稅收憲政概念及其運(yùn)用地位

稅收憲政概念及其運(yùn)用地位

一、稅收與憲政的聯(lián)動

憲政是人類政治文明的標(biāo)志，從靜態(tài)意義上，憲政是一整套制度安排。其基本要素是民主、法治、人權(quán)。從動態(tài)意義上，憲政是一種運(yùn)行過程，通過對權(quán)力的配置和運(yùn)行來保障國民的權(quán)利和自由。從根本上說，憲政的目標(biāo)不在于對國家權(quán)力的分配與制約，而是通過對權(quán)力的分配與制約，實(shí)現(xiàn)維護(hù)和發(fā)展人的權(quán)利和自由這一核心價值與最終目標(biāo)。

從稅收與國家的內(nèi)在聯(lián)系看，首先，從一般意義上說，稅收對現(xiàn)代國家起到支撐性的作用。在封建時代，國家社會職能并不發(fā)達(dá)，當(dāng)時財政支出范圍相對狹窄，且國家擁有相當(dāng)一部分官產(chǎn)作為其財政收入的來源，稅收的意義并不凸顯。而在現(xiàn)代國家，國家是無產(chǎn)者，其履行公共職能所需要的財政收入主要依賴稅收，于是國家就成為租稅國家。在租稅國家，國家經(jīng)由稅收權(quán)力的行使，將公民的部分財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換成公法上的財政收入，稅收是國家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)在國家形式上的概括。通過稅收，國家才得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，稅收是現(xiàn)代國家履行公共經(jīng)濟(jì)職能的重要手段，國家對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)調(diào)控很大程度是通過財政政策實(shí)現(xiàn)的，而稅收則是最為常用而有效的財政政策工具，可以對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)取向等進(jìn)行有效的引導(dǎo)。再次，稅收是國家調(diào)節(jié)社會分配的有效手段。國家通過稅收直接參與社會財富的分配，并通過財政轉(zhuǎn)移支付、社會福利等稅收政策來實(shí)現(xiàn)社會公平，從而使國家成為社會財富分配關(guān)系中最有影響力的主體。稅收與國家的內(nèi)在聯(lián)系決定了稅收與憲法之間存在著緊密聯(lián)系，它必然成為作為現(xiàn)代國家合法性基礎(chǔ)的憲法所規(guī)范的重要領(lǐng)域，這也使得憲法成為了國家稅權(quán)合法性直接來源。

從稅收與憲政的歷史聯(lián)系看，西方憲政歷史表明，正是由于稅收與國家有著極其緊密的內(nèi)在聯(lián)系，對社會公眾的切身利益有著直接的重大影響，使之成為利益斗爭的矛盾焦點(diǎn)，無論是實(shí)質(zhì)上還是形式上都在人類社會由專制政治向憲法政治的歷史性變革中起到了基礎(chǔ)性的推動作用。英國資產(chǎn)階級革命的爆發(fā)，與查理一世為了籌備軍費(fèi)，增加稅收而召開的“三級會議”緊密相連；而法國大革命爆發(fā)的直接誘因，同樣是1789年5月路易十六由于財政困難意欲增加稅收而召開的“三級會議”。之后從英國的“國民同意”到美國的“無代議士不納稅”，到法國制定的《人權(quán)宣言》，再到當(dāng)今大多數(shù)國家憲法中確立的稅收法定原則，都表明憲政精神向稅收領(lǐng)域的滲透，稅收問題的規(guī)定是國家憲政演進(jìn)的極為重要一環(huán)，可以說，是稅收問題開啟了憲政的進(jìn)程。近代憲政運(yùn)動在確立民主與法治成果的同時，也解決了稅收“取之于民，用之于民”的正義性問題，為稅收的正當(dāng)性和合法性提供了邏輯實(shí)證，從而促進(jìn)稅收法律制度的完善和國民納稅意識從自發(fā)抗稅到自覺納稅的更新，從實(shí)體和程序上構(gòu)建了國家與人民在稅收關(guān)系中的和諧互動關(guān)系。由此可見，稅收與憲政運(yùn)動的歷史契合是稅收憲政得以實(shí)施的歷史基礎(chǔ)。

從權(quán)力與權(quán)利的聯(lián)系看，稅收與憲政的邏輯關(guān)系表明了國家公共權(quán)力與個人權(quán)利之間這一最基本關(guān)系。稅收是國家一切公共權(quán)力運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的視角可以推導(dǎo)出一切公共權(quán)力來源于稅收并從屬于稅收的結(jié)論，稅收的合法性在國家權(quán)力及其運(yùn)行中的合法性同樣具有基礎(chǔ)決定地位，這就為現(xiàn)代國家憲法政治提供了理性說明的憲政理論。國家權(quán)力與公民權(quán)利在一定程度上存在著反比關(guān)系，國家權(quán)力的擴(kuò)大意味著公民權(quán)利的讓渡，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域這一關(guān)系表現(xiàn)為私人財產(chǎn)權(quán)與國家財政權(quán)對立，國家財政權(quán)是國家最基本的權(quán)力，如同私人財產(chǎn)權(quán)是個人最基本權(quán)利一樣，兩者均應(yīng)受到保障。然而國家財政收入有賴于個人財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，即使個人的財產(chǎn)權(quán)利受到減少?，F(xiàn)代國家系租稅國家，出于對自己利益的需求，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府必然運(yùn)用其手中權(quán)力謀取收入最大化，使稅收權(quán)力呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢。特別是在20世紀(jì)50年代后，由于社會福利國家的興起，稅收不僅僅是維持國家權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)保障，也是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行再分配的手段，稅收對市場經(jīng)濟(jì)及納稅人的影響也變得更為廣泛和深入。在這種情況下，如果沒有一個有效的機(jī)制對國家稅權(quán)加以控制，具有強(qiáng)制實(shí)行力的國家權(quán)力將會使國家稅權(quán)異化為公權(quán)力侵害納稅人財產(chǎn)權(quán)的工具。公民個人權(quán)利是國家權(quán)力源泉，也是國家權(quán)力配置和運(yùn)作的目的和界限，換句話說，國家權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的相互侵犯，維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，才是合法的和正當(dāng)?shù)?。依照此邏輯，在稅收法律關(guān)系中，國家稅權(quán)的配置和行使必須體現(xiàn)納稅人權(quán)利本位的憲政精神。有鑒于此，唯有將國家稅權(quán)納入到憲法的有效控制下，在經(jīng)濟(jì)層面將對國家稅權(quán)的制約與對私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)并列為憲法的重心，才能在國家公共權(quán)力與個人權(quán)利間達(dá)成有效的平衡。

由此可見，稅收與憲政是緊密相連的，稅收問題本身包含了許多憲政因素，納稅人權(quán)利的保障則是稅收憲政制度的核心價值和追求。按照日本學(xué)者北野弘久的說法，租稅國家的憲法政治基礎(chǔ)可以歸結(jié)為如何征稅，以及如何對征收的稅款加以使用。憲政制度在稅收領(lǐng)域中的衍生產(chǎn)生了稅收憲政，所謂稅收憲政，就是以憲法來控制和限制國家稅收權(quán)力，保障人民財產(chǎn)和自由權(quán)利，實(shí)現(xiàn)稅收正義的一種社會治理機(jī)制。

二、制度供給與稅權(quán)約束

近代西方憲政制度的發(fā)展史是一部有關(guān)限制和規(guī)范國家稅權(quán)的歷史，這是一個制度演進(jìn)和創(chuàng)新的過程，反映了作為制度供給者的國家與作為制度需求者的納稅人之間在憲政供求博弈中的互動。在專制國家中，國家擁有較多的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)成為財政收入的來源。而當(dāng)時財政支出范圍相對狹窄，政府的財政主要依賴其自身的財產(chǎn)收入，這樣的政府無需征得被統(tǒng)治者的同意便可隨意使用其財富，人民無權(quán)影響其公共財政。而隨著戰(zhàn)爭等原因，僅憑國家財產(chǎn)的收入不足以支撐國家權(quán)力的運(yùn)作，政府只有靠大量征稅獲得收入，此種征稅并不是依靠政府的財產(chǎn)收人，而是建立在納稅人的基礎(chǔ)上，由此延伸出的問題就是，稅收直接減少了納稅人的財產(chǎn)，征稅權(quán)如果無限擴(kuò)張不加以限制，必將會嚴(yán)重?fù)p害納稅人的財產(chǎn)，從而會遭到納稅人的強(qiáng)烈反抗。隨著稅收越來越多地成為政府財政收入的支撐，納稅人財產(chǎn)遭受任意侵犯的可能性也不斷增大，納稅人出于對自身利益的關(guān)注，對控制政府征稅權(quán)力的愿望也越來越強(qiáng)。正是納稅人控制政府征稅權(quán)力的愿望，引發(fā)了對近代憲政制度的需求。正如達(dá)爾所指出，“統(tǒng)治者需要取得被統(tǒng)治者的同意這一理念，一開始是作為一個征稅問題的主張而提出的，這一主張后來逐漸發(fā)展成為一種有關(guān)一切法律問題上的主張?！蓖ㄟ^稅收革命形成了“國民同意”、“無代議士不納稅”等控權(quán)原則，產(chǎn)生了納稅人代表審議政府的征稅權(quán)力和開支等相應(yīng)的權(quán)力和制度，這種經(jīng)由立法控制而達(dá)到限制政府稅權(quán)的機(jī)制，孳生了近代西方憲政制度，國家稅權(quán)因而受到人民控制，這標(biāo)志著專制國家向憲政國家邁了一大步。

稅收憲政制度的供給主要來自于政府穩(wěn)定地取得財政收入的愿望。西方國家在稅收憲政主義制度化的實(shí)踐嘗試中，發(fā)現(xiàn)了稅收憲政制度化的潛在可觀的利潤，政府出于自身利益的需要，愿意使其征稅權(quán)力受到納稅人的限制。此種妥協(xié)的動機(jī)主要來自于其對財政收益的渴求。因?yàn)槎愂盏南鄬Ψ€(wěn)定性和持續(xù)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于掠奪性和隨機(jī)性所得到的財政收益。這就誘導(dǎo)著統(tǒng)治者為獲取穩(wěn)定的稅收而愿意讓其征稅權(quán)力受納稅人的監(jiān)管和限制，通過保障納稅人的財產(chǎn)和收益及其穩(wěn)定，來獲得較為穩(wěn)定的稅收收入。長期來看，憲政制度遠(yuǎn)比專制制度更為穩(wěn)定和可預(yù)見，個人的權(quán)利更能得到有效的保障，從而促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也使得在憲政制度下政府更能持續(xù)性和穩(wěn)定性的獲取稅收收入。當(dāng)然，這種愿意接受限制也不是理所當(dāng)然的，只有社會中政治主導(dǎo)力量傾向于納稅人時，在權(quán)衡利益后政府才會作出適度讓步，稅收憲政制度的杼性也才體現(xiàn)在國家稅收關(guān)系中，那就是政府的稅收權(quán)力得以限制，接受納稅人的監(jiān)督，承認(rèn)和保障私人財產(chǎn)權(quán)，稅收憲政制度從而得以進(jìn)一步形成。諸如通過代議制，納稅人擁有了一種控制和監(jiān)督政府征稅活動的權(quán)力，使稅權(quán)得以約束，從而代替不受約束的對私人財產(chǎn)和收益進(jìn)行的掠奪。這樣，整個社會政治制度就漸漸地演變成為政府公權(quán)力受到約束，人民基本權(quán)利得到保障的憲政制度。

總體而言，正是由于納稅人制度需求和政府的制度供求因種種社會經(jīng)濟(jì)因素的綜合作用才產(chǎn)生了西方的稅收憲政。當(dāng)然，制度的變遷并非僅基于人性的因素就可以自然演進(jìn)的。綜觀西方憲政歷史，革命發(fā)揮了重大的作用，即是說，制度的變遷還要取決于是否有足夠推動制度變遷社會基礎(chǔ)。根據(jù)有關(guān)社會學(xué)和政治學(xué)理論，市民社會形成是能夠獨(dú)立的足以與國家政治權(quán)力抗衡的社會基礎(chǔ)，因此，市民社會是極其關(guān)鍵的推動制度變遷的社會力量。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)憲政制度是偶然的，政治上有足夠挑戰(zhàn)君主權(quán)力、有效制約君主政權(quán)的社會中間階層力量才是關(guān)鍵。憲政制度建立以后，仍然存在著保障憲政的問題，即確保政府征稅的權(quán)力能夠受到納稅人的約束而不被政府濫用。

三、社會契約與稅收民主

稅收憲政的契約理論涉及稅收本質(zhì)的探究。簡約地說，稅收的本質(zhì)是國家與國民之間的契約安排。稅收憲政是對傳統(tǒng)稅收理論的否定，其核心就是在稅收領(lǐng)域體現(xiàn)主權(quán)在民思想，合理定位政府和納稅人關(guān)系。國家與國民之間契約的體現(xiàn)就是憲法，憲政的實(shí)施正是納稅人與國家之間基于契約平等的體現(xiàn)。社會契約思想是西方憲政的最重要的思想淵源，西方憲政基本上就是在社會契約學(xué)說中找到制度設(shè)計(jì)的理論，憲政正是社會契約思想付諸實(shí)踐的一種理想的政治體制。首先，憲法作為人民總契約形式的最高法，宣布國家的一切權(quán)力屬于公民，政府的權(quán)力來源于公民的授權(quán)與委托。其次，憲法為政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)定了道德基礎(chǔ)，即權(quán)力的運(yùn)行是為了促進(jìn)公民的權(quán)利與公共利益。最后，憲法規(guī)定了行政權(quán)力運(yùn)行的界限，這個界限就是公民的權(quán)利。憲法是關(guān)于國家權(quán)力與公民權(quán)利如何配置、如何相互制衡的契約，體現(xiàn)的是人民主權(quán)思想。路易斯-亨金就曾這樣對憲法作出定義：“憲法是人民為了建立新政府而達(dá)成的契約，也是人民與即將成立的政府間所達(dá)成的契約。人民根據(jù)所規(guī)定的形式同意接受統(tǒng)治，并且受制于該憲法所規(guī)定的條款；政府保證尊重那些規(guī)定”，從某種意義上講，公民以契約形式來確定與政府的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，稅收是社會契約得以存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的紐帶，也是憲政得以存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的不可缺少的紐帶。稅收的繳納正是以政府提供公共產(chǎn)品為目標(biāo)并且建立在納稅人同意的基礎(chǔ)之上的。依據(jù)社會契約理論，國家征稅的基礎(chǔ)是以人民同意為前提條件，這也是征稅的合法性所在，“未經(jīng)人民自己或其代表同意，絕不應(yīng)該對人民財產(chǎn)征稅?！比嗣裢獾闹贫仁亲h會政治。在以代議民主制為標(biāo)志的憲政框架中，憲政原則就體現(xiàn)在國民、代議機(jī)關(guān)對政府征稅權(quán)力的控制。建立在社會契約思想基礎(chǔ)之上的憲法邏輯是國家權(quán)力與人民權(quán)利依據(jù)契約進(jìn)行的交易，而這種契約的締結(jié)是以人民的權(quán)利為本位，締結(jié)的過程要求對人民的私權(quán)與國家的公權(quán)力以平等對待，正如洛克激情地寫道：“同一個不能主宰自己生命的人怎能訂立什么契約呢?他能履行什么條件呢?如果他一旦被許可主宰自己的生命，他的主人的專制的、專斷的權(quán)力也就不再存在。凡能主宰自己和自己生命的人也享有設(shè)法保護(hù)生命的權(quán)利；所以，一經(jīng)訂立契約，奴役就立刻終止。”

社會契約在稅收領(lǐng)域體現(xiàn)出的契約精神，決定了國家與納稅人之間的關(guān)系具有平等性，平等性也是實(shí)現(xiàn)稅收正義的基礎(chǔ)，沒有平等就沒有自由和權(quán)利的保障。這種平等的契約精神要求拋棄稅收法律關(guān)系是稅收行政關(guān)系的簡單描述，以及認(rèn)為納稅人與國家之間由于社會地位與法律地位的區(qū)別而處于非對等地位的錯誤觀念，樹立起納稅人并非是單純義務(wù)主體的契約觀念，通過作為平等主體共同契約的憲法來構(gòu)建體現(xiàn)契約精神的稅收憲政法律關(guān)系，以協(xié)調(diào)國民的私權(quán)與國家公權(quán)力的平衡并最終促進(jìn)國民私權(quán)的發(fā)展。

四、公共產(chǎn)品與稅收屬性

自美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅-薩繆爾森提出公共產(chǎn)品概念以來，用公共產(chǎn)品理論來解釋稅收存在的必要性就成為一種重要稅權(quán)分析理論。薩繆爾森的定義是，所謂純粹的公共產(chǎn)品是指這樣的物品，即每個消費(fèi)這樣的物品，不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性三個特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了作為個體的私人是沒有能力提供的，只能由國家提供，提供公共產(chǎn)品成為國家得以存在的使命和原因之一。而國家為完成這一任務(wù)需要龐大的資金，特別是隨著民主的進(jìn)一步發(fā)展和市場失靈現(xiàn)象的加劇，國家與納稅人之間的關(guān)系更趨市場化和對價化。國家為糾正外溢性、克服自然壟斷、規(guī)范管理市場、公平社會分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等所提供的服務(wù)，就其本身來說也是政府的公共服務(wù)。公共服務(wù)的職能越強(qiáng)，公共產(chǎn)品提供的范圍越廣，國家需要的資金也就越大，由于國家本身是非贏利，本身不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，只有通過稅收的手段來籌集提供公共產(chǎn)品所必需的資金，這就成為稅收的重要機(jī)能。對此，哈耶克曾說過：“我們認(rèn)為，在發(fā)達(dá)社會中，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用它所享有的經(jīng)由征稅而籌集資金的權(quán)力，并由此而為人們提供市場因種種緣故而不能提供或不能充分提供的一系列服務(wù)”。這樣一來，納稅人的納稅與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是一種對待給付，也就是說，國家向社會和國民提供的公共產(chǎn)品是建立在稅收關(guān)系的基礎(chǔ)上。

公共產(chǎn)品理論推進(jìn)了以稅收為根基的民主認(rèn)識，以維克塞爾、格倫采爾以及林達(dá)爾為代表的“新利益說”學(xué)派即認(rèn)為，國家滿足公共需要就是滿足每個人共同的私人欲望，個人納稅就像為滿足私人欲望而購物所支付的價款一樣，稅收不過是人們享受國家提供的公共物品而支付的價格費(fèi)用?！岸悷o非就是為滿足這種公共需求的資金”?！爸鳈?quán)者向人民征收的稅不過是公家給予保衛(wèi)平民各安生業(yè)的帶甲者的薪餉”。稅收的價格屬性的揭示，使得稅收征納雙方存在著根本上的契約平等關(guān)系成為必然的邏輯結(jié)論。國民為了享用公共產(chǎn)品而向政府繳納稅收，政府收取稅收為國民提供公共產(chǎn)品。對國民而言，稅收意味著犧牲自己部分財產(chǎn)給國家，但獲得的是公共產(chǎn)品的享用及其相應(yīng)的權(quán)利，如國家稅權(quán)的監(jiān)督和稅款使用權(quán)。而對國家而言，稅收意味著一種財產(chǎn)權(quán)的獲得，國家憑借政治權(quán)力參與財產(chǎn)的分配，但同時也承擔(dān)了隨之而來的義務(wù)，即必須為國民提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。作為稅收契約的法律制定，是國民同意且支付的公共產(chǎn)品的價格的確定，是國家稅權(quán)的獲得和承認(rèn)。在稅收契約中，納稅人要求的對待給付是政府提供的公共產(chǎn)品。納稅人有權(quán)決定稅收的取得與支出，即有權(quán)決定公共產(chǎn)品提供的品種與數(shù)量。而政府作為公共產(chǎn)品的提供者，在征收和使用稅收收入上也必須考慮國民的利益。

五、財政民主與稅收監(jiān)督

憲法有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和長期的約束力，公共選擇學(xué)派的杰出代表布坎南和塔洛克認(rèn)為，憲法是一系列規(guī)則，嗣后的行動都在這一系列的規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行。憲法條款的作用在于為政府的征稅權(quán)和支出權(quán)劃出界限，這種界限是通過對稅收權(quán)力機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)的約束來確定的，如此才能有效保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，提高公共產(chǎn)品的供給效率。布坎南指出：“我們對決策過程的分析揭示出，有些規(guī)則會允許群體中的一些成員利用其結(jié)構(gòu)而獲得有差異的好處。然而，恰恰是對于國家可以被運(yùn)用于這樣的目的的認(rèn)識，促使理性的個人對政治的運(yùn)用施加憲法性的限制。如果不是由于對各種政治過程都有可能被用于剝削目的的理由和充分擔(dān)憂，那么各種憲法制約就沒有多少意義，且其效用還會更少。”為此，應(yīng)實(shí)行公共財政制度的憲法約束。這種對公共財政制度的憲法約束包括兩個步驟：首先是確定一個憲法規(guī)則，這個規(guī)則必須反映和表達(dá)全體公民的價值觀，從而使他們信奉的規(guī)則規(guī)定的各項(xiàng)條款，在某種意義上可能被看做是神圣不可侵犯的。這個規(guī)則對政治家和政府官員是高高在上的，能夠在稅收水平下降的情況下，遏制對已經(jīng)增長起來的公共支出的持續(xù)需求。其次是重新確立財政帳戶，通過有效地控制公共開支，實(shí)現(xiàn)財政收支的基本平衡。

布坎南的觀