我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度反思

我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度反思

土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。〔1〕在階級社會里，土地關(guān)系一直是法律關(guān)系的重要組成部分，因而歷代統(tǒng)治階級都非常重視土地立法活動，建立土地所有權(quán)制度，以確定土地權(quán)利的歸屬。

一我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。這種模式是新中國成立之后，經(jīng)過一系列的社會變革形成的。這種變革大體上可以分為四個階段。第一階段以1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標(biāo)志第一次建立起農(nóng)民土地所有制為主體的社會主義土地制度的雛形，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)。

第二階段是變土地農(nóng)民私有制為農(nóng)民私有，集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。土地改革完成后，農(nóng)民成了小塊私有土地的所有者和耕種者，但由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身的局限性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過短暫的恢復(fù)后，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)一是來自農(nóng)民內(nèi)部的兩極分化，主要通過土地買賣和租佃關(guān)系體現(xiàn)出來；二是來自以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的中國農(nóng)業(yè)與工業(yè)化的戰(zhàn)略矛盾?！?〕于是政府引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路。這一道路先后經(jīng)歷了二個發(fā)展過程：一是互助組，二是初級農(nóng)業(yè)合作社。

第三階段是變農(nóng)民私有，集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度為集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級社里，土地集體所有，集體經(jīng)營。土地已不再作為一項(xiàng)私有的財產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了人民公社化運(yùn)動，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實(shí)行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。

第四階段即實(shí)行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營使用的土地制度。這種變革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。但尚存諸多弊端。

二我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

1.國家與集體土地所有權(quán)界線不清?，F(xiàn)行憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“宅基地和自留地，自留山也屬于集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第3條規(guī)定：”農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征用、征收、征購收歸國有的土地“，”國家未確定為集體所有的林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地“屬于全民所有即國家所有。從上述立法，我們可以得出：對農(nóng)村土地，除了國家的，就是集體的。但現(xiàn)行立法并沒有界定，哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。即使對我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地，實(shí)際上也是極其模糊的。如城市市區(qū)范圍內(nèi)，存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設(shè)建制市的城市不斷涌現(xiàn)，老城市市區(qū)的不斷擴(kuò)大。新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而使原集體的土地變?yōu)閲宜?？同時，建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍，而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有，這種模棱兩可，含含糊糊的規(guī)定，連立法者也解釋不清楚。

2.集體土地所有權(quán)的權(quán)屬不明確?，F(xiàn)行憲法，民法通則，土地管理法都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。但對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰，立法和實(shí)踐中都不甚明確。土地管理法第8條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有”，“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。1989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》中進(jìn)一步規(guī)定：集體土地所有權(quán)的代表按鄉(xiāng)、村、組的實(shí)際占有為界線。很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)農(nóng)民集體，村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，其實(shí)不然。首先，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在。政社合一的體制廢除后，無論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。這樣，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國有土地。其次，村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。根據(jù)村民委員會組織法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。最后，村民小組也不能做為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。此外，土地管理法第8條關(guān)于土地權(quán)屬的規(guī)定中，使用了“可以”一詞，采用的是授權(quán)性規(guī)范，這樣就使本來模糊的所有權(quán)關(guān)系更加處于不確定狀態(tài)。

3.集體土地所有權(quán)主體地位虛置。從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實(shí)上，我國的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國家。最典型的例子就是國家建設(shè)需要使用集體所有的土地時，國家只要通過征用就可以了。雖然合理的限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征，但我國對集體土地的征用范圍和世界各國的通行做法不同。世界各國認(rèn)為的“公共利益”嚴(yán)格限定在國防、環(huán)境保護(hù)，公共活動場所等方面，而我國則擴(kuò)大到國家的一切經(jīng)濟(jì)活動范圍〔3〕。我國土地管理法第23條第2款規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)服從國家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權(quán)而拒絕征用。2.集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。這表現(xiàn)在兩個層次上：國家通過行政權(quán)力，侵犯農(nóng)村集體土地的經(jīng)營收益。農(nóng)民經(jīng)營使用土地，一方面要向集體上交提留或承包費(fèi)用；另一方面要向國家低價交售農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)稅，這實(shí)際上是國家通過隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。國家侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國家壟斷土地一級市場，政府對農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國家，用地單位只享有使用權(quán)。國家征用土地，雖然也給土地所有人一定的價款補(bǔ)償，但補(bǔ)償價款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場交易價格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國庫。集體土地所有者的主體地位無從體現(xiàn)。

三構(gòu)建農(nóng)村土地國家所有權(quán)的設(shè)想

針對上述農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的立法缺陷，近年來，理論界對農(nóng)村土地所有權(quán)制

度的改革進(jìn)行了探討。在農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)屬確定上有三種不同的思路：第一種思路是改革土地的集體所有權(quán)，實(shí)行土地農(nóng)民私有化。持這種主張的人認(rèn)為“從法律上允許保護(hù)土地及其它資源的真正私人所有，在農(nóng)村建立私有產(chǎn)權(quán)制度是個基本方向”，〔4〕“現(xiàn)存弊端的根本解決辦法是把土地所有權(quán)重新歸農(nóng)民個人所有，實(shí)現(xiàn)目前生產(chǎn)力條件下的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一”?！?〕第二種思路是應(yīng)實(shí)行土地集體所有制，第三種思路是廢除農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)行土地的國有化。筆者認(rèn)為，選擇哪一種土地所有模式應(yīng)以鄧小平同志的三個“有利于”為指導(dǎo)思想，同時要考慮到制度變遷的成本效益。就目前我國農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)村土地所有權(quán)制度的改革，應(yīng)是土地國有化，土地立法應(yīng)確立國家土地所有權(quán)。其理由是：

第一，實(shí)行農(nóng)村土地私有化不符合社會主義性質(zhì)，同時在實(shí)施中也會產(chǎn)生許多弊端和無法克服的矛盾：1.土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)，小生產(chǎn)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。2.在我國，土地公有的觀念已經(jīng)根深蒂固，深入人心，如果廢除公有，會引起社會的動蕩與不安。3.我國土地資源稀缺，人地關(guān)系緊張，如果實(shí)行私有，大量農(nóng)業(yè)用地將轉(zhuǎn)為其它產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，危及農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。4.如果實(shí)行私有，分散的小農(nóng)占有會成為土地集中或規(guī)模經(jīng)營的主要障礙，土地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；5.實(shí)行私有可能采取的實(shí)施方式不外乎兩種：一種是將土地賣給農(nóng)民，但農(nóng)村土地是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級社建立時，農(nóng)民無償入社的，現(xiàn)在又讓農(nóng)民購買，于理不通，況且絕大多數(shù)農(nóng)民確實(shí)無力購買；另一種是無償劃分，這種方式將使土地?zé)o償使用造成的弊端更加突出，而且會使一系列矛盾激化，實(shí)施成本太高?！?〕6.從世界經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前許多發(fā)達(dá)資本主義國家已逐漸拋棄土地私有，出現(xiàn)了實(shí)行土地國有化的主張和趨勢。以上表明，土地私有化，既無可行性也無必要性。

第二，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，雖然在理論上具有一定的可行性，但依現(xiàn)行法律，上述眾多矛盾無法克服，農(nóng)村集體對農(nóng)村土地只有名義上的所有權(quán)，而實(shí)際上無所有權(quán)。

筆者認(rèn)為，實(shí)行農(nóng)村土地國家所有是解決上述弊端的可行之策。第一，土地國有化是社會主義制度的現(xiàn)實(shí)要求。一般來說，一國土地所有制的性質(zhì)在很大程度上取決于一國社會經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，土地國有是與社會主義制度密切聯(lián)系的。馬克思、恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就提出：土地國有愈來愈成為一種“社會必然性”，并且認(rèn)為在小農(nóng)占優(yōu)勢地位的國家里，可以采用集體所有制作為過渡形式。建國以來，我國土地制度的多次變革大體就是遵循這一理論。第二，實(shí)踐中，自1956年起，我國通過自愿、贖賣、甚至革命性的手段完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)了包括全部土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料國有，國家也一直以不同形式收取土地費(fèi)。第三，農(nóng)村土地國有，有制度上廢除土地使用權(quán)的壟斷，既可以克服現(xiàn)行集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營體制下的土地社區(qū)界限，又可以避免土地私有制下農(nóng)民財產(chǎn)占有心理對土地流轉(zhuǎn)形成的障礙。同時，國家有充分的權(quán)利主動利用經(jīng)濟(jì)，行政手段，對土地使用權(quán)進(jìn)行管理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度的建立，解決因土地占有關(guān)系混亂所出現(xiàn)的種種問題。第四，實(shí)行農(nóng)村土地國有化，國家可以對農(nóng)民實(shí)行永佃制。土地使用權(quán)永佃給農(nóng)民，使國家土地永佃權(quán)商品化。實(shí)踐中，外國企業(yè)在中國投資時通過合同形式以交付租金為代價租用土地的行為，就是一種永佃權(quán)關(guān)系，這些租用土地的合同，實(shí)際上具有了永佃權(quán)性質(zhì)。因此，在土地國有化后，建立永佃權(quán)制度是