物業(yè)服務(wù)市場的自然壟斷及其規(guī)制思路

物業(yè)服務(wù)市場的自然壟斷及其規(guī)制思路

關(guān)鍵詞:物業(yè)服務(wù)市場/競爭法規(guī)制/濫用市場支配地位/自然壟斷/公共物品

內(nèi)容提要:物業(yè)服務(wù)市場糾紛頻繁已經(jīng)成為和諧社會建設(shè)的障礙之一。其治理困難的重要原因在于物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者的自然壟斷地位及其濫用。小區(qū)的物業(yè)服務(wù)實質(zhì)上是小區(qū)業(yè)主們的“公共物品”,不可或缺?；诠参锲返慕?jīng)濟(jì)學(xué)屬性和業(yè)主對公共物品的依賴,提供小區(qū)公共物品的物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者獲得了自然壟斷地位。正是物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用自然壟斷地位、牟取超額利益、侵害業(yè)主利益,導(dǎo)致了愈益頻繁的物業(yè)服務(wù)市場糾紛。解決物業(yè)服務(wù)市場糾紛,應(yīng)當(dāng)借鑒對自然壟斷規(guī)制的思路,標(biāo)本兼治。

與物業(yè)服務(wù)市場有關(guān)的爭論并沒有因《物業(yè)管理條例》的制定和實施而結(jié)束。相反,隨著一些地方為解決該《條例》實施過程中的新問題所進(jìn)行的地方性立法活動的展開,物業(yè)服務(wù)市場糾紛的社會關(guān)注度不斷提高,制度問題的爭論日益激烈。[i]學(xué)界有關(guān)物業(yè)管理法律問題的研究,主要是從物權(quán)法、合同法等角度展開,并主要在明確物業(yè)的物權(quán)歸屬、物業(yè)服務(wù)合同等方面獲得了一定的進(jìn)展。然而,充斥于報刊、網(wǎng)絡(luò)媒體上物業(yè)服務(wù)糾紛的報道表明,物業(yè)服務(wù)市場的現(xiàn)狀并不令業(yè)主、物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者等當(dāng)事人滿意。物業(yè)服務(wù)市場糾紛頻發(fā),已經(jīng)成為和諧社會建設(shè)的不利因素之一。[ii]加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)市場的規(guī)制已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。然而,從市場規(guī)制法或競爭法角度探討物業(yè)服務(wù)市場規(guī)制的還很少,從反壟斷角度剖析物業(yè)服務(wù)市場糾紛成因的研究幾乎沒有。如果沒有對糾紛成因的法理分析,很難有針對性很強(qiáng)的規(guī)制物業(yè)服務(wù)市場的制度設(shè)計。為此,筆者擬運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)組織理論、公共物品理論和法學(xué)的反壟斷法理論,從物業(yè)服務(wù)的公共物品屬性切入,分析物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者在小區(qū)內(nèi)的自然壟斷地位及其獲得、濫用及其危害,揭示物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位是物業(yè)服務(wù)市場糾紛頻發(fā)、治理困難的重要原因,進(jìn)而提出物業(yè)服務(wù)市場的競爭法規(guī)制思路。

一、“物業(yè)服務(wù)市場”和“物業(yè)服務(wù)”

物業(yè)服務(wù)市場交易的主體、標(biāo)的及其語詞

鑒于目前文獻(xiàn)在用語及其對象界定上的不一致,有必要從此類市場交易的主體、標(biāo)的、分類等方面界定將要討論的“物業(yè)服務(wù)市場”。

從交易主體看,物業(yè)服務(wù)市場的主體由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)者構(gòu)成。業(yè)主是享有房屋所有權(quán)、接受物業(yè)服務(wù)并支付物業(yè)費的市場主體。物業(yè)服務(wù)者是依物業(yè)服務(wù)合同提供物業(yè)服務(wù)并收取物業(yè)費的經(jīng)營者。[iii]《條例》規(guī)定,物業(yè)服務(wù)者的組織形態(tài)為公司,物業(yè)服務(wù)者及其工作人員應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)。[iv]業(yè)主可以是組織和個人。如果業(yè)主為個人,則同時是消費者。

從交易標(biāo)的看,物業(yè)服務(wù)市場的交易由物業(yè)服務(wù)者提供物業(yè)管理服務(wù)并收取價金、業(yè)主支付價金并享受物業(yè)服務(wù)構(gòu)成。交易的標(biāo)的是物業(yè)服務(wù),物業(yè)服務(wù)的方式是物業(yè)的運行、維護(hù)和管理。

因此,從用語上看,用“物業(yè)服務(wù)市場”要比“物業(yè)管理市場”更能標(biāo)稱和界定此類市場的主體和交易標(biāo)的,更適合用作該類市場的命名。所謂物業(yè)服務(wù)市場,是指以業(yè)主和物業(yè)服務(wù)者訂立的物業(yè)服務(wù)合同為依據(jù),并以由物業(yè)服務(wù)者為業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)并向業(yè)主收取價金為交易內(nèi)容的市場。更明確地界定物業(yè)服務(wù)市場,還必須準(zhǔn)確地厘清“物業(yè)服務(wù)”的范圍。

物業(yè)服務(wù):公共的還是個別的？

從大量的實踐來看,物業(yè)服務(wù)實際上被分為公共服務(wù)和個別服務(wù)兩類。公共服務(wù)包括保潔、保衛(wèi)、綠化以及房屋、建筑物、附屬設(shè)施設(shè)備與公用場地等的運行、維護(hù)或修繕等。個別服務(wù),也可稱特約服務(wù),是經(jīng)小區(qū)內(nèi)個別業(yè)主約請而提供的除公共服務(wù)以外的經(jīng)營性服務(wù),如為有個別需求的業(yè)主提供代繳費,代購票物,代聘家教、保姆、家庭護(hù)理,室內(nèi)保潔、裝潢、私用物品維修和房屋租賃、交換等信息或代理服務(wù)。

顯然,公共服務(wù)和個別服務(wù)至少有下列區(qū)別:在服務(wù)對象上,個別服務(wù)僅僅面向單個業(yè)主；公共服務(wù)則面向業(yè)主整體,并通過業(yè)主大會和業(yè)主委員會的形式。在服務(wù)內(nèi)容上,個別服務(wù)僅僅涉及個別業(yè)主的特殊需求；公共服務(wù)的內(nèi)容涉及整個小區(qū)所有業(yè)主或者大部分業(yè)主正常居住所不可或缺的生活需求,如小區(qū)的公共治安、衛(wèi)生、綠化服務(wù)和設(shè)施運行的維護(hù)等。在費用的計量和收取方式上,個別服務(wù)高度個別性化、市場化,單個的業(yè)主作為交易的一方有完全的交易選擇權(quán)、較充分的公平交易權(quán),自主性、主動性較強(qiáng),與業(yè)主在集貿(mào)市場、商場、理發(fā)店消費沒有區(qū)別；而公共服務(wù)則是由業(yè)主大會確定小區(qū)基本規(guī)則,由業(yè)主委員會代業(yè)主與物業(yè)服務(wù)者訂立合同,業(yè)主對小區(qū)基本規(guī)則、合同主要條款僅僅按一定比例享有投票權(quán),根據(jù)法定和議定的議事規(guī)則由業(yè)主大會及其授權(quán)的業(yè)主委員會享有交易選擇權(quán)、公平交易權(quán),單個業(yè)主的自主性、主動性很弱。從服務(wù)主體的可替代性上看,公共服務(wù)無法或難以由小區(qū)物業(yè)服務(wù)者以外的其他經(jīng)營者承擔(dān)；個別服務(wù)則正好相反。在糾紛發(fā)生上,雖然同樣是物業(yè)服務(wù)者為業(yè)主提供的服務(wù),個別服務(wù)的糾紛很少,即使發(fā)生也很容易解決；但公共服務(wù)極易發(fā)生糾紛,其發(fā)生頻率之高、社會影響之廣、解決難度之大,遠(yuǎn)非個別服務(wù)可及。這一特征,使得平時的報道、文獻(xiàn)和其他表述中,涉及的“物業(yè)服務(wù)”很少是指個別服務(wù),似乎物業(yè)服務(wù)就不包含個別服務(wù),而是指公共服務(wù)。

從現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定來看,物業(yè)服務(wù)者與業(yè)主之間所訂立的物業(yè)服務(wù)合同的標(biāo)的是物業(yè)公共服務(wù)行為,即“對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理,維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序”[v]的行為。這為物業(yè)服務(wù)僅指面對小區(qū)業(yè)主的公共服務(wù)提供了法律依據(jù)。

由此可以認(rèn)為,物業(yè)服務(wù)是由物業(yè)服務(wù)者提供的,以對業(yè)主的房屋及配套設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行看護(hù)、維修、保養(yǎng)以及維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和一般秩序等公共服務(wù)為內(nèi)容的服務(wù)。由于商業(yè)性住宅類物業(yè)的業(yè)主更多、矛盾更集中、社會更關(guān)注、問題更典型,為集中論題,本文的討論以商業(yè)性住宅類物業(yè)公共服務(wù)市場為參照系。由于商業(yè)性住宅類物業(yè)與其他物業(yè)的共通性,本文的討論和觀點對商業(yè)性較弱的經(jīng)濟(jì)適用房、安居小區(qū),對非住宅類多業(yè)主小區(qū),也有一定的參考意義。

二、小區(qū)物業(yè)服務(wù)的“公共物品”屬性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看,小區(qū)物業(yè)服務(wù)具有比較顯著的“公共物品”屬性。何為“公共物品”？提出者薩繆爾森和其后的布坎南、奧爾森、馬莫洛等人從不同的角度進(jìn)行了研究。如果從物品的技術(shù)特征角度來理解“,公共物品”是指那些在效用上具有不可分割性或效用的相互依賴性、[vi]在消費上具有非競爭性和非排他性的物品,[vii]因其具有集團(tuán)消費的特征,所以也被稱為“集體消費品”和“俱樂部物品”。[viii]如果從提供方式的角度來理解,“公共物品”采用集體提供或政府提供的方式。[ix]下面針對小區(qū)物業(yè)服務(wù)的個性要素分別展開分析其“公共物品”屬性。

小區(qū)公共服務(wù)歸屬于特定的集體

小區(qū)物業(yè)服務(wù)的各種標(biāo)的,如公共保衛(wèi)、綠化、公共區(qū)域保潔以及房屋、建筑物共同部位及附屬設(shè)施設(shè)備、公用場地等的運行、維護(hù)或修繕等,是共享該公共區(qū)域、設(shè)施的小區(qū)全體業(yè)主集體的需求。物業(yè)服務(wù)者提供的各種公共服務(wù),也正是為小區(qū)集體提供并最終為小區(qū)每一位業(yè)主享有的服務(wù)。并且,這些服務(wù)只有對本小區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主才有意義,對非居于本小區(qū)的業(yè)主沒有明顯的外部性。因此,小區(qū)物業(yè)服務(wù),是在本小區(qū)業(yè)主集體存續(xù)背景下的消費品,是只有作為本小區(qū)成員——業(yè)主——才享有的“俱樂部物品”。小區(qū)公共服務(wù)對小區(qū)外的成員具有排他性,但對小區(qū)內(nèi)的每一位業(yè)主不具排他性。

小區(qū)公共服務(wù)在效用上的不可分割性和相互依賴性

小區(qū)物業(yè)服務(wù)者所提供的環(huán)境保潔、治安保衛(wèi)和小區(qū)綠化等公共服務(wù),對小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主都是具有效用的,而且這些效用還不可能或者很難被物理地分解到每一位業(yè)主身上。物業(yè)服務(wù)者所提供的對房屋和建筑物的維護(hù)和修繕、物業(yè)附屬公用設(shè)施設(shè)備的使用,也因其物理上的連通性而對整個小區(qū)的每個業(yè)主都具有效用。不僅其設(shè)施和服務(wù)不能從物理上進(jìn)行分割,而且諸多服務(wù)及其效用還不易精確、合理地量化、細(xì)化到每一位業(yè)主身上。每一位業(yè)主對這些設(shè)施和服務(wù)的消費,都會對其他業(yè)主的消費產(chǎn)生外部性。小區(qū)公用部位的存在,是小區(qū)公共服務(wù)的“公共物品”屬性的物理前提之一。

小區(qū)公共服務(wù)在消費上的非競爭性

非競爭性是公共物品與私人物品最重要的區(qū)別之一。小區(qū)內(nèi)的個別服務(wù),如物業(yè)服務(wù)者為業(yè)主提供的室內(nèi)保潔服務(wù)、室內(nèi)裝修服務(wù)等,業(yè)主們對該商品和服務(wù)的消費總量等于各個消費之和,因此是私人物品。但是,像物業(yè)服務(wù)者所提供的小區(qū)治安、綠化、公共清潔服務(wù)等,每位業(yè)主對該類服務(wù)的消費不會減少任何其他業(yè)主的消費。例如,一位業(yè)主享受了小區(qū)綠化帶來的美感,并不因此減少其他業(yè)主欣賞小區(qū)綠化時所帶來的美感；小區(qū)內(nèi)良好的公共秩序,對每一位業(yè)主都是同樣有益的,且不存在非此即彼或此消彼長的關(guān)系。這就使得小區(qū)的公共服務(wù)在一定的規(guī)模、范圍內(nèi)邊際成本為零。公共服務(wù)的這種非競爭性,帶來了小區(qū)服務(wù)總成本的集約性,并奠定了小區(qū)物業(yè)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。消費上的非競爭性,也為有的業(yè)主“搭便車”行為提供了條件。

小區(qū)公共服務(wù)在小區(qū)內(nèi)具有非排他性

消費上的非競爭性,還帶來了受益上的非排他性。非排他性,是指從技術(shù)上不可能或者必須花費巨大的成本將拒絕付費的人排除在公共物品的受益人之外。假設(shè)小區(qū)內(nèi)某一業(yè)主拒交物業(yè)費,根據(jù)合同法的一般原理,該業(yè)主應(yīng)當(dāng)無權(quán)享受物業(yè)服務(wù)者所提供的任何服務(wù)。但實際上,物業(yè)服務(wù)者不僅在技術(shù)上不太可能將該業(yè)主排除在享受小區(qū)綠化、治安和公共保潔所帶來的益處者之外,而且在法律上進(jìn)行排除就更為困難。[x]

小區(qū)物業(yè)服務(wù)者所提供服務(wù)的排他性、競爭性[xi]

可排他性不可排他性

可競爭性代繳費；代購票、物；代聘家教、保姆、家庭護(hù)理；室內(nèi)保潔、裝潢、私用物品維修；房屋租賃、交換等信息服務(wù)或代理服務(wù)；小區(qū)固定停車位的保管服務(wù)和非固定停車位的長期停車服務(wù)。小區(qū)非固定停車位的臨時停車服務(wù)；小區(qū)公共健身設(shè)施服務(wù)。

非競爭性電視節(jié)目服務(wù)；電腦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；小區(qū)非固定停車位的臨時停車服務(wù)。公共環(huán)境保潔；治安保衛(wèi)；小區(qū)綠化；小區(qū)交通設(shè)施維護(hù)和公共照明服務(wù)；房屋、建筑物公共部位的維護(hù)和修繕；物業(yè)附屬公用設(shè)施設(shè)備的使用、養(yǎng)護(hù)和維修。

三、小區(qū)物業(yè)服務(wù)者的自然壟斷地位及其獲得

近些年來,國內(nèi)外關(guān)于公共物品提供方式的理論探討和實踐越來越多。概括起來,無外乎兩大類:如果該公共物品可以通過設(shè)施、技術(shù)的方式較低成本實現(xiàn)可競爭性、可排他性,那么就采取引入多主體競爭的市場方式；如果該公共物品不可以或者難以通過設(shè)施、技術(shù)的方式較低成本地實現(xiàn)可競爭性、可排他性,那么通過壟斷的方式提供公共物品便在所難免,或者作為諸多方案的首選。以上的分析表明,在小區(qū)內(nèi)改變物業(yè)服務(wù)的不可分割性、非競爭性和非排他性是不太可能的,或者成本太高,這使得由一個經(jīng)營者壟斷式地提供小區(qū)公共服務(wù)在所難免,或者作為首選。正是在這個意義上,筆者提出,小區(qū)物業(yè)服務(wù)具有自然壟斷屬性,小區(qū)的物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者具有自然壟斷地位。以下的分析還表明,正是小區(qū)物業(yè)服務(wù)者濫用其自然壟斷地位,才導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)市場許多糾紛的產(chǎn)生。為此,有必要對小區(qū)物業(yè)服務(wù)者的自然壟斷地位作進(jìn)一步探討,并分析其自然壟斷地位的獲得。

自古典經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物穆勒1848年提出自然壟斷概念以來,法勒1902年前后的研究及其所歸納的自然壟斷的特征目前仍然是經(jīng)典觀點之一。物業(yè)服務(wù)至少具備法勒所提出的五個特征:[xii]物業(yè)服務(wù)者所提供的物業(yè)服務(wù),是物業(yè)小區(qū)內(nèi)業(yè)主所需的生活必需品或服務(wù)。小區(qū)業(yè)主對秩序、水電氣、綠化等服務(wù),須臾不可離。物業(yè)服務(wù)及其所依附的物業(yè)小區(qū),存在著區(qū)域特性,并天然地帶來地域租金。在小區(qū)內(nèi)事實上形成了一個以小區(qū)水電氣、建筑等網(wǎng)絡(luò)化的設(shè)施為空間,以物業(yè)服務(wù)為品種的相關(guān)市場。物業(yè)服務(wù)的生產(chǎn)和提供之間幾乎沒有貯存環(huán)節(jié)。小區(qū)公共服務(wù)在一定的規(guī)模范圍內(nèi)其邊際收益基本均等,但邊際成本接近于零。這一特征,不僅體現(xiàn)在物業(yè)服務(wù)的整體,也體現(xiàn)在小區(qū)秩序、綠化、水電氣等方面的若干單項服務(wù)上。并且,有的單項服務(wù)如果分別由若干個獨立的物業(yè)經(jīng)營者共同提供幾乎是不可能的,如公共安全、水電氣。由一個物業(yè)服務(wù)者提供一個小區(qū)內(nèi)的服務(wù)不僅比由每個業(yè)主獨自處理物業(yè)事務(wù)更具效率,而且也比多個物業(yè)服務(wù)者為一個小區(qū)提供服務(wù)更能節(jié)約交易成本。和其他典型的自然壟斷一樣,物業(yè)服務(wù)與用戶存在直接的供求聯(lián)系,這種聯(lián)系需要協(xié)調(diào),并且這種協(xié)調(diào)常常在不可排除壟斷的前提下實現(xiàn)。

有關(guān)自然壟斷的現(xiàn)代研究并沒有從根本上改變法勒的觀點,只是增加了分析問題的角度和層面。在這些新的角度和層面,物業(yè)服務(wù)仍然不同程度地具備相關(guān)研究所提出的自然壟斷屬性。例如,基于“公共物品”屬性和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化等特點,物業(yè)服務(wù)存在著范圍經(jīng)濟(jì)效益,在自然壟斷狀態(tài)下其生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞減。在一個物業(yè)小區(qū)內(nèi),由一個物業(yè)服務(wù)者提供全部產(chǎn)品或服務(wù)要比由兩個或兩個以上的企業(yè)提供同樣的產(chǎn)品和服務(wù)的成本的總和要低。[xiii]物業(yè)服務(wù)的這些特點,與鮑莫爾等的范圍經(jīng)濟(jì)效益理論、克拉克森和米勒等的自然壟斷狀態(tài)下生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞減規(guī)律的理論、斯蒂格利茨的由一個企業(yè)提供全部產(chǎn)品或服務(wù)要比由兩個或兩個以上的企業(yè)提供同樣的產(chǎn)品和服務(wù)的成本的總和還低的理論是吻合的。

正是基于獨家經(jīng)營者提供“公共物品”所具有的規(guī)模效益、范圍效益等效率優(yōu)勢,基于業(yè)主、物業(yè)服務(wù)者對經(jīng)濟(jì)效率的追求,由一個物業(yè)服務(wù)者提供小區(qū)公共服務(wù)成為大多數(shù)小區(qū)雙方博弈的首選,或者幾乎是當(dāng)然之選。甚而至于,《條例》還將“一個物業(yè)管理區(qū)域由一個物業(yè)管理企業(yè)實施物業(yè)管理”作為其中的一個條文規(guī)定下來。[xiv]這樣,物業(yè)服務(wù)者在一個小區(qū)物業(yè)服務(wù)中的獨占地位,便從經(jīng)濟(jì)依據(jù)變成經(jīng)濟(jì)、法律的雙重依據(jù)。經(jīng)濟(jì)的依據(jù)和法律的依據(jù),是小區(qū)物業(yè)服務(wù)者獲得自然壟斷地位的根本原因。

物業(yè)服務(wù)者的獨占地位,并不因物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者的變更而改變。業(yè)主有權(quán)通過業(yè)主大會更換物業(yè)經(jīng)營服務(wù)者,卻難以革除小區(qū)內(nèi)物業(yè)經(jīng)營服務(wù)企業(yè)的獨占地位。即使出現(xiàn)兩個或兩個以上物業(yè)服務(wù)者并存于一個小區(qū)為業(yè)主服務(wù)這樣的特殊情形時,也沒有排除其自然壟斷屬性,因為這幾個物業(yè)服務(wù)者僅僅是在空間上并存于一個小區(qū)內(nèi),它們的服務(wù)項目并不重復(fù)。[xv]

當(dāng)然,物業(yè)服務(wù)者的獨占地位較之自來水、管道天然氣、電網(wǎng)經(jīng)營者的獨占地位還存在一些不同。最重要的不同是,雖然一個小區(qū)絕大多數(shù)情形下由一個物業(yè)服務(wù)者獨占經(jīng)營,這是常態(tài)的,但是,在一個具體的小區(qū)由哪一個具體的物業(yè)服務(wù)者獨占經(jīng)營,則是通過競爭獲得的,是不確定的,并且根據(jù)合同享有的是有期限的獨占經(jīng)營權(quán)。這樣,物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者往往需要通過在有多個具備物業(yè)服務(wù)經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者競標(biāo)的情況下,才能獲得合同期限內(nèi)的獨占經(jīng)營權(quán)。而自來水、管道天然氣、電網(wǎng)經(jīng)營者在一個城市的獨占地位,較少是采取競標(biāo)方式獲得的。即使采取競標(biāo)方式獲得獨占經(jīng)營權(quán),由于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資大,并具有空間上的獨占性,往往是一旦獲得,較長時期內(nèi)不會退出。較之物業(yè)服務(wù)者,其競爭壓力更小,獨占地位更穩(wěn)定。

物業(yè)服務(wù)者除了需要通過招、投標(biāo)等競爭性方式獲得獨占經(jīng)營權(quán)外,中標(biāo)者還需要在形式上通過與業(yè)主訂立物業(yè)服務(wù)合同,最終實現(xiàn)獨占經(jīng)營權(quán)。其合同訂立的方式,因其所處的不同階段而有所不同。在前期物業(yè)服務(wù)中,購房者與開發(fā)商訂立購房合同時,其中包含物業(yè)合同的條款、公約,再由開發(fā)商與物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者訂立物業(yè)服務(wù)合同。在業(yè)主大會成立以后的普通物業(yè)服務(wù)中,物業(yè)服務(wù)合同由業(yè)主委員會與物業(yè)服務(wù)者訂立。[xvi]這兩種形式都與一般合同有區(qū)別:一般合同,實質(zhì)上的交易雙方是合同的雙方；物業(yè)服務(wù)合同,作為實質(zhì)上交易一方的業(yè)主,均不是形式上合同的一方。而這一特點,主要源于物業(yè)服務(wù)的“公共物品”屬性。同時,這一特點也為物業(yè)服務(wù)者濫用市場支配地位并孳生大量的物業(yè)服務(wù)糾紛埋下了伏筆。

四、小區(qū)物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位的行為及其弊害

小區(qū)內(nèi)的業(yè)主們選擇獨家物業(yè)服務(wù)者提供小區(qū)公共服務(wù),在獲得自然壟斷帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益的時候,也不可避免地承受著自然壟斷帶來的弊害。在小區(qū)內(nèi)居于壟斷地位的物業(yè)服務(wù)者也不大可能放著這種市場支配地位不用,他們常常會不同程度地濫用這種市場支配地位。形形色色的物業(yè)服務(wù)糾紛,大多情形下是由物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷帶來的市場支配行為引起的。為此,有必要在以上論證的基礎(chǔ)上,結(jié)合大量的實際案例,提煉出物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位行為的類型,分析其弊害,為針對性的規(guī)制制度設(shè)計提供法理基礎(chǔ)。

物業(yè)服務(wù)者的剝削性濫用行為

剝削性濫用是居于壟斷地位的經(jīng)營者濫用其市場支配地位行為的類型之一。剝削性濫用是指具有市場支配地位的經(jīng)營者利用其市場支配地位實施的、以獲取超額利潤為直接目的的市場行為。剝削性濫用最主要的特征在于行為的直接目的和主要效果是獲取超額利潤。剝削性濫用行為在物業(yè)服務(wù)中的表現(xiàn)主要是超高收取物業(yè)費和捆綁銷售。

1.超高收取物業(yè)費

超高收取物業(yè)費是剝削性濫用行為中的壟斷高價行為在物業(yè)服務(wù)收費中的體現(xiàn)。其行為表現(xiàn)很直觀,就是將業(yè)主每平方米建筑面積每月的物業(yè)服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)定得過高。何謂“過高”？從反壟斷法理論看來,如果該價格導(dǎo)致長期、穩(wěn)定地超過下列利潤率,即為過高定價:社會平均利潤率；同行業(yè)平均利潤率；根據(jù)成本測算的合理利潤率。超高收取物業(yè)費,在剝削性濫用中屬于壟斷高價的范疇。壟斷高價是指具有市場支配地位的經(jīng)營者,利用其市場支配地位,以遠(yuǎn)高于社會平均利潤率的幅度確定其銷售價格銷售商品和提供服務(wù)的行為。[xvii]

小區(qū)物業(yè)服務(wù)者超高收取物業(yè)費之所以成為可能,一方面源于其獨占地位,另一方面源于業(yè)主對小區(qū)物業(yè)服務(wù)需求的價格彈性很弱。維持業(yè)主的正常生活,水、電、氣、公共安全、垃圾清運等,須臾不可離。只要價格沒有超過大多數(shù)業(yè)主可承受的范圍,業(yè)主們一般不會因此而大幅度地減少對公共服務(wù)的需求。物業(yè)服務(wù)者也正是抓住這一特點,將價格定得盡可能的高,只要不超過大多數(shù)業(yè)主可以承受的上限。此外,小區(qū)物業(yè)服務(wù)的價格沒有很強(qiáng)的可比性,其服務(wù)質(zhì)量、成本結(jié)構(gòu)等要受眾多因素的影響,而業(yè)主大多缺乏該方面的專業(yè)知識,更重要的是缺乏足夠的相關(guān)信息。在諸多方面信息不對稱的疊加作用下,業(yè)主除了依據(jù)自身的需求和購買力外,沒有足夠的客觀依據(jù)與物業(yè)服務(wù)者談判。雖然致超高收取物業(yè)費的因素還有信息對稱等因素,但如果失去了獨占經(jīng)營地位的支撐,其他相關(guān)因素也會失去相應(yīng)的作用。因此,超高收取物業(yè)費的行為,是物業(yè)服務(wù)者剝削性濫用行為的表現(xiàn)。

2.物業(yè)服務(wù)捆綁收費

小區(qū)物業(yè)服務(wù)中,服務(wù)者還常在收取基準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)費的同時,一并收取名目繁多的其他費用,如高壓水泵費、高層電梯維護(hù)費、消防設(shè)施費、綠化更新改造費等。這些費用,有的有其合理性,如消防設(shè)施費；有的只對部分業(yè)主有合理性,如高壓水泵費、高層電梯維護(hù)費等；有的本來就應(yīng)當(dāng)包括在基準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)費中,如綠化更新改造費。在濫用行為中,則是魚目混珠、瞞天過海,一并向所有業(yè)主收取。有的物業(yè)服務(wù)者還將代收的市政水、電、氣、熱費用也與物業(yè)費“捆綁”。如此“捆綁”后,他們動輒以斷水、斷電威脅拒交物業(yè)費的業(yè)主。[xviii]

3.其他強(qiáng)制交易行為

強(qiáng)制交易是指具有市場支配地位的經(jīng)營者,以脅迫方法強(qiáng)制他人與自己交易的行為。超高定價、捆綁收費等都有強(qiáng)制交易的因素。物業(yè)服務(wù)者濫用行為中的強(qiáng)制交易還有其他表現(xiàn)。

在前期物業(yè)服務(wù)中,開發(fā)商及其指定的物業(yè)公司擬訂格式合同條款,將一系列不公平的條款強(qiáng)加于業(yè)主。[xix]即使成立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會,物業(yè)服務(wù)合同也難以表達(dá)業(yè)主的意思。當(dāng)一些業(yè)主發(fā)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量與合同嚴(yán)重不符時,其直接有效的抗辯手段主要是拒交物業(yè)費。[xx]物業(yè)服務(wù)者對這些業(yè)主,除了斷水、斷電等利用“瓶頸”壟斷優(yōu)勢“處罰”外,還會將其告上法庭,申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。這些因素綜合起來,使得物業(yè)費案件占物業(yè)服務(wù)糾紛案件的大多數(shù),有的地方甚至超過90%。[xxi]

當(dāng)物業(yè)服務(wù)者通過其掌握的“瓶頸”設(shè)施強(qiáng)制交易時,業(yè)主特別是少數(shù)業(yè)主在交易上的弱勢地位就更顯著了。例如,有的物業(yè)服務(wù)者為了牟取更多的利益,將小區(qū)公共健身場所改造為經(jīng)營性停車場,縮小免費停車場的面積,并以維護(hù)小區(qū)交通秩序為由向“違章”停車業(yè)主收取高額罰款,迫使業(yè)主將車停在經(jīng)營性停車場。[xxii]在小區(qū)這個空間內(nèi)的相關(guān)市場中,獨占地位為其強(qiáng)制交易提供了保障。通過“瓶頸”設(shè)施強(qiáng)制交易,還表現(xiàn)在通過與一些公用企業(yè)利潤分成,限制其他同類公用企業(yè)的服務(wù)進(jìn)入小區(qū),限制以至剝奪業(yè)主的交易選擇權(quán)。例如,提供電腦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的服務(wù)商很多,服務(wù)類型和方式也很多,但大多數(shù)小區(qū)都不太可能自由地選擇最適合自己的服務(wù)商及其服務(wù)。

物業(yè)服務(wù)者的內(nèi)部交叉補(bǔ)貼行為

無論是否存在內(nèi)部交叉補(bǔ)貼,物業(yè)服務(wù)者“揩奶油”現(xiàn)象都不可避免,并且極其常見。一般而言,物業(yè)水、電、氣、熱等公用設(shè)施的日常運行、維護(hù)、保養(yǎng)的利潤較之其他項目高。當(dāng)一個小區(qū)內(nèi)只有一個物業(yè)服務(wù)者時,該物業(yè)服務(wù)者往往通過內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼維持其他項目的較低利潤率,從而使總利潤率維持在較低的水平；或者以利潤較低項目的應(yīng)然定價為基礎(chǔ),在利潤較高的項目上獲取更高的高利潤率。如果小區(qū)間物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者競爭激烈,或者業(yè)主與物業(yè)服務(wù)者博弈得法,可能實際情況會是前者,但實踐中常常是后者。當(dāng)業(yè)主不滿意現(xiàn)有服務(wù)而通過業(yè)主大會變更物業(yè)公司時,原公司便可能以不交資料、強(qiáng)占等手段,只退出其他領(lǐng)域的服務(wù),維持其在高利潤項目中的經(jīng)營權(quán)。這就不難理解,當(dāng)多家物業(yè)服務(wù)公司并存于一個小區(qū)時,往往經(jīng)營水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施運營、維護(hù)項目的是單獨的一家,而且總是先前拒絕退出的一家。[xxiii]這樣,當(dāng)一個小區(qū)內(nèi)不同類的服務(wù)分別由不同的物業(yè)公司經(jīng)營而無法實現(xiàn)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼時,假設(shè)其他因素不變,即使實行成本加合理利潤的核算方式,業(yè)主們實際支付的費用顯然會高于由一個物業(yè)服務(wù)者承擔(dān)小區(qū)內(nèi)全部服務(wù)項目經(jīng)營的費用。也就是說,當(dāng)自然壟斷的范圍效益無法實現(xiàn)時,必然導(dǎo)致業(yè)主利益受到損害。

“劫持”業(yè)主大會和業(yè)主委員會

居于自然壟斷地位、超大規(guī)模的經(jīng)營者常有“劫持國家”的現(xiàn)象。[xxiv]在小區(qū)內(nèi)居于自然壟斷地位的物業(yè)服務(wù)者,雖然其規(guī)模小,但也有類似的行為:通過“劫持”業(yè)主大會或業(yè)主委員會獲取較高的定價。當(dāng)物業(yè)維護(hù)、管理中的信息嚴(yán)重不對稱,尤其是小區(qū)物業(yè)存在自然壟斷時,物業(yè)服務(wù)者便與作為交易相對方的業(yè)主利益越來越難以調(diào)和。當(dāng)業(yè)主們與物業(yè)服務(wù)者的糾紛越來越多,協(xié)調(diào)的成本難以承受時,物業(yè)服務(wù)者會主動地要求業(yè)主成立一個組織來集中大家的意思表示,由該組織代表業(yè)主與物業(yè)服務(wù)者協(xié)調(diào)。

然而,即使成立了業(yè)主大會及其業(yè)主委員會,仍然不能改變物業(yè)服務(wù)者的自然壟斷地位,仍然難以剝奪其信息優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢。物業(yè)服務(wù)者會利用這些優(yōu)勢脅迫業(yè)主大會或業(yè)主委員會接受其價格條款,獲得超額利益。脅迫的方式,可以是積極的方式,如要求與業(yè)主大會或業(yè)主委員會測算成本和收費定價方案,在測算過程中塞進(jìn)自己的私貨；也可能是消極的方式,即在所提的收費方案沒有得到業(yè)主大會或業(yè)主委員會同意的情況下,在實收物業(yè)費中先提取自己原預(yù)期的利潤,剩余的作為提供服務(wù)的成本,其結(jié)果必然是以降低服務(wù)質(zhì)量為代價,然后將物業(yè)服務(wù)不能令業(yè)主滿意的責(zé)任歸咎于業(yè)主大會或業(yè)主委員會。

物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位的行為,直接的目的在于牟取超額壟斷利益,其危害性是顯而易見的:

一是侵害了業(yè)主的利益。追求利益最大化本是所有經(jīng)營者無可厚非的行為,問題在于其行為的正當(dāng)性、合法性如何。物業(yè)服務(wù)者的上述行為是通過不正當(dāng)?shù)乩昧擞商峁┬^(qū)公共服務(wù)這一“公共物品”所帶來的自然壟斷地位,并且通過各種形式的超高定價、捆綁銷售、強(qiáng)制交易限制業(yè)主的公平交易權(quán)、自由選擇權(quán)進(jìn)行的,損害了業(yè)主利益。

二是引發(fā)和加劇了業(yè)主與物業(yè)服務(wù)者的沖突,降低了業(yè)主的生活質(zhì)量,破壞了小區(qū)的社區(qū)和諧。穩(wěn)定和秩序本身就是一種效率。大量的沖突要消耗雙方和多方大量的人力、財力和時間、精力,干擾其他更有效益的工作,從而帶來大量的損失和浪費。報刊和網(wǎng)絡(luò)中常見的因物業(yè)服務(wù)糾紛釀成治安事件的,早已不是新聞。

三是損害了物業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,從而也損害了物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者自身的利益。物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位的行為,在微觀上導(dǎo)致博弈的破裂:收費過高、服務(wù)過差,直接導(dǎo)致業(yè)主通過拒交物業(yè)費抗辯；物業(yè)服務(wù)者因大量拒交、欠費而難以實現(xiàn)其預(yù)期利潤,促使其進(jìn)一步裁減人員、降低人員工資,服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步下降。惡性循環(huán)的結(jié)果是物業(yè)服務(wù)者被“炒”。因此,濫用自然壟斷地位的最終結(jié)果,是物業(yè)服務(wù)者追求自身利益最大化理想的破滅。在宏觀上,這種行為也降低了業(yè)主對物業(yè)服務(wù)市場的信心,抑制了對物業(yè)服務(wù)的需求,阻礙了物業(yè)服務(wù)市場的發(fā)展,延緩了物業(yè)服務(wù)市場的成熟。

物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位所引發(fā)和加劇的諸多糾紛,已經(jīng)成為當(dāng)前物業(yè)服務(wù)市場的一大痼疾。其所造成的嚴(yán)重危害,進(jìn)一步強(qiáng)化了改進(jìn)物業(yè)服務(wù)市場法律規(guī)制的必要性。而改進(jìn)和加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)市場的法律規(guī)制,如果忽視物業(yè)服務(wù)的“公共物品”特征和物業(yè)服務(wù)者的自然壟斷地位,忽視濫用自然壟斷地位行為在糾紛中的源頭影響,就不利于提高法律規(guī)制的效果。

五、物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位行為規(guī)制的基本思路

規(guī)制路徑的選擇

面對糾紛頻發(fā)的物業(yè)服務(wù)市場,我們當(dāng)然可以提出許許多多治標(biāo)、治本的規(guī)制對策。問題在于,當(dāng)許許多多規(guī)制對策并沒有很好地實現(xiàn)規(guī)制主體的預(yù)期、糾紛現(xiàn)狀并沒有從根本上得到緩解的時候,我們就不能不反思我們規(guī)制的路徑和制度設(shè)計問題了。以上已經(jīng)論述,物業(yè)服務(wù)市場之所以需要規(guī)制,正在于物業(yè)服務(wù)者所提供的是小區(qū)內(nèi)業(yè)主們所不可或缺的“公共物品”,物業(yè)服務(wù)者因此獲得了自然壟斷地位；也正是物業(yè)服務(wù)者對其自然壟斷地位的濫用,侵害了業(yè)主的利益,形成日益增多的沖突。濫用自然壟斷地位的行為,是作為四大壟斷行為之首的濫用市場支配地位行為的一種體現(xiàn)。規(guī)制濫用市場支配地位的行為,國外歷來有結(jié)構(gòu)主義和行為主義兩大路徑。結(jié)構(gòu)主義路徑,側(cè)重于從市場結(jié)構(gòu)的角度,解除經(jīng)營者可以濫用市場支配地位的前提——市場支配地位。行為主義路徑,則將市場規(guī)制的資源聚集于其濫用的行為。下面簡要分析結(jié)構(gòu)主義規(guī)制和行為主義規(guī)制這兩大路徑在物業(yè)服務(wù)市場中的可行性及其應(yīng)然選擇。

如果采結(jié)構(gòu)主義的規(guī)制路徑,那么,每一個小區(qū)內(nèi)至少應(yīng)當(dāng)有兩個或者兩個以上的物業(yè)服務(wù)者,并且在他們所提供的公共服務(wù)中至少有一個以上重復(fù)的項目。強(qiáng)調(diào)應(yīng)有一個以上重復(fù)服務(wù)的項目,是因為如果服務(wù)項目完全不重復(fù),一個服務(wù)項目實質(zhì)上仍然由一個經(jīng)營者提供服務(wù),這與整個小區(qū)由一個經(jīng)營者提供服務(wù)之間的區(qū)別僅僅是量上的:內(nèi)部交叉補(bǔ)貼的可能性、規(guī)模效益實現(xiàn)的程度,也就仍然沒有實現(xiàn)結(jié)構(gòu)主義規(guī)制的目的。當(dāng)一個小區(qū)由兩個以上的經(jīng)營者提供物業(yè)服務(wù),并且有一個以上重復(fù)的、面向所有業(yè)主的服務(wù)項目時,在位經(jīng)營者的市場份額才可以降低,才可能具備一個小區(qū)內(nèi)在兩個以上物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者之間展開同質(zhì)競爭的可能性,進(jìn)而實現(xiàn)對濫用市場支配地位行為進(jìn)行結(jié)構(gòu)主義規(guī)制的目標(biāo)。問題恰恰在于自然壟斷的“天然性”,在于物業(yè)服務(wù)的“公共物品”屬性和人們對經(jīng)濟(jì)效率的追求,無法在小區(qū)內(nèi)實現(xiàn)同質(zhì)競爭。在一個小區(qū)內(nèi),如果將小區(qū)內(nèi)的公共安全、公共綠化服務(wù)甚至水暖、電梯、公共照明等公共服務(wù),由兩個或兩個以上獨立的經(jīng)營者有償提供,而接受服務(wù)的消費者——小區(qū)業(yè)主——又是無法區(qū)分的,那么,獨立的經(jīng)營者有償提供的這些公共服務(wù)將無法計量,其利益也無法實現(xiàn),他們相互間展開競爭的現(xiàn)實性幾乎不存在。因此,物業(yè)服務(wù)在小區(qū)范圍內(nèi)的“公共物品”屬性和自然壟斷屬性,決定了無法通過結(jié)構(gòu)主義的路徑規(guī)制物業(yè)服務(wù)者濫用市場支配地位行為。這與對一個城市、一個地區(qū)甚至一個國家內(nèi)對自然壟斷行業(yè)完全引進(jìn)競爭的結(jié)構(gòu)主義路徑的局限性是異曲同工的。

結(jié)構(gòu)主義路徑的行不通,雖然并不必然地證明行為主義路徑的可行性,但至少給了我們探索物業(yè)服務(wù)市場競爭法規(guī)制路徑的基本方向。以德國、法國和歐盟為代表的行為主義規(guī)制路徑,可以從《德國反限制競爭法》有關(guān)行為主義規(guī)制關(guān)于濫用市場支配地位行為的構(gòu)成要件中獲得比較直觀的理解。該法規(guī)定,除了作為當(dāng)事人的經(jīng)營者具有市場支配地位外,更重要的是實施了濫用市場支配地位行為,并具有限制競爭的后果或可能性,即主體資格、行為方式和行為后果；對實施濫用市場支配地位行為的經(jīng)營者,科以其承擔(dān)合同被禁止或被宣布無效、停止侵害、損害賠償和罰金等法律責(zé)任。既然物業(yè)服務(wù)者在小區(qū)內(nèi)的自然壟斷地位是由“公共物品”、效率所“天然”地帶來的,那么,法律責(zé)任構(gòu)成的焦點便在于行為方式和行為后果。眾所周知,濫用市場支配地位行為的后果,并不以現(xiàn)實性為必需。這樣,采行為主義路徑規(guī)制物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用自然壟斷地位行為,便簡化為一個問題:行為。

以物業(yè)服務(wù)收費行為的規(guī)制為重心

物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用自然壟斷地位的行為,集中在物業(yè)服務(wù)收費行為之中。物業(yè)服務(wù)收費行為之成為物業(yè)服務(wù)市場的重心,緣于物業(yè)服務(wù)者獨占地位之無虞。產(chǎn)業(yè)組織理論和反壟斷法的理論表明,經(jīng)營者欲濫用其獨占的市場支配地位,無外乎兩種可能:不是以阻礙潛在經(jīng)營者的進(jìn)入為直接目的,就是以牟取超額利益為直接目的。在小區(qū)物業(yè)服務(wù)的“公共物品”屬性造就了物業(yè)服務(wù)者的自然壟斷地位后,物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者并不擔(dān)心其他經(jīng)營者進(jìn)入小區(qū)通過提供同類服務(wù)瓜分市場份額和利潤。其所謀求的無外乎在不被其他物業(yè)服務(wù)者所取代的前提下實現(xiàn)利潤的最大化。筆者歸納的物業(yè)服務(wù)者濫用自然壟斷地位的三大類行為,有的就是物業(yè)收費行為,有的與物業(yè)收費行為有密切關(guān)系。例如:包括超高收取物業(yè)費的行為、捆綁收取物業(yè)費的行為和其他強(qiáng)制交易行為在內(nèi)的剝削性濫用行為,都是物業(yè)服務(wù)收費行為；內(nèi)部交叉補(bǔ)貼,實質(zhì)上是為收取更多的物業(yè)服務(wù)費提供基礎(chǔ)的；“劫持”業(yè)主大會或業(yè)主委員會,其主要意圖和效果仍在于努力使物業(yè)收費依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方式合法化、便利化。如此這般,也就不難理解物業(yè)費糾紛成為物業(yè)服務(wù)市場糾紛的主要類型了。以物業(yè)收費行為的規(guī)制為重心,有必要針對物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者的濫用行為重點完善下列制度:

一是進(jìn)一步細(xì)化物業(yè)服務(wù)項目、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求,將物業(yè)基本服務(wù)項目和基本要求的下限法定化。在《條例》頒布后,雖然建設(shè)部等有關(guān)主管部門陸續(xù)制定了一些規(guī)章,但這些規(guī)章仍然承襲了《條例》失之寬泛的弊端。作為私法中重要法律的《中華人民共和國合同法》尚且明確、具體地規(guī)定了合同的主要條款,作為公法的市場規(guī)制法律、法規(guī)和規(guī)章,在這些涉及業(yè)主、物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者基本權(quán)利的重要問題上,過多地使用“可以”之類的意定條款,將大量的領(lǐng)域留給業(yè)主與物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者自行博弈。居于自然壟斷地位的經(jīng)營者怎么可能棄其自然壟斷地位不用而在博弈中失去牟取超額利益的機(jī)會呢？物業(yè)基本服務(wù),是物業(yè)服務(wù)者可以提供、有必要提供的并且是維系小區(qū)存在最必需的“公共物品”,通稱為“四保一綜合”,即保潔、保安、保修、保綠和最基本的綜合性服務(wù)。有必要將這些基本項目明確條款化,能量化的盡量量化。并且,物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者與業(yè)主約定服務(wù)項目時,不得少于法定的基本項目,其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不得低于法定的基本要求。

二是細(xì)化、量化物業(yè)服務(wù)收費項目、標(biāo)準(zhǔn),將收費項目、標(biāo)準(zhǔn)的上限法定化。無論是包干制還是酬金制,其費用的數(shù)額構(gòu)成都無外乎“四保一綜合”的成本、人員費用和利潤三個部分。需要完善的是,省級物價、建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)細(xì)化各項費用的計算項目、分?jǐn)偣?并定期以政府指導(dǎo)價或者政府定價的方式公布完成法定物業(yè)服務(wù)項目、標(biāo)準(zhǔn)的最多收費項目和最高收費標(biāo)準(zhǔn)。市級政府有必要根據(jù)本地物業(yè)服務(wù)市場規(guī)制的需要、物價、居民收入指數(shù),制定出分等級的物業(yè)服務(wù)收費的政府指導(dǎo)價體系。無論政府定價還是政府指導(dǎo)價,都不應(yīng)當(dāng)以下限價格的方式規(guī)定。[xxv]

三是在物業(yè)收費的模式上明確以酬金制為原則、以包干制為例外。大量的物業(yè)服務(wù)糾紛表明,包干制縱容了物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用其自然壟斷地位,為物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者的剝削性濫用行為提供了空間。目前,大多數(shù)小區(qū)實行的是包干制。有必要將現(xiàn)行的以包干制為原則修改為以酬金制為原則。為防范開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者瞞天過海,有必要提高采行包干制的門檻,如可以明確規(guī)定,要將酬金制變?yōu)榘芍频?須經(jīng)小區(qū)全體業(yè)主2/3以上投票權(quán)贊成方可變更。前期物業(yè)服務(wù)時期,業(yè)主購買物業(yè)與開發(fā)商訂立購房合同時,其物業(yè)服務(wù)收費方式應(yīng)當(dāng)法定為酬金制,不列其他選項。

四是強(qiáng)制信息披露。物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者之所以能夠濫用其自然壟斷地位,與其享有業(yè)主不可比擬的信息優(yōu)勢是分不開的。即使采行酬金制,業(yè)主和業(yè)主委員會獲得了對支出、費用的實時監(jiān)控權(quán),在信息偏在的情況下,其效果也是有限的。有必要設(shè)定物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者信息披露的法定義務(wù),明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)披露信息的范圍、項目、周期、方式,同時設(shè)定物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者接受并回答業(yè)主和業(yè)主委員會質(zhì)詢的義務(wù)。

五是實施舉證責(zé)任倒置制度。在物業(yè)費案件中,物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者告業(yè)主的案件占大多數(shù)。每當(dāng)對簿公堂時,業(yè)主和業(yè)主委員會常常無法有效舉證。這與業(yè)主和業(yè)主委員會的信息劣勢密切相關(guān)。如果將舉證責(zé)任倒置,即業(yè)主認(rèn)為物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者的物業(yè)服務(wù)不符合約定的項目、標(biāo)準(zhǔn)的要求,并以拒交物業(yè)服務(wù)費抗辯時,物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者負(fù)證明其所提供的物業(yè)服務(wù)符合約定項目、標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。這樣不僅可以有效地限制物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者對其自然壟斷地位的濫用,還可以促進(jìn)強(qiáng)制信息披露制度的實施。

嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和退出制度

自然壟斷地位被濫用、業(yè)主權(quán)利受到侵害,還有一個原因是物業(yè)服務(wù)市場進(jìn)入的門檻太低。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入是規(guī)制自然壟斷市場的有效方式之一。廣義的市場準(zhǔn)入制度還包括退出制度。市場準(zhǔn)入,包括企業(yè)的準(zhǔn)入和人員的準(zhǔn)入。1998年、1999年,國務(wù)院建設(shè)主管部門分別頒布了《全國物業(yè)管理從業(yè)人員崗位證書管理辦法》和《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理試行辦法》,構(gòu)建了市場準(zhǔn)入制度。幾年來,該制度實施的情況差強(qiáng)人意。在許多城市,由于門檻設(shè)定太低、實施不力,使之幾乎形同虛設(shè)。實踐中,大量的通過斷水、斷電、斷氣、斷路、封門甚至實施人身傷害等野蠻方式強(qiáng)制業(yè)主服從物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者單方規(guī)定的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)、交納物業(yè)費的案件[xxvi]從一個側(cè)面表明,由于市場準(zhǔn)入制度形同虛設(shè),整個物業(yè)服務(wù)市場總體上還處在初級階段。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度,可以借鑒金融業(yè)的市場準(zhǔn)入和退出制度。這里不再論述。

規(guī)制物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者濫用自然壟斷地位的行為,還需要在建筑物區(qū)分所有權(quán)制度、共有不動產(chǎn)物權(quán)制度、勞務(wù)合同制度、業(yè)主大會與業(yè)主委員會制度等諸多方面多管齊下、相輔相成。

六、結(jié)語

本文的重心是分析小區(qū)物業(yè)服務(wù)的“公共物品”屬性以及由此給物業(yè)服務(wù)者帶來的自然壟斷地位,揭示我國物業(yè)服務(wù)市場糾紛頻發(fā)、治理困難的主要源頭在于物業(yè)服務(wù)者對其自然壟斷地位的濫用。有關(guān)自然壟斷的規(guī)制對策,我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界、競爭法學(xué)界有不少的相關(guān)研究。需要延伸探討的是,如何抓住物業(yè)服務(wù)市場糾紛源于物業(yè)服務(wù)者對其自然壟斷地位濫用的這一特征,提供一系列針對性的法律規(guī)制對策。因此,筆者所分析和闡述的重心在于物業(yè)服務(wù)經(jīng)營者自然壟斷地位及其濫用。文章最后一個部分有關(guān)規(guī)制思路的探討,僅僅是本主題之下所作的適度的延伸,限于篇幅沒有足夠地展開。有關(guān)物業(yè)服務(wù)市場的法律規(guī)制,是一個實踐性、綜合性很強(qiáng)的大課題,需要在新的主題下進(jìn)行比較全面的分析和討論。

注釋:

[i]湖南、福建、廣東、江蘇、上海、北京等省、市已經(jīng)制定了物業(yè)服務(wù)市場規(guī)制的地方性法規(guī)或規(guī)章,有些地方正在制定或修訂中。其中,2004年4月、8月、2005年7月,北京市發(fā)展和改革委員會、建設(shè)委員會就修訂《北京市物業(yè)服務(wù)收費管理辦法》和《北京市物業(yè)管理服務(wù)收費政府指導(dǎo)價收費標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了三次聽證,100多家媒體報道,市民獲知率達(dá)到39%。參見趙麗萍:《物業(yè)收費基準(zhǔn)價成聽證焦點,關(guān)鍵提升服務(wù)意識》,《京華時報》2005年7月8日。

[ii]據(jù)北京市朝陽區(qū)人民法院提供的數(shù)字,2005年該院受理了超過7000件物業(yè)糾紛案,而2004年這一數(shù)字為1898件,2002年僅為194件。參見萬興亞、趙謙:《聚焦業(yè)主維權(quán)困境:選聘物業(yè)難討要權(quán)益更難》,《中國青年報》2005年12月12日。

[iii]在物業(yè)服務(wù)市場中,實施物業(yè)管理行為的只有物業(yè)服務(wù)者。而基于建筑物區(qū)分所有權(quán),業(yè)主完全可以自主地管理自己的物業(yè),但這不是物業(yè)服務(wù)市場中的物業(yè)管理。值得注意的是,現(xiàn)行的《物業(yè)管理條例》將物業(yè)管理界定為“由業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)”雙方對物業(yè)的管理活動,混淆了兩者的法律地位,不利于制度的有效實施。

[iv]參見《物業(yè)管理條例》第32、33條,第2條。

[v]參見《物業(yè)管理條例》第32、33條,第2條。

[vi]SeeMarmolo,E.,AConstitutionalTheoryofpublicGoods,JournalofEconomicBehavior&Organization,1999,38,pp.27-42.

[vii]SeeSamuelson,P.A.,ThepureTheoryofpublicExpenditure,ReviewofEconomicsandStatistics,1954.36,pp.387-389.

[viii]SeeBuchanan,J.M.,AnEconomicTheoryofClubs,Economics,1965,32,pp.350-356.

[ix]SeeMarmolo,E.,AConstitutionalTheoryofpublicGoods,JournalofEconomicBehavior&Organization,1999,38,pp.27-42.

[x]實踐中,一些物業(yè)服務(wù)者對拒交物業(yè)費的業(yè)主用斷水、斷電的方式進(jìn)行“處罰”雖然既不合法也不合理,但也