養(yǎng)老保障制度建設(shè)

養(yǎng)老保障制度建設(shè)

摘要：我國養(yǎng)老保障制度未建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系，養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保障資金籌措比例不恰當，養(yǎng)老保障基金的保值增值面臨困難等問題。為完善我國養(yǎng)老保障制度，文章建議建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度，逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制，加強養(yǎng)老保障資金的管理、找準保值增值途徑。

關(guān)鍵詞：我國；養(yǎng)老保障制度；對策

社會保障是國家和社會為生活面臨困難的社會成員提供物質(zhì)幫助以保障其基本生存條件的活動。社會保障的意義十分重大，它不僅保障群眾基本生活，而且還可以促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公平。社會保障也獲得了經(jīng)濟運行的“減震器”、社會的“穩(wěn)定器”和“安全閥”、實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”等美譽。因此，黨的十七大報告提出，要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。而養(yǎng)老保障又是社會保障的最主要內(nèi)容，養(yǎng)老保障制度的建設(shè)對社會保障制度建設(shè)影響深遠。

一、我國養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

沒有建立全國統(tǒng)一的體系

由政府強制推行的養(yǎng)老保險稱為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用?；攫B(yǎng)老保障屬于全國性公共產(chǎn)品，是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎(chǔ)。一個國家要建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現(xiàn)為以下三大差別：

1、城鄉(xiāng)覆蓋面的差別。2006年末，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)大約是24091萬人，只占全國應(yīng)該參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)的%。而在參保的人數(shù)中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)是18649萬人，占城鎮(zhèn)應(yīng)保人數(shù)的%；農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)是5442萬人，占農(nóng)村應(yīng)保人數(shù)的%。城鄉(xiāng)覆蓋面的比例為18∶1，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮(zhèn)而言，機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)員工的參保率高，外資企業(yè)、私營企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的參保率低，發(fā)展很不平衡。而且企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障實行的是雙軌制。機關(guān)事業(yè)單位的個人不需要交納保險費，各種養(yǎng)老保障資金由國家財政承擔，而企業(yè)職工要承擔相當一部分保險費用，并且享受的待遇要遠遠低于機關(guān)事業(yè)單位人員。

3、地區(qū)差別。我國是按照屬地化原則來建立基本養(yǎng)老保障制度的，實行的是地方統(tǒng)籌保障基金的方式。不同地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊，以企業(yè)交付的養(yǎng)老費為例，河北規(guī)定為16%，北京、天津為18%，上海為%。這就造成各地養(yǎng)老保障負擔輕重不一，因而養(yǎng)老保障待遇也不同。東部地區(qū)的養(yǎng)老保障待遇普遍高于中西部地區(qū)。

這些差別導致養(yǎng)老保障固態(tài)化的現(xiàn)象：機關(guān)事業(yè)單位的員工不愿意到企業(yè)去工作，國有企業(yè)員工又不愿意到非國有單位工作，東部地區(qū)不愿意接收中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的養(yǎng)老保險關(guān)系。其弊端是制約了勞動力的自由流動，不利于建立全國統(tǒng)一的市場制度。

統(tǒng)籌層次偏低

按照國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》，各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)自行制定繳費率，其初衷在于保持政策的靈活性，以便各地結(jié)合實際情況因地制宜。但是，這一政策客觀上造成養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低。目前，全國只有12個省份實現(xiàn)和基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，其他保障項目主要還是縣市級統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌標準的不統(tǒng)一，違背了社會保障的互助共濟、實現(xiàn)社會公正的原則。社會保障的基礎(chǔ)是大數(shù)法則，即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)。參與保障的人數(shù)越多，承受風險的能力就越強。統(tǒng)籌的層次越高，抵御風險的能力也越強。而且，強制推行的基本養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次越高，越能體現(xiàn)養(yǎng)老公正原則。盡管從全國來看，養(yǎng)老保障基金累積節(jié)余在不斷增長，但我國三分之二以上的省區(qū)收不抵支，形成全國性的養(yǎng)老支付危機，沒有在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)公平、公正。

資金籌措比例不恰當

企業(yè)單位的養(yǎng)老保障資金主要來源于企業(yè)和勞動者。其中，企業(yè)擔負著籌資的大部分責任，要支付員工工資總額的20%作為員工的養(yǎng)老保險基金，加上其他的強制性保險項目，企業(yè)繳款達到了職工工資的28%左右。職工個人要承擔工資收入的8%。實際上，企業(yè)負擔了養(yǎng)老保險資金的72%，個人只負擔了28%。如此高的企業(yè)繳費率使企業(yè)的勞動成本大幅度提高，負擔增加從而嚴重影響企業(yè)的競爭力。與之相關(guān)的另一個問題是，養(yǎng)老保險基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997年才開始建立企業(yè)職工的養(yǎng)老保險基金制度的。過去由政府和企業(yè)承擔的職工養(yǎng)老保險由此全部移交給社保機構(gòu)負責。但是，以前沒有退休金積累的3000萬己退休職工和在新制度建立以前參加工作的在相當長的工齡內(nèi)沒有養(yǎng)老金積累的在職老職工共欠下了約8千億元左右的巨額養(yǎng)老金負債。退休老職工的養(yǎng)老金又不能不發(fā)，于是社保機構(gòu)只能現(xiàn)收現(xiàn)付，拆東墻補西墻，致使養(yǎng)老保險基金空賬運行。隨著人口老齡化養(yǎng)老的來臨，養(yǎng)老保險金支付的風險越來越大。

基金的保值增值面臨困難

1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證專款專用，全部用于職工養(yǎng)老保險?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！北M管2001年12月13日財政部、勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，允許全國社保基金適當投資于證券、股票，其比例不得高于40%。但是，該辦法中所稱的全國社會保障基金是指由國有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財政撥入資金、經(jīng)國務(wù)院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金，并不包括由企業(yè)和個人繳納的社會保障基金。政策的天平偏向了社會保障基金的安全性，忽視了其收益性。而養(yǎng)老保障基金的增值是養(yǎng)老保障基金籌措的一個重要渠道。按照規(guī)定的途徑，扣除通貨膨脹因素，養(yǎng)老金無法增值。以2004年為例，該年物價上漲了%，而養(yǎng)老基金收益率僅有%，這就意味著如扣除價格因素，那么2004年我國養(yǎng)老基金的實際收益率為-%。

二、完善我國養(yǎng)老保障制度的對策

建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度

在城鎮(zhèn)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對所有就業(yè)者實行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保障的公平，以此促進勞動力的自由流動。當然，我國目前的養(yǎng)老保障只能是廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、促發(fā)展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像過去那樣實行無所不包的“大福利”、“高福利”。建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度、消除所有制差別和地區(qū)差別，不僅是必要的，而且是可行的?？蓮囊韵聨讉€環(huán)節(jié)著手付諸實施：

1、全國城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員都要交納養(yǎng)老保險金，個人和單位交納的比例要統(tǒng)一，建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶，全國聯(lián)網(wǎng)、全國流通，由勞動和社會保障部成立專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理。個人賬號與身份證號合一，個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。

2、個人賬戶全國范圍內(nèi)通用，職工更換工作單位時，其個人賬戶上全部儲存額隨同轉(zhuǎn)移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社保卡一查就知道，單位有沒有替自己交養(yǎng)老金，賬戶上總共有多少錢。

3、當職工達到法定退休條件退休時，個人賬戶儲存額成為計算其養(yǎng)老金的基本依據(jù)，這有利于調(diào)動參保人員多繳費的積極性，也有利于擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。國家再根據(jù)當時的生活水平，由中央財政按同一個標準給全國所有退休人員以適當?shù)难a貼。退休人員持有養(yǎng)老保障卡，在任何地方都可以到國家社會保障機構(gòu)指定的銀行領(lǐng)取養(yǎng)老金。

逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度

農(nóng)業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又以戶為單位，具有相當大的分散性，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風險也相對比較大，并且農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度越高，這種風險性就越大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的這些特點決定了農(nóng)村更需要養(yǎng)老保障。但是目前，我國農(nóng)村居民由于受耕作的土地數(shù)量限制，其收入上升的空間不大，而且由于農(nóng)村人口眾多，國家還沒有足夠的資金在農(nóng)村建立和城鎮(zhèn)一樣的養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度在一個相當長的時期內(nèi)只能是自成制度，不斷發(fā)展完善。當務(wù)之急是針對農(nóng)村貧困問題突出的現(xiàn)狀，強化農(nóng)村的最低生活保障制度建設(shè)，然后是建立強制的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。所以，十七大報告指出，要完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌集的渠道可以有三種。一是國家的投入。比如德國政府對農(nóng)民養(yǎng)老金項目的補貼達到項目總支出的70%。二是強制農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身積累，可考慮將土地補償費、土地使用費、農(nóng)村個人和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得稅等收入的一部分劃入農(nóng)村養(yǎng)老保障基金，并做到專戶專存。三是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市對農(nóng)村的支持。比如，西歐國家希臘和丹麥都要征收專項所得稅附加，用于農(nóng)村養(yǎng)老保障。希臘還要征收農(nóng)產(chǎn)品的消費稅，通過這個方式，城市居民支持幫助農(nóng)民。

改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制

一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加養(yǎng)老保障支出在財政總支出中的比例。制定和實施養(yǎng)老保障政策，促進養(yǎng)老公平，是政府的主要經(jīng)濟職能之一，這是人類文明發(fā)展的趨勢。世界各國都非常重視對養(yǎng)老保險的投入。加拿大中央財政用于養(yǎng)老保障支出的比例為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，而我國公共財政支出中養(yǎng)老保障支出不足15%。二是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)填補養(yǎng)老保險金缺口。在傳統(tǒng)的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952～1978年，職工實際平均工資年均增長僅為%，而積累率卻由1952年的%增至1978年的%，其中許多年份甚至高達40%以上。顯而易見，國有資產(chǎn)中相當一部分是靠老職工犧牲其消費和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產(chǎn)的一部分是過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保障權(quán)益的沉淀。因此，改革過程中的轉(zhuǎn)軌成本不是通過增加企業(yè)繳費來解決，只能由政府來承擔。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)來補償國有企業(yè)職工過去的養(yǎng)老保障權(quán)益也是完全合理的。三是調(diào)整企業(yè)和職工的繳費比例。針對企業(yè)負擔過重的實際，可適當降低企業(yè)的繳費比例，提高職工的繳費比例。

加強養(yǎng)老保障資金的管理，找準保值增值途徑

在城鎮(zhèn)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對所有就業(yè)者實行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收，建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶，個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上，個人賬戶全國聯(lián)網(wǎng)、全國流通。在此基礎(chǔ)上，再由勞動和社會保障部成立專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理全國的賬戶基金。這樣就可以有效地防范地方政府的違規(guī)風險，保證資金的安全。至于養(yǎng)老保障資金的保值增值，從國際實踐來看，只有三種模式。一是以英美為代表的購買國債模式。美國社保制度建立70多年來，始終采取購買國債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月發(fā)布的年度報告顯示，其資產(chǎn)已高達萬億美元，全部購買了國債。英國發(fā)行的特種國債稱之為“尼羅”，截至2005年，英國“國家保險基金”余額為億英鎊，幾乎全部持有“尼羅”。二是以日、韓為代表的產(chǎn)業(yè)投資的東亞模式。三是基本沒有投資的歐洲模式。鑒于產(chǎn)業(yè)投資模式還處于探索階段，鮮有成功的經(jīng)驗，根據(jù)我國國情，還是采取購買國債的模式比