hù)級(jí)別可分為三大類：保護(hù)利用類。部分離岸較近、交通便利的海島由于開發(fā)利用較早，目前多已開發(fā)過度，對(duì)周圍環(huán)境和生態(tài)造成嚴(yán)重影響和破壞，這些海島可歸入保護(hù)利用類。對(duì)于該類海島，應(yīng)當(dāng)采取“先保護(hù)后利用”的原則，采取措施進(jìn)行整治，并定期監(jiān)督檢查，以期海島生態(tài)和周圍海域環(huán)境得以恢復(fù)后，再根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)劃與功能區(qū)劃，制定合理的利用計(jì)劃。適度利用類。部分偏遠(yuǎn)的海島，至今未有任何開發(fā)利用活動(dòng)的，可歸入適度利用類。部分近岸的海島已有開發(fā)利用活動(dòng)，尚未對(duì)海島生態(tài)造成惡劣影響的，也可歸入適度利用類。對(duì)于該類海島，海洋行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)采取措施，嚴(yán)防出現(xiàn)過度開發(fā)利用的后果。嚴(yán)格保護(hù)類。建有領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志、各種測量標(biāo)志、觀測臺(tái)站、驗(yàn)潮站以及導(dǎo)航設(shè)施的海島，即為特殊用途海島，歸入嚴(yán)格保護(hù)類。在國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)以及國家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心區(qū)以及緩沖區(qū)內(nèi)的海島，也可歸入嚴(yán)格保護(hù)類。對(duì)于該類海島，應(yīng)嚴(yán)格禁止或限制任何形式的開發(fā)利用活動(dòng)。

3.特殊用途海島的嚴(yán)格保護(hù)措施

國家根據(jù)生態(tài)安全、海洋權(quán)益、國防安全和科學(xué)研究等的需要，設(shè)立有特殊用途的海島，這類海島包括領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島、國防用途海島、保護(hù)區(qū)所在海島、科學(xué)用途海島等?？梢姡厥庥猛竞u事關(guān)國家整體利益和社會(huì)公共利益，例如，領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島對(duì)于維護(hù)國家海洋權(quán)益至關(guān)重要；有的海島上設(shè)有各種等級(jí)的重力點(diǎn)、天文點(diǎn)、水準(zhǔn)點(diǎn)、全球衛(wèi)星定位控制點(diǎn)等設(shè)施和標(biāo)志，具有國防用途、科研用途，對(duì)于保障國家安全具有重大意義；有的海島具有典型性、代表性的生態(tài)系統(tǒng)，有的海島擁有重要的歷史遺跡和自然景觀，具有特殊的保護(hù)價(jià)值等。因此，對(duì)這些特殊用途海島必須實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度。根據(jù)海島特殊用途的不同，保護(hù)措施也各不相同。

領(lǐng)?；c(diǎn)作為永久性的國家領(lǐng)域疆界的標(biāo)志物，對(duì)其現(xiàn)狀、地位、功能的確立，及其變化過程和結(jié)果等，都應(yīng)當(dāng)有確切的記錄。這樣既有利于后來者的查證和考證，更重要的是有利于對(duì)其實(shí)施有效的保護(hù)與管理。當(dāng)務(wù)之急是，要開展我國領(lǐng)?；c(diǎn)海島的專項(xiàng)調(diào)查，以進(jìn)一步滿足領(lǐng)?；c(diǎn)海島保護(hù)與管理的需要，建立領(lǐng)?；c(diǎn)國家檔案。開展領(lǐng)?；c(diǎn)的日常性監(jiān)督管理。在當(dāng)前海島法律制度不健全、管理體制下不清晰的情況下，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有政策與規(guī)定，對(duì)領(lǐng)海基點(diǎn)所在海島實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察，納入其日常管理事務(wù)范圍，保證我國海洋主權(quán)權(quán)益不受損害。對(duì)于領(lǐng)海基點(diǎn)所在的海島，應(yīng)嚴(yán)格禁止在島上從事采石、挖沙、砍伐、爆破、射擊等破壞活動(dòng)，對(duì)受到破壞的領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志以及保護(hù)范圍內(nèi)的地形地貌，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)。

對(duì)于國防用途的無人海島，任何單位和個(gè)人不得非法登臨、占用、破壞，不得用于與國防無關(guān)的目的，有居民海島上的國防用途區(qū)域不得非法進(jìn)入。由于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)海島資源的需求也不斷增加，國防軍事用海與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。我國有些地方的原來用于國防的海島，占據(jù)了大量海域和用地，但近年國際形勢的變化，軍隊(duì)進(jìn)行了裁軍，空置了大量營房和土地，部分軍事用途的海島實(shí)際已被廢棄，不再具有軍事用途，但仍不由地方支配。這些海島或軍事區(qū)域能否轉(zhuǎn)讓給地方利用，值得探討。

根據(jù)海島生態(tài)、自然景觀和歷史、人文遺跡保護(hù)的需要，對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島及其周圍海域，應(yīng)建立海島自然保護(hù)區(qū)或者海島特別保護(hù)區(qū)。海島自然保護(hù)區(qū)是海洋自然保護(hù)區(qū)的重要組成部分，其主要功能是通過建立海島自然保護(hù)區(qū)使人類認(rèn)識(shí)和掌握海洋環(huán)境與資源的變化規(guī)律，以便更合理地利用海洋資源，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境、資源的可持續(xù)發(fā)展。[12]如今人們把海島自然保護(hù)區(qū)稱為活的海島自然保護(hù)館、海島自然資源倉庫或自然生態(tài)系統(tǒng)和生物種源的集中分布區(qū)。海島特別保護(hù)區(qū)是對(duì)具有特殊地理?xiàng)l件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海島利用特殊需要?jiǎng)澏ǖ膮^(qū)域，應(yīng)當(dāng)采取有效保護(hù)措施和科學(xué)開發(fā)方式進(jìn)行特殊管理。海島特別保護(hù)區(qū)主要依據(jù)區(qū)域的特殊性和該區(qū)域及周圍區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要選劃。海島特別保護(hù)區(qū)在保護(hù)的宗旨、目標(biāo)與對(duì)象、選劃標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)內(nèi)容及范圍、保護(hù)的任務(wù)和管理方式等方面，都不同于海島自然保護(hù)區(qū)。對(duì)于海島自然保護(hù)區(qū)或者海島特別保護(hù)區(qū)必須嚴(yán)格保護(hù)。

在科學(xué)用途海島或者海島科研區(qū)域內(nèi)，不得從事與科研無關(guān)的利用活動(dòng)，海島科研區(qū)域不得非法進(jìn)入，科研活動(dòng)不受妨礙。

三、關(guān)于我國海島的管理體制及其完善

海島資源是海洋資源的重要類型，管理海島資源與管理海洋資源只是管理內(nèi)容的不同，兩者的管理體制并無差異，因此，海島管理體制與海洋管理體制具有同一性，兩者在下文相互使用，涵義一致。

我國的海洋管理體制源自于傳統(tǒng)陸地上的自然資源管理體制，該管理體制的設(shè)置多是出于行政區(qū)劃的考慮，這使得管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方利益、部門利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用方面的考慮?，F(xiàn)在看來，這種管理體制在管理部門、管理職責(zé)、管理內(nèi)容、管理方式等方面都有待于進(jìn)一步優(yōu)化。在科學(xué)發(fā)展觀理論指導(dǎo)下，人們對(duì)海島生態(tài)保護(hù)與資源利用的思維方式發(fā)生了變化，相應(yīng)地也要求海島管理體制做出積極反映。我國海島管理體制現(xiàn)狀

目前，我國海島管理體制實(shí)行統(tǒng)一管理與分部門和分級(jí)管理相結(jié)合的管理模式。所謂統(tǒng)一管理，是指國務(wù)院海洋行政主管部門代表國家對(duì)全國海洋實(shí)施管理，包括對(duì)全國海島保護(hù)與利用的監(jiān)督管理。我國《海域使用管理法》規(guī)定：“國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理?！盵13]隸屬于國土資源部的國家海洋局，為國務(wù)院海洋行政主管部門，是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理全國的海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的中央級(jí)海洋行政管理部門。在國家海洋局之下，設(shè)有多個(gè)直屬單位，其中有海洋管理權(quán)限的為北海、東海和南海三個(gè)分局。所謂分部門管理，是指我國海洋資源由不同的涉海部門進(jìn)行共同管理，除國家海洋局外，還有國家發(fā)改委、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、交通部、水利部、國家測繪局、國家旅游局、國家氣象局、外交部、國家電力公司、中國石油天然氣總公司以及一些行業(yè)協(xié)會(huì)等承擔(dān)與各自部門職能相關(guān)領(lǐng)域的管理職能。所謂分級(jí)管理，是指沿海省、市、縣設(shè)立地方海洋管理機(jī)構(gòu)。我國《海域使用管理法》規(guī)定：“沿海縣級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理?！盵14]地方上的海洋管理模式因不同地區(qū)而有所不同，大體分為三種模式：一是海洋與漁業(yè)管理結(jié)合模式，設(shè)立海洋管理與漁政管理結(jié)合的“海洋與漁業(yè)廳”，實(shí)施海監(jiān)字處理的執(zhí)法和漁政監(jiān)督，如遼寧、山東、江蘇、福建、廣東、海南等省，這種類型占大多數(shù)；二是國土資源管理機(jī)構(gòu)模式，在國土資源管理部門設(shè)置海洋管理機(jī)構(gòu)“國土海洋資源廳”，負(fù)責(zé)海洋管理和海上執(zhí)法工作，如河北等省；三是專職海洋管理機(jī)構(gòu)模式，設(shè)立職責(zé)專一的“海洋行政管理廳、局”，以獨(dú)立的海洋管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行海洋字處理和海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如吉林、浙江、天津、上海等省。

3.我國海島管理體制存在的問題

我國上述的海島管理體制可以概括為一句話，即產(chǎn)權(quán)管理與行政管理相結(jié)合、中央與地方相結(jié)合、行業(yè)管理與綜合管理相結(jié)合的“三結(jié)合”資源管理體制。[15]這種體制存在的弊端逐漸暴露出來。

我國海島綜合管理機(jī)制不健全。我國目前已初步建立起了條塊結(jié)合的海島管理體制。不同的涉海部門都在加強(qiáng)對(duì)于海島保護(hù)與利用的管理，但由于部門職能的局限性，從部門角度強(qiáng)化的行業(yè)管理，往往較多地考慮本部門和本行業(yè)的利益，而缺乏對(duì)國家整體利益的考慮，有的甚至為了當(dāng)前利益不惜資源浪費(fèi)或損害其他部門的利益和國家的長遠(yuǎn)利益。而且，海島管理機(jī)構(gòu)難免設(shè)置重疊、職責(zé)不清、各自為政、宏觀調(diào)控乏力。各級(jí)的管理范圍、權(quán)限不明確，各部門職能分工不明確。正是由于涉海部門較多而彼此之間缺乏統(tǒng)一且有效的協(xié)調(diào)，各部門自成體系，使得海島保護(hù)與利用秩序混亂，國家海洋公共權(quán)力難以體現(xiàn)的問題難以解決。[16]另外，在分部門管理的體制下，一方面各部門的重復(fù)建設(shè)，造成了人力、財(cái)力、物力的巨大浪費(fèi)，加大了管理成本，另一方面，管理力量分散，降低了管理效率和管理效果。

我國海島資源資產(chǎn)觀念不強(qiáng)，海島資源的產(chǎn)權(quán)體系尚未形成。海島資源利用缺乏長遠(yuǎn)安排，資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重，適應(yīng)現(xiàn)代海洋開發(fā)趨勢和海洋資源管理機(jī)制仍未完全建立。但長期以來，人們習(xí)慣于海洋資源是自然力量形成的，自身沒有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的價(jià)值觀念，因而在海島資源的利用和管理中執(zhí)行的是資源無價(jià)和無償或低價(jià)使用的政策。而且，我國海島資源的產(chǎn)權(quán)體系尚未形成，地方作為海島資源的具體利用者和實(shí)際管理者，在海島資源的收益上如何與國家合理分配，專屬勘探權(quán)如何管理，開采優(yōu)先權(quán)如何科學(xué)體現(xiàn)等諸多問題有待研究。

海上執(zhí)法力量缺乏組織協(xié)調(diào)性。我國涉海部門眾多，海上執(zhí)法隊(duì)伍也有若干支，如農(nóng)業(yè)部的漁政、交通部的港務(wù)監(jiān)督、國家海洋局的中國海監(jiān)、海關(guān)總署的海關(guān)緝私、邊防派出所邊防巡邏等，他們按照相應(yīng)的法律規(guī)定，各自執(zhí)法巡航監(jiān)視、現(xiàn)場調(diào)查取證和現(xiàn)場查處，并向其各自的主管機(jī)關(guān)報(bào)告。其結(jié)果是，好管理的工作，管理的部門就多，不好管理或法律界定不清的，就沒人管。另外，由于執(zhí)法力量分屬不同的部門而各自為戰(zhàn)，不僅造成了人力物力的浪費(fèi)，而且影響了執(zhí)法效果。海上執(zhí)法最主要的手段是公務(wù)船，而一艘執(zhí)法船，少則幾百萬，多則數(shù)千萬元，而且使用費(fèi)用高。部門使用任務(wù)單一，若能一船多用，將大大減少各部門建造執(zhí)法船的費(fèi)用，充分提高公務(wù)船的利用率。這方面，中國漁政和中國海監(jiān)，進(jìn)行聯(lián)合、配合檢查，曾有過成功的經(jīng)驗(yàn)。[17]

由于我國海島管理牽扯部門多、分工不明確等原因，造成實(shí)踐中的“群龍鬧?！本置妫髯詾檎?、互相推諉等矛盾長期存在，直接損害了我國海島保護(hù)與利用的總體效益，因此，這種管理體制亟待改進(jìn)。

4.改進(jìn)我國海島管理體制的建議

海島管理體制問題是海島立法的關(guān)鍵問題。目前，國外主要海洋國家的海洋管理體制大致分為三類：[18]一是集中管理型。即國家的海洋管理工作集中于一個(gè)部門，實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其他涉海部門在海洋管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下給予積極配合和協(xié)助；二是協(xié)調(diào)管理型。即國家的海洋事務(wù)由政府的相關(guān)部門分別管理，各行其責(zé)，但以其中一個(gè)部門或一個(gè)最高權(quán)威的協(xié)調(diào)組織為主；三是分散管理型。即海洋事務(wù)的主管部門和執(zhí)法力量是分散的，沒有主導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每個(gè)部門都根據(jù)政府授權(quán)，管理分屬和海洋事務(wù)。那么，國外的管理體制能否借鑒？怎樣改進(jìn)我國現(xiàn)有的海島管理體制呢？有學(xué)者提出，[19]現(xiàn)行管理體制應(yīng)該推倒重來，即改革海洋資源行政管理體制。建議在中央與沿海各省、市、縣組建海洋綜合管理部門，整合國土、海洋、漁業(yè)等部門的涉海職能，一是將海洋漁業(yè)管理職能并入海洋綜合管理部門，二是將海洋礦產(chǎn)資源管理職能并入海洋綜合管理部門。另外，為解決海洋資源行政管理部門與其他相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)問題，建議成立諸如“海洋管理委員會(huì)”或“海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組”之類的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員包括新成立的海洋資源管理、環(huán)境保護(hù)、旅游管理、鹽業(yè)管理、水利、海事、旅游、科技及教育等部門，辦公室可設(shè)在新成立的海洋資源管理部門，以便對(duì)海洋資源開發(fā)利用活動(dòng)中出現(xiàn)的重大問題進(jìn)行協(xié)商，從而形成海洋資源管理的第二個(gè)支撐層面。這是一種大膽的設(shè)想。但是，推倒原有管理體制，組建新的管理部門，不僅改革成本過大，而且，機(jī)構(gòu)的改革涉及國家管理體制的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，絕非易事。

本文認(rèn)為，較為理想的海島管理體制是統(tǒng)一的綜合管理體制。海島管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域，在管理體制上建立相對(duì)集中且功能專門化的管理機(jī)制是一種發(fā)展趨勢。根據(jù)決策理論，管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會(huì)趨于松弛，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。因此，在我國海島管理領(lǐng)域既需要適度集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。當(dāng)然，基于海島自身的特性，沒有任何一個(gè)國家僅依靠一個(gè)部門就能管理好海島，這需要不同行業(yè)的參與。統(tǒng)一的綜合管理模式是在新形勢下海島管理的前提條件，即以國家海洋局為主體，其他相關(guān)部門相互配合，對(duì)海洋的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行全面地、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地管理。這種綜合管理體制決不是前文所述的重新組建一個(gè)海洋綜合管理部門，而是對(duì)我國現(xiàn)行的“統(tǒng)一管理與分部門、分級(jí)管理相結(jié)合”管理模式的積極改進(jìn)。

在統(tǒng)一綜合管理的基礎(chǔ)上，我國也可以考慮建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政策協(xié)調(diào)、監(jiān)測數(shù)據(jù)處理、交流與共享、海上執(zhí)法任務(wù)調(diào)度以及海上救濟(jì)等職能。該機(jī)構(gòu)可以由相關(guān)部門代表組成，以有助于政策協(xié)調(diào)與效率提高。[20]目前，我國基本上每年舉行一次全國性的海島市、縣長聯(lián)席會(huì)和全國海島市、縣科委主任聯(lián)席會(huì)。這兩個(gè)聯(lián)席會(huì)都是在各海島市、縣的共同倡議下召開的，由自愿參加的各海島市、縣輪流承辦。有學(xué)者考慮，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)和增編的條件下，在海島市、縣長聯(lián)席會(huì)議基礎(chǔ)上，成立全國海島開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，建立起固定的協(xié)商制度，并在國家海洋局設(shè)立海島管理司，成為委員會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)和海洋局的一個(gè)職能部門。這樣對(duì)海島的利用、保護(hù)和生態(tài)建設(shè)十分有利。[21]據(jù)悉，國家海洋局已經(jīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，具體負(fù)責(zé)海島工作的協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，并制定了工作方案。[22]地方海島管理機(jī)制可嘗試在沿海地區(qū)建立跨行政區(qū)域的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，如環(huán)渤海地區(qū)相關(guān)政府建立綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)這一海域包括海島的問題進(jìn)行跨行政區(qū)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

2007年6月，國土資源部、國家發(fā)展改革委和國家海洋局在京聯(lián)合組織召開了首次國家海島調(diào)研規(guī)劃和政策研究工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，成立了由中央16個(gè)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組組成名單，研究討論了海島規(guī)劃立法和政策研究等工作的實(shí)施意見，強(qiáng)調(diào)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，按期完成各項(xiàng)任務(wù)。主要內(nèi)容包括：堅(jiān)持保護(hù)為主、適度開發(fā)的原則，保護(hù)海島資源和生態(tài)，維護(hù)國家海洋權(quán)益和國防安全；調(diào)整海島開發(fā)秩序，揚(yáng)長避短，發(fā)展海島港口、旅游、漁業(yè)及海洋能源等資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；增加對(duì)海島基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，切實(shí)解決海島居民吃水難、行路難、出航難、避風(fēng)難和電力不足、通訊不暢等問題；建立和完善海島保護(hù)和開發(fā)法律制度體系，加強(qiáng)海島生態(tài)和環(huán)境管理等。[23]這次會(huì)議不僅對(duì)我國海島利用、保護(hù)和管理等有關(guān)問題的探討具有積極意義，而且對(duì)探索我國的海島管理體制也具有實(shí)際意義。

注釋:[1]周