行政管理緒論

第一章緒論

一、行政管理學(xué)的概念

（一）行政的概念。最廣義行政說：行政是指國家所有機關(guān)（包括立法、司法、行政系統(tǒng)所屬部門）和所有企事業(yè)單位的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤事務(wù)等活動的管理與處理。廣義行政說：行政指一種與政治相分離的，為了實現(xiàn)國家目的的執(zhí)行活動。狹義行政說：行政是指除國家立法、司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的公務(wù)活動。第一頁，共九十三頁。（二）行政管理的概念。1、行政管理學(xué)又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。其英文名稱PublicAdministration或Administration。行政administration和管理management是有區(qū)別的。行政本身即包含管理的意思，但它主要是和政府或行政機關(guān)的活動有關(guān)，而管理除指一般性管理之外，主要和工商企業(yè)的活動有關(guān)。

第二頁，共九十三頁。行政管理指國家行政機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的組織活動。它包括如下的要點：

1、行政管理主體是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，即行政機關(guān)。如國務(wù)院和地方各級人民政府。（誰管理）2、行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。（管什么）3、行政管理活動的根本原則是依法管理。（怎么管）第三頁，共九十三頁。（三）行政管理學(xué)的研究目的。1、研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法；2、為政府公共行政管理提供恰當?shù)闹贫仍O(shè)計；3、研究如何提升政府公共管理的水平；4、全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。第四頁，共九十三頁。三、行政管理學(xué)的形成與發(fā)展（一）西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展1、早期公共行政研究時期。指從1887年威爾遜(普林斯頓大學(xué)校長28任美國總統(tǒng))發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史時期。這一時期國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。第五頁，共九十三頁。1887年，美國學(xué)者伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)之研究》一文，“行政學(xué)”作為一個行政管理學(xué)的概念，標志現(xiàn)代意義上的行政學(xué)在西方的產(chǎn)生；1900年，美國學(xué)者古德諾：《政治與行政》一書，提出政治與行政分離的主張，促成了行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來。在這一時期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響。第六頁，共九十三頁。2、傳統(tǒng)公共行政研究時期（以1911年美國人泰羅的《科學(xué)管理原理》一文至20世紀30年代）。科學(xué)管理之父—泰勒（標準化的工作環(huán)境、工作方式、工作流程來提高工人的效率）；管理理論之父—法約爾（管理的十四項原則；管理的五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制）；組織理論之父—韋伯（官僚組織理論：等級制原則、人員考試任用、書面形式的規(guī)章制度、非人格化的管理、固定的薪酬、據(jù)工作成就升遷和獎懲）。第七頁，共九十三頁。管理上強調(diào)標準化管理，注重效率的提高，忽視人的尊嚴和行為的研究。（采用胡蘿卜加大棒的方式管理人）行政管理學(xué)的研究強調(diào)要實現(xiàn)行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。系統(tǒng)地提出了行政管理學(xué)的研究對象、內(nèi)容和方法。第八頁，共九十三頁。3、修正公共行政研究時期（20世紀30年代至20世紀60年代）兩次世界大戰(zhàn)期間的行為科學(xué)研究興起，強調(diào)從人的作用、需求、動機、相互關(guān)系和社會環(huán)境等方面研究其對管理活動及其結(jié)果的影響。1927－1932年梅奧的霍桑試驗馬斯洛的需求層次理論。第九頁，共九十三頁。其中生理需要——

是人的饑、渴、生育等基本生理機能安全需要——

泛指廣義的安全。如職業(yè)、勞動、心理、環(huán)境等方面的安全社交需要——

包括友誼與歸屬感尊重需要——

包括自我尊重（自信心、自豪感和勝利感）與社會尊重（能力、成就得到社會的認可）自我實現(xiàn)的需要——指人們發(fā)揮潛能、實現(xiàn)社會抱負的需要生理需要安全需要社交需要尊重需要自我實現(xiàn)需要1.生理需要2.

安全需要3.社交需要4.尊重需要5.

自我實現(xiàn)需要第十頁，共九十三頁。麥克雷戈的“X-Y理論”：反映了人性論的基本問題?！癤理論”：認為人的本性是好逸惡勞、不負責的，應(yīng)以嚴格的規(guī)章制度進行管理；“Y理論”：認為人的本性是勤勞和負責的，關(guān)鍵在于引導(dǎo)

狼性文化與柔性關(guān)懷行政理論發(fā)展強調(diào)政治與行政的配合；民主與效率的一致；以人為本的行政觀；重視非正式組織。第十一頁，共九十三頁。4、整合公共行政研究時期（20世紀60年代）管理理論有社會系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)管理學(xué)派、經(jīng)驗主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等等，理論學(xué)派林立。最顯著的特點：把社會科學(xué)、自然科學(xué)的最新成果廣泛應(yīng)用到行政管理的研究中來，使行政管理日益成為一門多學(xué)科相互交叉、相互滲透的綜合性學(xué)科。生態(tài)行政學(xué)、新公共行政學(xué)、公共政策分析等出現(xiàn)。

第十二頁，共九十三頁。第三章行政職能一、現(xiàn)代行政職能問題的由來和發(fā)展（一）由來——羅斯?！靶抡保?）歷史背景：1929-1932年資本主義世界經(jīng)濟危機A、經(jīng)濟持續(xù)衰退：美國工業(yè)生產(chǎn)下降55.6%；GDP從1044億$下降到410億$B、金融體系接近崩潰：美國5000家銀行倒閉，到1933年有21個州采取關(guān)閉銀行的保護性措施C、失業(yè)劇增：失業(yè)率高達18.2%D、社會危機：產(chǎn)生對政府的信任危機；“守夜人”的弊端暴露出來第十三頁，共九十三頁。（2）“新政”的主要內(nèi)容：“伸出看得見的手”a、擴充總統(tǒng)的立法職能；b、擴充總統(tǒng)的行政職能：建立總統(tǒng)辦公廳和各種輔助機構(gòu)，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算局、經(jīng)濟顧問委員會、國家安全委員會c、擴充總統(tǒng)的經(jīng)濟職能：設(shè)立田納西河流域管理局等經(jīng)濟管理機構(gòu)；第一次規(guī)定聯(lián)邦政府對華爾街（WallStreet）的管制；由政府承擔巨大的公共工程開支并進行工程監(jiān)管。第十四頁，共九十三頁。（3）“新政”的實施成果：重新振興了美國經(jīng)濟，政府干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)成為共識（二）“東亞經(jīng)濟奇跡”：后發(fā)展國家政府行政職能的體現(xiàn)（1）普遍的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略（2）“官-產(chǎn)-學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟發(fā)展和運行體制。（3）“良性互動”：民眾大力支持（4）經(jīng)驗：后發(fā)展中國家政府導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有其必然性第十五頁，共九十三頁。二、行政職能含義國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他社會公共組織在依法對國家及社會公共事務(wù)實施管理和服務(wù)時所負有的職責和發(fā)揮的功能。第十六頁，共九十三頁。四、有關(guān)行政職能問題的爭論（一）政府與市場的關(guān)系涉及到政府的經(jīng)濟職能，市場失靈和政府失靈問題是核心問題。1、市場失靈：MarketFailures因為市場局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配制的低效率。第十七頁，共九十三頁。A、壟斷：完全競爭假定在經(jīng)濟運行中存在獨占、寡頭壟斷、過度競爭等問題，結(jié)果會損害社會效率；B、公共產(chǎn)品：“具有非競爭性或非排他性”，如國防、清潔的空氣C、外部性問題：污染、教育；D、信息不對稱問題：二手車市場、醫(yī)療；E、公平問題：義務(wù)教育、房地產(chǎn)；F、偏好不合理：毒品；G、經(jīng)濟周期問題跳過第十八頁，共九十三頁。2、政府失靈：GovernmentFailuresA、缺乏激勵機制。薪資彈性小，晉升比較注重資歷。B、壟斷是政府無法克服的弱點。C、政府的政績不易直接評估。第十九頁，共九十三頁。3、政府干預(yù)政府干預(yù)要遵循以下原則：A、政府與市場不能互相替代。B、政府干預(yù)經(jīng)濟僅界定在彌補和防止市場失效的范圍。C、政府干預(yù)也必須講究成本效益。第二十頁，共九十三頁。四、效率（Efficiency）和公平（Justice）的關(guān)系1、公平和效率的含義：曼昆（GregoryMankiw）A、效率是社會能從稀缺資源中獲得更多的東西，即產(chǎn)出最大化；B、公平是經(jīng)濟成果在社會成員中的平等分配；C、效率是如何使經(jīng)濟蛋糕變大，平等是如何公平分配經(jīng)濟蛋糕；第二十一頁，共九十三頁。2、公平和效率的爭論：三種爭論A、效率優(yōu)先論：效率是個人勤奮的結(jié)果，直接反映出個人的努力程度，多勞多得；效率反映了公平。B、公平優(yōu)先論：對財產(chǎn)、信息、社會關(guān)系、教育程度的占有，嚴重破壞“機會均等”原則，形成事實上的權(quán)利不平等。市場從來就不是按照個人對社會的實際貢獻評價和支付報酬的。如資本市場。第二十二頁，共九十三頁。C、效率公平平衡論：以最小的公平代價換取最大的效率結(jié)果。在混合經(jīng)濟的基礎(chǔ)上建立一種兼顧公平與效率、結(jié)果均等與機會均等的制度。第二十三頁，共九十三頁。“初次分配注重效率，再分配注重公平?！俺醮畏峙涫侵钙髽I(yè)單位內(nèi)部的分配，其依據(jù)主要是效率原則再分配是指在初次分配的基礎(chǔ)上，政府通過稅收、政策、法律等措施，調(diào)節(jié)各收入主體之間現(xiàn)金或?qū)嵨锏姆峙溥^程。如何解決？第二十四頁，共九十三頁。第二節(jié)政府行政職能的轉(zhuǎn)變一、行政職能的主要內(nèi)容按照按作用的領(lǐng)域劃分：包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。1、政治職能：A政治統(tǒng)治職能。B保衛(wèi)國家主權(quán)的職能。C民主職能。第二十五頁，共九十三頁。2、經(jīng)濟職能：A規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能；B對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，確保國民經(jīng)濟平衡發(fā)展的職能；C生產(chǎn)和提供公共物品，彌補市場的不足的職能；D管理國有資產(chǎn)的職能第二十六頁，共九十三頁。3、文化職能：A、意識形態(tài)職能；B、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能；C、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育職能韓國申報的江陵端午祭巴黎時間2005年11月24日被聯(lián)合國教科文組織正式確定為“人類傳說及無形遺產(chǎn)著作”。第二十七頁，共九十三頁。4、社會職能：政府的社會職能是指政府除政治、經(jīng)濟和文化職能之外的社會管理職能。A、維持社會秩序，保證人身安全和私人財產(chǎn)安全的職能；B、確保社會公平分配；C、環(huán)境保護的職能；D、社會保障職能。一個國家的社會保障制度，至少應(yīng)當包括社會保險、社會救濟或者國家救濟、社會福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等幾方面的內(nèi)容。此外我國還建有失業(yè)保險、工傷保險制度和生育保險制度等。第二十八頁，共九十三頁。二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的歷史必然性（一）行政環(huán)境發(fā)展變化的必然要求（1）適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的要求：計劃到市場的轉(zhuǎn)換（2）適應(yīng)政治體制改革的需要：還政于民，減政放權(quán)（3）適應(yīng)WTO體系規(guī)則的需要：政府管理模式與國際接軌第二十九頁，共九十三頁。（二）政府機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)：職能——機構(gòu)（三）行政管理科學(xué)化和技術(shù)手段現(xiàn)代化的必然結(jié)果（四）順應(yīng)世界各國行政職能不斷發(fā)展變化的趨勢（五）提高政府工作效率，防止、遏制、減少政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生第三十頁，共九十三頁。三、現(xiàn)代政府行政職能的特點（一）不斷提升社會服務(wù)職能：“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變（二）行政職能日益社會化：“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變（三）地方政府作用加大：“集權(quán)”向“放權(quán)”轉(zhuǎn)變（四）行政管理日益法治化：“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變第三十一頁，共九十三頁。四、我國現(xiàn)階段政府行政職能的轉(zhuǎn)變（一）行政職能重心的轉(zhuǎn)移：經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能的地位上升（二）行政職能方式的轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合（三）行政職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：第三十二頁，共九十三頁。1、理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系必須在合理劃分事權(quán)、財權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系2002年，全國2860個縣（市）中，預(yù)算赤字縣共計706個，占比達到25%。我國全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上。中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政立馬就黃第三十三頁，共九十三頁。2、理順政企關(guān)系A(chǔ)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開B、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開3、理順政府與社會關(guān)系：“小政府、大社會”第三十四頁，共九十三頁。4、理順政府內(nèi)部各職能部門關(guān)系：明確職責分工以交通為例，有主管水路交通和陸路交通的交通部，也有只管空中交通的民航總局，還有只管水利而無權(quán)管理水上交通的水利部；再以水污染為例，國家環(huán)保總局和水利部都在管理，都在爭奪管理權(quán)。第三十五頁，共九十三頁。第一節(jié)概述一、行政組織概述(一)行政組織的涵義。組織是為實現(xiàn)某一共同目標的一群人通過分工與合作，運用不同層次的權(quán)力與職責，按照一定的方式所組成并與外部環(huán)境相適應(yīng)的有機結(jié)合體。行政組織是在憲法和法律范圍內(nèi)擁有和行使行政權(quán)、具體實施社會公共事務(wù)管理的正式的組織實體或組織系統(tǒng)。第四章行政組織第三十六頁，共九十三頁。二、行政組織的類型＆行政機構(gòu)側(cè)重編制、預(yù)算和組織結(jié)構(gòu)，而行政機關(guān)側(cè)重主體、職權(quán)和法規(guī)。（一）領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)（首腦機構(gòu)）：是位于行政組織最高層的核心機構(gòu)，具有最高決策權(quán)、指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 職能是對轄區(qū)內(nèi)的重大行政問題進行集中領(lǐng)導(dǎo)和決策，并督導(dǎo)決策的實施。 如各國中央政府的內(nèi)閣，蘇聯(lián)的部長會議，我國的國務(wù)院。第三十七頁，共九十三頁。（二）執(zhí)行機構(gòu)：是負責貫徹執(zhí)行最高行政領(lǐng)導(dǎo)決策和指令的辦事機構(gòu)。職能機關(guān)隸屬于首腦機關(guān)、執(zhí)掌某一特定業(yè)務(wù)、負責實際實施的機關(guān)；如國務(wù)院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；第三十八頁，共九十三頁。（三）參謀輔助機構(gòu)：是向協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策和執(zhí)行機關(guān)的工作以及進行行政組織內(nèi)部事務(wù)管理的各種職能機構(gòu)。不參與直接的社會公共事務(wù)管理工作。如計劃、財務(wù)、人事、機關(guān)事務(wù)管理等部門以及各種政策研究室、辦公廳、秘書廳、顧問組、智囊團等。第三十九頁，共九十三頁。（四）監(jiān)督機構(gòu)：是進行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機構(gòu)。如政府中的監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)。（五）信息反饋機構(gòu)：是負責搜集、整理、分析與組織活動及效果有關(guān)的各種信息的情報服務(wù)機構(gòu)。其形式有：統(tǒng)計局、信息中心、資料室、檔案室、情報室等。第四十頁，共九十三頁。第三節(jié)我國行政組織一、我國行政組織的層級劃分1、全國行政層次劃分（五層）中央政府（國務(wù)院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府）縣、自治縣、縣級市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府第四十一頁，共九十三頁。國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院綜合性日常辦公機構(gòu)，負責處理國務(wù)院的日常工作，與27個組成部門是并列關(guān)系；國務(wù)院直屬機構(gòu)的行政地位低于部、委、行、署，其設(shè)立、撤銷或變動由國務(wù)院會議討論決定。

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)與國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院部委既沒有上下級關(guān)系，也不是并列關(guān)系。第四十二頁，共九十三頁。二、我國的行政組織改革（即機構(gòu)改革）我國行政組織體制弊端：政企不分，政府干預(yù)市場，市場難以發(fā)揮基礎(chǔ)作用主要依靠行政手段管理經(jīng)濟、社會事務(wù)政府機構(gòu)龐大、官僚主義嚴重。第四十三頁，共九十三頁。第五章行政領(lǐng)導(dǎo)一、行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義（一）領(lǐng)導(dǎo)的概念領(lǐng)導(dǎo)：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達到組織目標的行為或行為過程。領(lǐng)導(dǎo)者：是指擔負領(lǐng)導(dǎo)職責，負責實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人。第四十四頁，共九十三頁。（二）領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)與管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，全局性VS局部性。第二，超前性VS當前性。第三，超脫性VS操作性。簡單地說，領(lǐng)導(dǎo)是做正確的事，管理是正確地做事。第四十五頁，共九十三頁。（三）行政領(lǐng)導(dǎo)的含義行政領(lǐng)導(dǎo)——在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等的活動。第四十六頁，共九十三頁。（四）行政領(lǐng)導(dǎo)的方式根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式，分為四種強制方式即領(lǐng)導(dǎo)者通過發(fā)布行政指令來約束或引導(dǎo)行政人員的活動。借助組織的正式權(quán)力來發(fā)布指令，具有強制性。說明方式通過勸告、誘導(dǎo)、啟發(fā)、商量、建議等方法實現(xiàn)溝通和領(lǐng)導(dǎo)的活動。借助的主要是個人的影響力。第四十七頁，共九十三頁。激勵方式使用物質(zhì)或精神手段激發(fā)下屬的工作積極性以達到?jīng)Q策目標的領(lǐng)導(dǎo)活動。借助物質(zhì)或精神手段。示范方式通過領(lǐng)導(dǎo)者本人的行為方式、工作方式、價值觀念等影響工作人員的言行，從而實現(xiàn)目標的領(lǐng)導(dǎo)活動。借助的主要是領(lǐng)導(dǎo)者個人的形象。第四十八頁，共九十三頁。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度一、民主集中制民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。具體表現(xiàn)為：(1)全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；(2)國家行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督；(3)中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。第四十九頁，共九十三頁。二、集體領(lǐng)導(dǎo)、個人分工負責制——黨委制(黨的領(lǐng)導(dǎo)制度)集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責相結(jié)合，就是要求各級黨組織，凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重要干部的任免、調(diào)動和處理，重大任務(wù)的部署，群眾利益的重要問題等，應(yīng)區(qū)別不同情況，分別提交黨的委員會、常委會集體討論決定，然后分工負責，貫徹執(zhí)行。第五十頁，共九十三頁。在實行黨委制的情況下，黨委的全體成員都是平等的，每個人所享有的決策權(quán)是平等的，一人一票，效力相等。黨委內(nèi)部只是有分工的不同，沒有上下級關(guān)系，書記“負總責”是指書記主持黨委的工作，并對黨委的日常工作做出處理。在集體負責的前提下，集體決策、集體負責。十七大：黨的代表大會代表任期制、常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度、全委會對重大問題的決策作用第五十一頁，共九十三頁。三、行政首長負責制——行政機關(guān)具體領(lǐng)導(dǎo)制度憲法第86條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”。第105條規(guī)定“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

第五十二頁，共九十三頁。行政首長負責制的決策主體是行政首長，他負有決策的全權(quán)。在行政首長負責制的運作環(huán)境里，正職與副職之間是上下級關(guān)系，副職向正職負責，接受正職的領(lǐng)導(dǎo)。行政首長負責制在決策的過程中，行政首長也會征求各方面的意見，但最終依據(jù)他個人對問題的看法做出決定，其他人都要服從。第五十三頁，共九十三頁。問題：權(quán)威不高與權(quán)力濫用并存（黨政之間：行政正職與常委會的關(guān)系）法治化程度不高副職問題（與正職同為人大選舉或決定，政出多門，矛盾不易協(xié)調(diào)）2008年，共處分黨政機關(guān)縣處級以上第一把手906人，占同期處分黨政機關(guān)縣處級以上干部的38.6%。第五十四頁，共九十三頁。問題：權(quán)威不高與權(quán)力濫用并存（黨政之間：行政正職與常委會的關(guān)系）法治化程度不高副職問題（與正職同為人大選舉或決定，政出多門，矛盾不易協(xié)調(diào)）據(jù)2003年全國處分黨政機關(guān)縣處級以上干部情況統(tǒng)計，共有2529人，其中一把手有1094人，占43％。第五十五頁，共九十三頁。四、行政領(lǐng)導(dǎo)責任含義：是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違法其法定的義務(wù)所引起的必須承擔的法律后果。行政領(lǐng)導(dǎo)責任的類型：政治責任、法律責任、行政責任、道德責任第五十六頁，共九十三頁。不愿不能不必不敢第五十七頁，共九十三頁。現(xiàn)代人事行政的主要趨向。(1)人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官和業(yè)務(wù)官（或事務(wù)官、文官）的分化。(2)由以恩賜官僚制和分贓制為核心向以人才主義和功績制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政演化。(3)從人治式的發(fā)展到法治式人事行政。(4)人事行政的范圍日益擴大，出現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)范圍，如考任、培訓(xùn)、職位分類、保險、撫恤等。(5)管理方法由非科學(xué)的經(jīng)驗管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理。(6)由傳統(tǒng)的重視通才發(fā)展到通才和專才并重。第六章人事行政第五十八頁，共九十三頁。二、西方國家公務(wù)員制度(一)西方國家公務(wù)員制度的概念。在西方國家中，“國家公務(wù)員”一般是指通過非選舉程序(主要是通過競爭性考試)而被任命擔任政府公職的國家工作人員。第五十九頁，共九十三頁。3、我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度的區(qū)別。(1)構(gòu)成范圍不同。我國的公務(wù)員包括公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，即公務(wù)員范圍將從行政機關(guān)擴大到黨委、人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關(guān)的工作人員。而西方國家的公務(wù)員一般是不包括政府組成人員的。第六十頁，共九十三頁。西方的“兩官分途”：世界民主政治的通則是“事務(wù)官考任，政務(wù)官簡任”。政務(wù)官是指機關(guān)政策之決定與策劃者，參與國家或地區(qū)大政方針之制定，反映執(zhí)政黨的理想并隨政黨而進退之公務(wù)人員。各國中央政府僅將部長和少數(shù)協(xié)助部長的職位歸為政務(wù)職位。英國約100人，日本約300人，德國約200人，法國約200人。政府更換時，新首相或總理所能直接更換的政務(wù)職務(wù)并不多。美國不同，總統(tǒng)制下新任總統(tǒng)可更換4000人的政務(wù)職位。事務(wù)官是指除政務(wù)官外的其它公務(wù)人員，負責各項政策與業(yè)務(wù)之執(zhí)行。第六十一頁，共九十三頁。(2)施行的目的不同。我國的公務(wù)員制度是中國共產(chǎn)黨的組織路線和人事制度的一個組成部分；為保證政府工作的連續(xù)性，而西方的國家公務(wù)員制度，要求與“政務(wù)官”嚴格分開，成為兩個封閉的系統(tǒng)。第六十二頁，共九十三頁。(3)與政黨的關(guān)系不同。我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則；而西方國家實行政黨政治，公務(wù)員堅持政治中立，不受政黨干預(yù)，與黨派脫鉤。第六十三頁，共九十三頁。(4)公務(wù)員隊伍系統(tǒng)的封閉性不同。我國政府機關(guān)的公務(wù)員與黨的機關(guān)工作人員及企事業(yè)單位的人員之間可以相互交流；而西方的公務(wù)員隊伍本身是一個封閉的系統(tǒng)，可以終身任職，而其他行業(yè)的人員卻難以進入這個系統(tǒng)。第六十四頁，共九十三頁。(三)當前我國行政決策體制主要存在問題陳腐、消極的決策觀念根深蒂固決策權(quán)限劃分不清第三部門功能“虛化”決策程序不規(guī)范決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)未適度分離第六十五頁，共九十三頁。三、當前我國行政執(zhí)行存在的問題在許多發(fā)展中國家，主要的問題并不在于政府在政治上的不穩(wěn)定或沒有能力為發(fā)展設(shè)計合理的項目，而在于它們沒有能力將政府的決策和項目加以執(zhí)行。工作是開會，管理是收費，協(xié)調(diào)是喝醉。行動在嘴上，停留在會上，落實在紙上。第六十六頁，共九十三頁?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺保阂恍┑胤讲块T及行政人員在執(zhí)行政策過程中采取種種方式和手段應(yīng)付、曲解甚至抵制上級政府的政策，中央政府的既定政策難以在基層切實得到貫徹實施。原因有認識性問題，但更為重要是利益性因素的制約。(一)行政執(zhí)行不力第六十七頁，共九十三頁。(二)行政執(zhí)行缺乏成本控制，效率低下1、權(quán)力結(jié)構(gòu)不優(yōu)，部門職能重疊?？h農(nóng)口為例，各縣普遍設(shè)有農(nóng)業(yè)局、農(nóng)墾局、畜牧局、水產(chǎn)局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局等十幾個部門。2、官僚主義的困擾，政府官員責任心淡化，部門間推諉扯皮。如食品安全涉及部門包括農(nóng)業(yè)、海洋及漁業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、衛(wèi)生等多個部門。3、部門利益間的爭奪。第六十八頁，共九十三頁。4、行政執(zhí)行的資源約束。中央政府和地方政府在財政收入和支出方面表現(xiàn)出財權(quán)和事權(quán)的嚴重不對稱，地方政府的財稅收入較改革前有所下降，而需要承擔的財政支范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢頭。第六十九頁，共九十三頁。5、行政執(zhí)行中的弄虛作假。在現(xiàn)行行政體制下，一些地方在行政長官的任用考核中仍然沿襲著僵硬的“政績”衡量法，以速度論得失，以產(chǎn)值論成敗，以數(shù)字論政績?！耙皇指咧笜耍皇譃跫喢薄?。順口溜：村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現(xiàn)。第七十頁，共九十三頁。6、監(jiān)督控制不力。實際政策執(zhí)行過程中的失監(jiān)、漏監(jiān)和錯監(jiān)，降低了地方政府因采取對策行為、違反中央政策意圖而被查處的幾率。(三)行政程序不規(guī)范行政主體在管理實踐中仍存在任意棄置程序的現(xiàn)象，如越權(quán)行政，罰款不告知理由，不向相對人告知權(quán)力政務(wù)不公開，暗箱操作等等。行政程序缺乏規(guī)范，在行政執(zhí)行中，可能會出現(xiàn)偏差和障礙。第七十一頁，共九十三頁。第八章行政監(jiān)督第一節(jié)行政監(jiān)督概述一、行政監(jiān)督的概念(一)行政監(jiān)督的含義行政監(jiān)督，是指對行政的監(jiān)督，是指國家機關(guān)及國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人或組織依法對國家行政機關(guān)及其工作人員實施法律和是否遵紀守法進行的監(jiān)督。第七十二頁，共九十三頁。1．行政監(jiān)督主體監(jiān)督主體，包括國家的行政監(jiān)督和社會的行政監(jiān)督兩個方面。其中國家的行政監(jiān)督有立法機關(guān)、司法機關(guān)以及行政機關(guān)(如，行政監(jiān)察和審計部門)等。社會的行政監(jiān)督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。(二）行政監(jiān)督的構(gòu)成要素第七十三頁，共九十三頁。2．行政監(jiān)督客體行政監(jiān)督的指向和客體是國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。3．行政監(jiān)督內(nèi)容行政監(jiān)督主體不是對國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員的任何行為進行監(jiān)督，而只是對國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責時的失范行為和失效行為進行監(jiān)督。第七十四頁，共九十三頁。二、行政監(jiān)督的特點第一，權(quán)威性。第二，強制性。第三，獨立性。監(jiān)督主體和監(jiān)督客體決不能兩位一體，更不能讓監(jiān)督主體依附或受制于監(jiān)督客體，而是必須具有相對的獨立性。第四，多樣性。多樣化的行政監(jiān)督主體網(wǎng)絡(luò)體系。第五，廣泛性。實體&程序，合法性&合理性第六，整體性。第七十五頁，共九十三頁。(一)行政監(jiān)督是依法行政的必然要求。(二)加強行政監(jiān)督是發(fā)展民主政治、維護人民的合法權(quán)益的重要途徑。(三)完善和執(zhí)行行政監(jiān)督是推進廉政建設(shè)的必要措施。三、行政監(jiān)督的意義和作用第七十六頁，共九十三頁。第二節(jié)行政內(nèi)部監(jiān)督體系一、政府機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，是國家機關(guān)自我約束和控制的自力性監(jiān)督或自律性監(jiān)督。國務(wù)院各部委和各直屬機關(guān)對各地方各級人民政府相應(yīng)的工作部門、上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督，是主管監(jiān)督。（如聽取工作報告、督促工作進展、檢查決定命令的執(zhí)行、進行違紀處理、行政裁決、行政復(fù)議）第七十七頁，共九十三頁。政府各職能部門就其所主管的工作，在自己職權(quán)范圍內(nèi)對其他部門實行監(jiān)督，這是職能監(jiān)督。另外，下級行政機關(guān)及其工作人員按照民主集中制原則，通過反映情況和問題、提出批評和建議進行申訴和控訴等方式，對上級行政機關(guān)及其工作人員的行為實施的監(jiān)督。第七十八頁，共九十三頁。政府設(shè)立專門行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察機關(guān)，對所有的行政部門的行政管理工作實行全面性的監(jiān)督（違反國法構(gòu)成犯罪的除外）。行政監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督的優(yōu)點是，能使行政監(jiān)察活動經(jīng)?；I(yè)化、制度化，提高監(jiān)督的權(quán)威性。二、國家行政監(jiān)察機關(guān)的專門監(jiān)督第七十九頁，共九十三頁。當前存在的問題：行政監(jiān)察機構(gòu)缺乏獨立性和地位在當代中國，專職監(jiān)督機構(gòu)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制(同級行政機關(guān)和上級業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo))。經(jīng)濟上，監(jiān)督機構(gòu)一般都是從同級行政部門那里領(lǐng)取活動經(jīng)費；組織上，監(jiān)督機構(gòu)的負責人大多是由行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員兼任或任命，因此易導(dǎo)致唯首長之命是從。第八十頁，共九十三頁。審計機關(guān)是政府專設(shè)的根據(jù)有關(guān)法律及財經(jīng)法規(guī)，以科學(xué)的方法對各級行政機關(guān)、各企事業(yè)單位和社會團體的經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)行為實施監(jiān)督的機關(guān)。審計工作主要行使下列職權(quán)：調(diào)查權(quán)、處理權(quán)、采取強制措施、通報。三、國家審計機關(guān)的監(jiān)督第八十一頁，共九十三頁。國務(wù)院審計長是國務(wù)院組成人員；審計署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。地方各級審計機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使審計權(quán)，對本級政府和上一級審計機關(guān)負責。第八十二頁，共九十三頁。第三節(jié)行政外部監(jiān)督體系一、政黨的監(jiān)督我國實行黨政分開，黨的監(jiān)督方式是：通過各級黨委對黨員公務(wù)員實行監(jiān)督；黨員公務(wù)員模范遵紀守法；基層黨組織發(fā)揮保證監(jiān)督作用；黨的紀委檢查委會員進行監(jiān)督，協(xié)助黨委管理好黨風(fēng)?，F(xiàn)代西方國家中，政黨對行政的監(jiān)督主要通過兩方面進行：制造社會輿論；政黨議員代表本黨利益對政府工作的監(jiān)督。第八十三頁，共九十三頁。二、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督也叫立法監(jiān)督。各國的立法監(jiān)督活動主要有質(zhì)詢、詰問、不信任表決、彈劾、審批、調(diào)查等。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，在國家機構(gòu)中處于最高地位，其他國家機關(guān)由其產(chǎn)生向其負責，受其監(jiān)督。人民代表大會是最高類型的監(jiān)督主體，享有最高和廣泛的行政監(jiān)督職權(quán)。第八十四頁，共九十三頁。在實踐活動中，行政監(jiān)督在整個人大工作程序中處于十分薄弱的環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在：首先，對抽象行政行為因為缺乏具體、詳細的程序性規(guī)定而無法操作。全國人大常委會終于在2004年5月設(shè)立了法制工作委員會法規(guī)審查備案室，以對行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否存在違法違憲的問題進行審查、通報并向制定法律規(guī)范的機關(guān)提出限期修改或撤銷相關(guān)條款的動議。d第八十五頁，共九十三頁。其次，國家財政預(yù)算決算的審議上是滯后的和形式性的，缺乏強有力的制約和監(jiān)督。預(yù)算編制較粗糙，審查時間太短，人大代表不專業(yè)?！按砜戳说扔诎卓础?。而外國的議會百分之六十的時間用在審核各種財政預(yù)算上《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算。修正權(quán)。沒