對改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度若干

對改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度若干

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀及家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

我國農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀

建國以來，二元經(jīng)濟(jì)制度的確立把城鎮(zhèn)和農(nóng)村嚴(yán)格地區(qū)分開來。改革開放以前，我國農(nóng)村老年人主要是依靠集體發(fā)放很少一部分“口糧”，實(shí)行家庭養(yǎng)老?！拔灞簟币约啊傲摇④妼佟庇杉w統(tǒng)一奉養(yǎng)。改革開放以后，農(nóng)村發(fā)生了很大變化，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，集體除了代表國家政府向農(nóng)民催繳農(nóng)業(yè)稅和各種提留外，其他費(fèi)用很難向農(nóng)民收取。因此，除了“五保戶”和“烈、軍屬”以外，農(nóng)民基本上沒有享受到任何直接的社會保障，農(nóng)民養(yǎng)老基本依靠家庭。

目前，我國60歲人口中靠離退休金生活的老年人主要分布在城鎮(zhèn)地區(qū)。作為占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、收入增長緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、投保觀念落后等原因，至今仍是全國養(yǎng)老保險最薄弱的領(lǐng)域，其養(yǎng)老方式仍以家庭養(yǎng)老為主。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老約占整個養(yǎng)老保障的92%。

家庭養(yǎng)老即由家庭承擔(dān)贍養(yǎng)老人的功能，是指以血緣關(guān)系為紐帶，由家庭或家庭成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養(yǎng)老方式。這實(shí)際上是以個人終生勞動積累作為基礎(chǔ)，在家庭內(nèi)部進(jìn)行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老模式。在農(nóng)村，養(yǎng)老現(xiàn)狀仍以家庭養(yǎng)老占主導(dǎo)地位，基本沿襲了以家庭保障為基礎(chǔ)和主體，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟(jì)的傳統(tǒng)模式。

家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)入20世紀(jì)70年代特別是80年代以來，我國發(fā)生了一系列與農(nóng)民養(yǎng)老密切相關(guān)的重大社會變遷，傳統(tǒng)的以家庭為主的養(yǎng)老方式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制加大了農(nóng)民的經(jīng)營風(fēng)險。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使家庭重新成為經(jīng)濟(jì)單位。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸從單一產(chǎn)業(yè)向多種經(jīng)營發(fā)展的過程中，農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨頻繁，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，競爭所帶來的經(jīng)營風(fēng)險也日益加大。與此同時，農(nóng)村居民商品性支出增大，自給性消費(fèi)向商品性消費(fèi)的轉(zhuǎn)變使老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)來源對市場的依賴性加大，老年人供養(yǎng)狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩(wěn)定性并且隱藏著風(fēng)險。而目前我國農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，2005年全國農(nóng)民人均純收入只有3255元，同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是10493元。同時，農(nóng)村地區(qū)貧富差距拉大。2005年，農(nóng)村居民家庭人均純收入最高的上海與最低的貴州相差倍；而在1978年兩者的差距是倍。在現(xiàn)實(shí)條件下，單個家庭保障能力有限，個人和家庭都難以抵御風(fēng)險。

2、農(nóng)村人口老齡化和家庭的小型化使家庭養(yǎng)老功能大大削弱。由于計(jì)劃生育的實(shí)施，農(nóng)村人口出生率大幅度下降；同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和醫(yī)療、健康水平的不斷改善，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70歲。生育率的下降與平均壽命的提高，使中國人口老齡化程度迅速上升。2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?，這說明我國已經(jīng)屬于老齡化國家。而農(nóng)村人口的老齡化水平又高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村為%，城鎮(zhèn)為%。而且，目前及未來一段相當(dāng)長的時間，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必將使家庭養(yǎng)老的壓力更加沉重。

計(jì)劃生育政策產(chǎn)生的另一個結(jié)果是家庭呈小型化的趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村平均家庭規(guī)模已從1980年的人下降到2005年的人。農(nóng)村的獨(dú)生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)家庭結(jié)構(gòu)在逐漸形成，以家庭養(yǎng)老為主的老年保障模式將使子女在未來的養(yǎng)老問題上不堪重負(fù)。

3、大批農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重了家庭養(yǎng)老的困難。中國經(jīng)濟(jì)具有典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)并存。我國目前正處在工業(yè)化快速發(fā)展的歷史時期，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，必然伴隨著大量農(nóng)村人口，特別是農(nóng)村中具有較高文化程度的青年人日向城市的轉(zhuǎn)移。同時，隨著城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，更促進(jìn)了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的流動。其結(jié)果是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人缺乏年輕一代的贍養(yǎng)。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索及存在的問題

由于農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經(jīng)濟(jì)因素的變遷，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能日趨弱化。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，原有的制度安排受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一種新的老年保障方式已經(jīng)出現(xiàn)并且得到發(fā)展。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索

我國政府從上世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有十多年的歷史。1991年6月，根據(jù)國務(wù)院的決定，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，先是在山東等地組織試點(diǎn)，在取得了一定成效的基礎(chǔ)上，逐步在全國農(nóng)村有條件的地區(qū)推廣?！痘痉桨浮凡粌H規(guī)定了繳費(fèi)的對象、費(fèi)率、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的管理以及個人可能獲得的養(yǎng)老保險金等，還確立了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)遵循的五個原則?？蓪?shí)施效果并不理想，截止到1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應(yīng)該參保人數(shù)的12%；也就是說，經(jīng)過6年的推廣、運(yùn)行，仍有88%的農(nóng)民游離于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障之外。1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部后，由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作更是出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難；一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一個新鮮事物，尚處于探索階段，面臨許多困難和問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式不同，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金平衡模式是個人自我平衡，實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，“保險”的色彩很淡。它的個人賬戶是個人繳費(fèi)的積累，不存在代際和代內(nèi)資金調(diào)劑，也沒有國家財(cái)政資金的資助，因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金不具備統(tǒng)籌共濟(jì)的性質(zhì)，難以實(shí)現(xiàn)互助互濟(jì)的原則。這種特征對于有穩(wěn)定的較高收入的農(nóng)村居民是適用的。而農(nóng)村中的貧困人口，由于沒有能力為自己的個人賬戶供款，到了晚年就很難依靠養(yǎng)老保險積累金生活。也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，導(dǎo)致了不可能強(qiáng)制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但要使這項(xiàng)工作開展下去，又常要靠強(qiáng)制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的自愿性原則?？梢哉f農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計(jì)時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。

2、現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度保富不保貧，解決不了當(dāng)前真正最需要保障的農(nóng)村貧困人口問題。按照《基本方案》的規(guī)定，“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅(jiān)持政府積極引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項(xiàng)工作”。我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的大多是比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的人也幾乎都是比較富裕的農(nóng)村居民。尚未參加養(yǎng)老保險的大多數(shù)不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)村居民，實(shí)際上養(yǎng)老問題更加嚴(yán)重和緊迫，而按現(xiàn)行辦法，這些地區(qū)和人群卻沒有條件參加養(yǎng)老保險。另外，《基本方案》只解決了未來農(nóng)村老年人，而無法解決當(dāng)下農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養(yǎng)老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規(guī)模，投保期限越長，繳費(fèi)金額越多，受益越多。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定投保對象為20歲—60歲農(nóng)村居民，如果一次性繳保費(fèi)100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)取保險金時，每月能拿到104元；對于現(xiàn)在40歲人來說，每月只能拿到11元；對于59歲人來說，60歲時每月只拿不到1元錢。因此，現(xiàn)行制度只能使“未來老年人”即現(xiàn)在的年輕人受益，而現(xiàn)實(shí)的老年人和中年人將成為農(nóng)村養(yǎng)老保險的“真空”人群。

3、現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，實(shí)現(xiàn)保值增值的能力比較差，養(yǎng)老基金收益太低，不可能真正解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金“以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存人銀行實(shí)現(xiàn)保值增值，不能直接用于投資?！痹趯?shí)際運(yùn)行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運(yùn)行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。

4、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性?！痘痉桨浮返耐茝V和實(shí)施忽視了必要的法律基礎(chǔ)，法律是社會養(yǎng)老保障實(shí)施的基礎(chǔ)和可靠保障，而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障從上世紀(jì)80年代起到現(xiàn)在幾乎沒有一部成文法規(guī)。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩(wěn)定性。不但如此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方案幾易其稿，沒有統(tǒng)一性、連續(xù)性和一致性，因而也就沒有強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，廣大農(nóng)民對此缺乏依賴感、安全感和信任感，這就進(jìn)一步加大了《基本方案》的實(shí)施難度。

三、改革我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策和建議

盡管存在以上這些問題，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍不失為一種符合我國現(xiàn)階段國情的解決農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)保障的重要方式。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的諸多問題中，有的是在執(zhí)行過程操作不當(dāng)造成的，可以通過積累經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)辦法來逐步解決的；有的是制度設(shè)計(jì)本身的缺陷，可以通過制度變革或變通加以解決，不應(yīng)全盤否定其積極作用。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前存在的困難和問題，提出科學(xué)合理的解決方案，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。

第一，應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險收效甚微的重要原因，就是在制度設(shè)計(jì)中沒有資金甚至政策上的支持。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金籌集堅(jiān)持“個人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但是多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，沒有補(bǔ)助能力；而國家政策上的扶持，也多流于形式。社會保障理論來源于社會保障實(shí)踐。有資料顯示，目前全球131個國家的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險金的籌資模式中，至少有129個國家的資金來源是全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。這無疑構(gòu)成了社會保障的根本性特征。即是說，社會保障金主要不應(yīng)由受保人個人出。然而，正是在這一根本性問題上，在我國農(nóng)村社會保障理論與實(shí)踐中卻存在著模糊認(rèn)識，那就是：當(dāng)問及發(fā)展農(nóng)村社會保障缺乏資金怎么辦時，回答卻是主要讓農(nóng)民自己出，或完全讓農(nóng)民自己出。所以，農(nóng)民沒有參加社會養(yǎng)老保險的積極性。因此，只有提高集體補(bǔ)助的比重，加大政府扶持的力度，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”。

第二，要樹立明確的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障目標(biāo)。從長遠(yuǎn)看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的最終目標(biāo)就是要逐步消除城鄉(xiāng)二元對立格局，建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色、一元化的社會養(yǎng)老保障體制。城鄉(xiāng)一體化是一個必然趨勢，但是這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要具備充分的社會和經(jīng)濟(jì)方面的條件，從目前的狀況來看，這些條件還不具備或還不充分具備。尤其考慮到目前農(nóng)村勞動者繳費(fèi)能力有限，不能按照與城鎮(zhèn)同一標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，并且社會養(yǎng)老保險是一個剛性非常強(qiáng)的社會保障制度，它的待遇水平一旦定在比較高的尺度上，就很難再往下降。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險計(jì)劃的養(yǎng)老金替代率設(shè)計(jì)為70%左右，這樣高的待遇水平如果承諾給了占勞動人口一半以上的農(nóng)村勞動者，給養(yǎng)老保險基金帶來的支付壓力是難以想象的。因此，目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計(jì)劃不應(yīng)將保障目標(biāo)定得太高，不能期望領(lǐng)取的養(yǎng)老金能保持勞動者退休的生活水平不變。目前的保障目標(biāo)是維持退休后最基本生活水平，這一保障目標(biāo)應(yīng)與其他社會保障制度如農(nóng)村社會救濟(jì)、農(nóng)村居民最低生活保障線等制度相銜接。這樣，既有利于避免農(nóng)村新的貧困人口的出現(xiàn)，又有利于減少將來農(nóng)村社會救濟(jì)的財(cái)政壓力。

第三，應(yīng)當(dāng)確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。盡快制定出適合我國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律法規(guī)，努力做到農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。同時，要加強(qiáng)宣傳解釋力度，結(jié)合農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨的實(shí)際情況，抓住農(nóng)民養(yǎng)老心態(tài)，做好示范、總結(jié)工作，使農(nóng)民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農(nóng)民如果不知養(yǎng)老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護(hù)。當(dāng)前，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險與繳納各種集資費(fèi)用的性質(zhì)完全不同，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養(yǎng)老保險金的預(yù)期收益，要充分考慮到農(nóng)民養(yǎng)老的文化背景、敬老養(yǎng)老心態(tài)等，特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險是對家庭養(yǎng)老的有益補(bǔ)充。

四、結(jié)束語

最后，筆者認(rèn)為需要特別提出的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在相當(dāng)長的時間內(nèi)還不可能成為我國農(nóng)村惟一的養(yǎng)老制度。養(yǎng)老金的獲取也不能解決養(yǎng)老的全部問題。老年人的贍養(yǎng)不僅包括收入來源，還包括精