行政管理當代前沿問題研究課件

第十三章行政管理當代前沿問題研究第一頁，共四十五頁。行政管理前沿問題是如何形成的要區(qū)分行政前沿問題與前沿理論行政管理前沿問題是社會矛盾的產(chǎn)物行政管理前沿問題是歷史與發(fā)展沖突的結(jié)果第二頁，共四十五頁。行政管理前沿問題例舉規(guī)制的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展不平衡T市場經(jīng)濟發(fā)展與法治不健全的矛盾T公共需求的迅速增長與政府服務(wù)能力的矛盾政府的績效評估與低效率問題嚴重的腐敗與權(quán)力監(jiān)督問題經(jīng)濟增長與社會不公的矛盾公共問題不斷凸現(xiàn)與公共責任缺失的矛盾第三頁，共四十五頁。善政的發(fā)展邏輯第四頁，共四十五頁。行政管理問題解決的目標法治政府民主政府服務(wù)政府有效政府廉潔政府公平政府責任政府第五頁，共四十五頁。行政管理前沿問題的時代背景

轉(zhuǎn)型社會：變革中的中國政府從農(nóng)業(yè)化時代向工業(yè)化和信息化時代轉(zhuǎn)變從社會主義計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變從傳統(tǒng)人情社會向現(xiàn)代法制社會轉(zhuǎn)變集權(quán)體制向分權(quán)體制和民主政治轉(zhuǎn)變第六頁，共四十五頁。二元公共管理體制黨與國家共同構(gòu)成我國的公共管理機構(gòu)中國共產(chǎn)黨并不是一般意義上的政黨，而是我國公共管理的重要組成部分；中國共產(chǎn)黨的治理方式延續(xù)我國傳統(tǒng)政治體制的合理成份；執(zhí)政黨體制與國家體制并存反映了我國現(xiàn)代化進程的合理選擇。二元公共管理體制與市場經(jīng)濟沖突與協(xié)調(diào)第七頁，共四十五頁?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟與初級市場經(jīng)濟的區(qū)別第一,在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，雖然現(xiàn)貨交易和人格化交易仍然在相當?shù)姆秶鷥?nèi)進行,“非人格化交易”(impersonaltransaction)成為重要的交易方式。第二，雖然政治與經(jīng)濟仍然密切相關(guān)，政府與經(jīng)濟人的關(guān)系發(fā)生了重大變化，使得政治與經(jīng)濟的關(guān)系變成了“保持距離型”(arm’slengthtype)。第八頁，共四十五頁。轉(zhuǎn)型社會中公共管理存在的問題資源配置問題：低決策成本、高失敗代價；市場秩序問題：制度風險與非市場競爭；權(quán)利保護問題：財產(chǎn)掠奪與自由的缺失；低回應(yīng)性問題：更重視對上級負責；高成本低效率問題；嚴重的社會沖突與貪污腐敗問題。第九頁，共四十五頁。全能主義政府帶來的問題計劃經(jīng)濟下的政府是全能主義政府，歷史證明全能主義政府具有一系列弊端：政府職能無限擴張導(dǎo)致政府管理效力的衰減政府職能無限擴張導(dǎo)致社會管理功能的萎縮政府職能無限擴張導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營活力的窒息政府職能無限擴張導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的蔓延第十頁，共四十五頁。和諧的悖論如果和諧成為解決中國所有領(lǐng)域的基本原則，那么的所有領(lǐng)域存在同樣的問題一定是集權(quán)造成的。如果和諧不是所有領(lǐng)域都存在的主要問題，那么用和諧原則去解決所有領(lǐng)域的問題就是壓力體制下的回應(yīng)，必然會脫離實際。第十一頁，共四十五頁。法治政府第十二頁，共四十五頁。現(xiàn)代市場經(jīng)濟與法治法治RuleofLaw

法治的主體是公民，主要對象是國家。依法治國的“國”是指國家，即國家機器及其公職人員。

法制RulebyLaw法制的主體是國家，主要對象是公民第十三頁，共四十五頁。法治的實質(zhì)法治的實質(zhì)是依法對政府進行治理，“政府”是法治的客體，而公民和社會是法治的主體。法治的要義和精髓，就在于作為法治主體的公民以法治權(quán)，即公民依據(jù)正義和公意，并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權(quán)力。

第十四頁，共四十五頁。法治下的有限政府

有限政府指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會有效制約的政府。衡量有限政府與無限政府的尺度在于一個政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來自法律的明文限制，是否受到社會的監(jiān)督與制約；政府的權(quán)力和規(guī)模逾越其法定疆界時，能否得到及時有效的糾正；政府官員、尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)違法是否受到法律的懲罰。

第十五頁，共四十五頁。有限政府與政府職能法制化法治下的政府必須是有限政府有限政府是政府職能和權(quán)力受到限制的政府。民主力量和民主政治制度是建立有限政府的基本前提。政府職能法制化是建立有限政府的基本形式。第十六頁，共四十五頁。法治是實現(xiàn)有限政府的根本保障政府依法辦事并不一定就是法治，但法治下的有限政府必然要依法辦事。法治與有限政府建立在健全和完備的法制體系之上。

法治與有限政府的關(guān)鍵是對政府進行有效的政治監(jiān)督，而政治監(jiān)督的實質(zhì)是權(quán)力的較量，如果沒有高度的民主，政治監(jiān)督就缺乏足夠的政治力量制衡政府的強權(quán)。第十七頁，共四十五頁。吳敬璉先生的憂慮“改革的兩種前途嚴峻地擺在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場經(jīng)濟道路，一條是權(quán)貴私有化的道路。這是希望的春天，也是失望的冬天；我們正在走向天堂，也可能走向另一個方向”。

第十八頁，共四十五頁。民主政府民主的工具價值民主的本體價值公民的有序政治參與第十九頁，共四十五頁。效能政府相對于立法與司法來說，公共行政將效能視為核心價值是有合理性的。早期的公共行政理論就是將績效視為公共行政的目標和標準。正如古利克所說的：“效能是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價值基石”。第二十頁，共四十五頁。增進機關(guān)效能的緊迫性市場發(fā)展的比較壓力全球化發(fā)展的比較壓力高科技支持下的高速度帶來的壓力

第二十一頁，共四十五頁。行政效能評價的幾個維度行政效能是政府組織效率與社會效率的綜合。行政效能不僅要通過政府的供給進行評價，而且要從社會的需求滿足程度進行分析。對行政效能的分析要考慮行政管理的機會成本與市場成本。

第二十二頁，共四十五頁。公共選擇理論對行政低效的解釋公共選擇理論認為政府低效的根本原因在于官僚制在公共服務(wù)供給中的壟斷特性，具體而言：第一，缺乏競爭。官僚機構(gòu)壟斷了公共物品的供給，缺乏節(jié)約成本、提高效率的壓力；第二，缺乏利潤激勵機制。由于公共產(chǎn)出的非市場性質(zhì)，公共產(chǎn)出難于測量，官僚的目標并非利潤最大化，而是預(yù)算規(guī)模最大化，造成公共生產(chǎn)過剩；第三，缺乏監(jiān)督。官僚機構(gòu)在公共生產(chǎn)信息方面占有優(yōu)勢，監(jiān)督者有可能受到“被監(jiān)督者”的操縱。第二十三頁，共四十五頁。沃爾夫?qū)Ψ鞘袌鋈毕莸慕忉尨_定和度量產(chǎn)出的困難；單一的生產(chǎn)來源；生產(chǎn)技術(shù)的不確定性；缺乏“基準線”和終止機制。第二十四頁，共四十五頁。市場的外部性與政府的內(nèi)在性市場外部性的存在意味著一些社會的成本和利潤沒有包含在私人決策者的計算之中；政府內(nèi)在性的存在意味著“私人的”或組織的成本和利潤很可能支配了公共決策者的計算。市場缺陷理論的核心是外部性，而政府缺陷理論的核心是內(nèi)在性，這種內(nèi)在性決定了公共官僚機構(gòu)的行為和運行。第二十五頁，共四十五頁。公共管理二元體制下的效率缺失壓力型體制下政府的低回應(yīng)性。低回應(yīng)政府導(dǎo)致社會矛盾不斷突現(xiàn)。第二十六頁，共四十五頁。行政普遍低效的主要原因1、公共物品的生產(chǎn)具有非競爭性。2、政府缺乏降低成本的內(nèi)在壓力，并且普遍具有預(yù)算規(guī)模最大化的傾向。3、行政效率與政府自身利益具有一定的矛盾。4、負擔與義務(wù)的分離。5、難以遏制的腐敗行為嚴重損害政府的效率。

第二十七頁，共四十五頁。宏觀分離與微觀分離（一）導(dǎo)致政府低效的一個重要原因是從政府項目獲利的一方與支付政府項目一方之間的分離。這種又區(qū)分為宏觀分離與微觀分離。宏觀分離：在民主政治下，政治權(quán)力來自于選舉中的大多數(shù)人，而稅收的絕大部分卻是少數(shù)人提供人。其結(jié)果是擴大再分配的項目的經(jīng)濟來源是少數(shù)人，而“需要”卻取決于多數(shù)人。微觀分離：即從現(xiàn)有或?qū)淼恼椖恐蝎@得的利益，集中在某一個特定的集團，而支出的負擔卻是普遍地加在公眾身上。第二十八頁，共四十五頁。宏觀分離與微觀分離（二）如果說微觀分離意味著組織得很好的少數(shù)人能夠剝削多數(shù)人，那么宏觀分離就意味著多數(shù)人能夠剝削少數(shù)人。在多數(shù)人缺乏自我約束的情況下，如果多數(shù)人的動機削弱了少數(shù)人投資、革新和擴張積極性，那么宏觀分離就會堵塞投資、革新和增長的源泉。如果要維持一種充分的社會和諧，那么限制少數(shù)人的富裕程度是非常重要的，因此微觀分離必須得到控制。第二十九頁，共四十五頁。責任政府：從權(quán)力本位走向責任本位第三十頁，共四十五頁。責任政府的基本屬性責任政府作為一種理想的政府形態(tài)有它的特殊屬性，這些屬性主要有：(1)公共責任的法治性；(2)公共利益的至上性；(3)行政責任的確定性；(4)責任對象的公共性；(5)問責主體的廣泛性；(6)公共權(quán)責的一致性以及(7)公職義利的對等性。責任政府的理想形態(tài)經(jīng)由基本屬性的規(guī)定而浮現(xiàn)出來，責任政府的基本屬性構(gòu)成了責任政府建設(shè)的具體目標。第三十一頁，共四十五頁。公共責任的法治性法治是責任政府的制度基礎(chǔ)與精神內(nèi)核，責任政府本質(zhì)上是法治政府。在法治社會，政府必須承擔公共責任，如果政府不能很好地履行公共責任，法治具有對政府失責現(xiàn)象進行糾正和懲治的機制。第三十二頁，共四十五頁。公共利益的至上性首先，人民的利益高于政府自身的一切利益，這是公共利益的高度；其次，公共利益覆蓋了一切公民，這是公共利益的廣度。強調(diào)公共利益的至上性也是對傳統(tǒng)科層制政府重規(guī)則、重程序而忽視結(jié)果的否定，是公共管理以結(jié)果為導(dǎo)向的改革的基本要求。第三十三頁，共四十五頁。政府責任的確定性政府責任的確定性至少內(nèi)含著相互聯(lián)系的四個維度：(1)行政責任主體的確定性；(2)行政責任清單的確定性；(3)行政責任追究的確定性；(4)糾偏糾錯機制的確定性。第三十四頁，共四十五頁。責任對象的公共性責任對象的公共性關(guān)系到政府的公平性問題。在社會分層日益加劇的時代，政府更容易受強勢階層影響，更傾向于對強勢階層負責，從而背離民主政治的基本平等精神，責任政府的公共性要求政府對社會各階層都負有平等的責任。第三十五頁，共四十五頁。問責主體的廣泛性盡管政府內(nèi)部的行政問責必不可少，但更為重要的是，責任政府建設(shè)應(yīng)該建立在廣泛的問責主體基礎(chǔ)之上，即由立法、司法和行政以及大眾傳媒和全體公民共同組成廣泛的問責體系，從而形成群起而問之的合作局面。第三十六頁，共四十五頁。公共權(quán)責的一致性權(quán)責不一致集中表現(xiàn)為兩類，即權(quán)大責小或權(quán)小責大。一般而言，對權(quán)責不一致危害的認識主要集中在權(quán)大責小方面，因為權(quán)大責小極容易導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用。另一方面，權(quán)小責大的權(quán)責不一致，其危害同樣不容低估。權(quán)小責大最直接的后果必然是政府既沒有能力，也沒有動力完成理應(yīng)承擔的公共責任，最終公共物品和公共服務(wù)得不到及時高效地供給，社會的發(fā)展得不到政府有效地引導(dǎo)。第三十七頁，共四十五頁。公職義利的對等性義利對等，是關(guān)系到責任政府能否有效實現(xiàn)的動力機制。馬克思就曾深刻地指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。政府公職人員不是無欲無求的純粹公共利益的代表，而是有著正當且合理私人利益訴求的多面人，因此，只有當公職人員正當且合理的個人利益訴求統(tǒng)一于公共利益之中時，才構(gòu)成責任政府內(nèi)在的完整激勵機制。第三十八頁，共四十五頁。責任政府的責任確定：一種關(guān)系視角第三十九頁，共四十五頁。政府與市場關(guān)系：責任重構(gòu)責任政府的責任確定，必須面向市場的實際需要，尊重市場的基本規(guī)律，利用市場的基本原理，規(guī)范市場的運作行為，維護市場的正常秩序。簡言之，就政府與市場關(guān)系而言，重構(gòu)政府責任，主要的著力點在于，政府致力于為市場提供公平競爭的游戲規(guī)則和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，進而促進市場有序健康發(fā)展。第四十頁，共四十五頁。政府與企業(yè)關(guān)系：責任重釋政府和企業(yè)在法律上是平等的法人關(guān)系，這種平等的法人關(guān)系主要體現(xiàn)為雙方在如下事項上的友好合作，即企業(yè)依法向政府繳納公平賦稅，政府平等地向企業(yè)提供公共服務(wù)。第四十一頁，共四十五頁。政府與社會關(guān)系：責任重建當前我國政府與社會關(guān)系突出存在三個問題其一，政府替代社會，從而對社會產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，迫使社會去功能化。二，政府滲入社會，從而瓦解社會的自我維續(xù)和自主發(fā)展的基本能力；各種民間機構(gòu)的行政化或準行政化即是佐證。三，政府鉗制社會，從而導(dǎo)致社會的發(fā)展步履維艱。過于弱小的社會力量，在政府與市場的兩強博弈的格局中，無法很好地承擔起平衡器和緩沖帶的功能。第四十二頁，共四十五頁。政府與公民關(guān)系：責任重塑公民與政府之間主仆關(guān)系的回歸，需要：一、要從法律層面確立政府與公民各自活動的自由自主領(lǐng)地，從而確保公民的主人地位得到法律的強大支持。二、公民意識的普遍覺醒，公民觀念的深入人心以及公民精神的全面生長，既是責任政府得以實現(xiàn)的基本條件，又是責任政府合乎邏輯的價值追求。第四十三頁，共四十五頁。政府與政府關(guān)系：責任重理(1)中央與地方關(guān)系是府際責任重理的根本。

(2)地方各級政府的縱向關(guān)系是府際責任重理的重點。

(3)地方各級政府的橫向關(guān)系是府際責任重理的關(guān)鍵。

(4)廣義政府與狹義政府間關(guān)系是府際責任重理的中心。

第四十四頁，共四十五頁。內(nèi)容總結(jié)第十三章行政管理當代前沿問題研究。二元公共管理體制與