第十章行政監(jiān)督

第十章行政監(jiān)督

行政監(jiān)督是國家行政管理活動(dòng)過程中的一個(gè)必不可少的重要環(huán)節(jié)和重要職能，是實(shí)現(xiàn)我國行政管理法制化、科學(xué)化的一個(gè)重要保證，是提高行政效率，促進(jìn)廉政建設(shè)的重要手段。第一頁，共四十七頁。第一節(jié)行政監(jiān)督概述一、行政監(jiān)督的涵義及其特征

1、行政監(jiān)督的涵義

廣義的行政監(jiān)督是指一切行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)同時(shí)受到來自行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督以及整個(gè)政治體系包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和公眾輿論的監(jiān)督。

第二頁，共四十七頁。

狹義的行政監(jiān)督是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)所進(jìn)行的督促和檢查。這實(shí)際上是分為以行政機(jī)關(guān)為主體的監(jiān)督和以行政機(jī)關(guān)為客體的監(jiān)督兩種情況。

第三頁，共四十七頁。

2、行政監(jiān)督的性質(zhì)

行政監(jiān)督的性質(zhì)是政黨、國家和人民群眾依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過程中遵紀(jì)守法、履行職責(zé)的情況進(jìn)行的監(jiān)察和督導(dǎo)。

我們這里所說的行政監(jiān)督是廣義的行政監(jiān)督。

第四頁，共四十七頁。

一方面行政監(jiān)督各主體所享有的監(jiān)督權(quán)，都是法律賦予的，所實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)都需依法進(jìn)行；另一方面針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，無論是對(duì)行政活動(dòng)的合法性及合理性的監(jiān)督，還是對(duì)行政人員遵守國家法律、政府紀(jì)律的監(jiān)督，都是對(duì)其在行政活動(dòng)中遵守法制情況的監(jiān)督。

第五頁，共四十七頁。

3、行政監(jiān)督的特點(diǎn)

行政監(jiān)督的對(duì)象具有特定性。行政監(jiān)督的對(duì)象不是指所有國家機(jī)關(guān)和工作人員，而是特指從事國家和企事業(yè)單位行政管理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員。在我國是指各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)即各級(jí)人民政府及其工作人員，同時(shí)也包括由國家行政機(jī)關(guān)任命的企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，以及其他國家機(jī)關(guān)從事行政管理活動(dòng)的人員。第六頁，共四十七頁。

行政監(jiān)督主體多元性。在我國行政監(jiān)督的主體主要包括政黨、國家、人民群眾和大眾傳播媒體四個(gè)方面。其中，政黨作為監(jiān)督主體，又包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派中央、各級(jí)黨委和各政黨的基層組織等等；國家作為監(jiān)督主體，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)自身等方面；人民群眾作為監(jiān)督主體，包括各種社會(huì)組織和團(tuán)體以及公民等；大眾傳播媒體包括報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等。

第七頁，共四十七頁。

監(jiān)督客體具有廣泛性。行政監(jiān)督的客體是指行政監(jiān)督的對(duì)象，它包括一切國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的全部公共行政活動(dòng)，具體包括其行政行為的合法性、合理性以及公務(wù)人員的遵紀(jì)守法情況等。

第八頁，共四十七頁。

監(jiān)督活動(dòng)的連續(xù)性。因?yàn)樾姓顒?dòng)是持續(xù)不斷的，所以其監(jiān)督活動(dòng)自然要貫穿于行政過程的始終。從行政監(jiān)督的過程來看，行政監(jiān)督包括事先監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又相互聯(lián)系的階段。

第九頁，共四十七頁。

行政監(jiān)督的性質(zhì)具有法制性。行政監(jiān)督是法制監(jiān)督，國家法律不僅規(guī)定了行政監(jiān)督的對(duì)象、主體，而且賦予行政監(jiān)督主體依法實(shí)行監(jiān)督的權(quán)力，有關(guān)法律、法規(guī)還規(guī)定了監(jiān)督的內(nèi)容和實(shí)施辦法，監(jiān)督主體依據(jù)法律對(duì)國家行政機(jī)關(guān)和工作人員在行政管理活動(dòng)中的執(zhí)法、守法情況進(jìn)行檢查和督促。第十頁，共四十七頁。

行政監(jiān)督目的的明確性。監(jiān)督的目的在于保障社會(huì)主義民主和法制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、合理行政，改善和強(qiáng)化行政管理，提高行政效率，推行廉政建設(shè)。

第十一頁，共四十七頁。二、行政監(jiān)督的任務(wù)和作用

行政監(jiān)督在行政過程中具有非常重要的地位和作用，其任務(wù)、職責(zé)在不同的社會(huì)背景下會(huì)表現(xiàn)出不同的內(nèi)容。一般而言，行政監(jiān)督的功能主要指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部工作人員執(zhí)行國家制定的各項(xiàng)行政法規(guī)、行政政策的情況，同時(shí)糾正和處罰違反行政法規(guī)、行政紀(jì)律的行為。

第十二頁，共四十七頁。

1、預(yù)防作用

不同類型和層次的監(jiān)督，其預(yù)防性作用的大小不同。

它一方面要防止某種違反行政法規(guī)、破壞行政紀(jì)律的事件發(fā)生，另一方面又要保證行政機(jī)關(guān)和行政人員在行政活動(dòng)中避免再次違法違紀(jì)，促使行政活動(dòng)健康有序運(yùn)行。

這是反映在事前監(jiān)督中的作用。第十三頁，共四十七頁。

2、控制作用

在行政管理中通過行政監(jiān)督，能促使行政機(jī)關(guān)和行政人員按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵤┕芾?，按照正確的規(guī)范和原則去完成行政管理的任務(wù)，能隨時(shí)校正行政管理的航向，確保行政管理不至于偏離行政目標(biāo)。

這是反映在事中監(jiān)督中的作用。

第十四頁，共四十七頁。

3、糾錯(cuò)作用

通過行政監(jiān)督，對(duì)行政管理中出現(xiàn)的失誤，對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員的不當(dāng)行為作一種事后的補(bǔ)救和糾正，促使行政機(jī)關(guān)就行政監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，制定出相應(yīng)的整改措施，并通過此舉盡量挽回和彌補(bǔ)失誤造成的損失。

這是反映在事后監(jiān)督中在作用。

第十五頁，共四十七頁。第二節(jié)行政監(jiān)督的原則和要求

一、行政監(jiān)督的原則

在行政監(jiān)督中要堅(jiān)持什么原則，監(jiān)督過程應(yīng)采取何種方法和態(tài)度的問題上，行政管理領(lǐng)域的科學(xué)管理學(xué)派與行為管理學(xué)派有著不同的看法。科學(xué)管理學(xué)派主張以“事”為中心進(jìn)行監(jiān)督，而行為管理學(xué)派主張以“人”為中心進(jìn)行監(jiān)督，其目的在于發(fā)揮行政人員的創(chuàng)造性和能動(dòng)性。第十六頁，共四十七頁。1、合法性原則

合法性是行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)的必要條件。這種合法性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從事監(jiān)督活動(dòng)的主體必須合法，堅(jiān)持法律面前人人平等的原則；二是行政監(jiān)督活動(dòng)必須按照相應(yīng)的法律法規(guī)程序辦，依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)；三是行政監(jiān)督活動(dòng)必須符合法定方式，既要維護(hù)法律尊嚴(yán)，又要有利于改革開放。

第十七頁，共四十七頁。

2、系統(tǒng)化原則

由于現(xiàn)代行政組織活動(dòng)功能日趨繁多，結(jié)構(gòu)日益分化。在這種日趨龐大的行政組織系統(tǒng)中，除了一般性監(jiān)督系統(tǒng)外，還存在著大量的專門監(jiān)督部門，由于它們都擁有監(jiān)督權(quán)，有時(shí)監(jiān)督活動(dòng)難免出現(xiàn)沖突和重復(fù)。為避免政出多門，不同的監(jiān)督部門在日常的監(jiān)督活動(dòng)中，應(yīng)嚴(yán)格遵守各自的監(jiān)督功能，注意監(jiān)督的制度化和各監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。第十八頁，共四十七頁。

3、公正和公開性原則

行政監(jiān)督必須是公正的，它要求各監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的監(jiān)督一律平等，尊重下級(jí)，依法辦事、公正廉明、鐵面無私。同時(shí)還要堅(jiān)持公開性原則，加強(qiáng)監(jiān)督工作的透明度，讓一切不合理的行政行為及非法行為置于廣大群眾的監(jiān)督之下，更好地發(fā)揮行政監(jiān)督的作用。

第十九頁，共四十七頁。

4、經(jīng)常性和廣泛性原則

行政監(jiān)督不是臨時(shí)性的措施，它貫穿于行政管理活動(dòng)的始終，貫穿于決策、組織、協(xié)調(diào)和執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)。只有經(jīng)常監(jiān)督才能發(fā)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)所有管理環(huán)節(jié)上的缺陷和公務(wù)員的違法失職行為，查明問題的原因、消除隱患，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好地依法行政。行政監(jiān)督還應(yīng)該是廣泛的。這種廣泛性主要體現(xiàn)在監(jiān)督主體的多樣性和監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍的廣泛性兩個(gè)方面。第二十頁，共四十七頁。

5、幅度原則

監(jiān)督幅度是指行政監(jiān)督所及的層次和人數(shù)問題。當(dāng)行政活動(dòng)的數(shù)量和行政人員的人數(shù)不變時(shí)，監(jiān)督幅度越大，則層次越少；反之，監(jiān)督幅度越小，層次越多。

第二十一頁，共四十七頁。

設(shè)置監(jiān)督幅度時(shí)要考慮的因素

一是行政授權(quán)的程度。行政領(lǐng)導(dǎo)如果被授予的權(quán)力較大，那么監(jiān)督的幅度就大一些，反之則小一些。二是行政工作變動(dòng)的程度。如果某行政機(jī)構(gòu)行政活動(dòng)的性質(zhì)比較單純，工作內(nèi)容沒有太大的變動(dòng)，機(jī)械性較強(qiáng)，行政監(jiān)督的幅度就可以大一些；反之，監(jiān)督的幅度可小些。三是監(jiān)督者的能力。也就是說，監(jiān)督者的能力強(qiáng)，學(xué)識(shí)較高，經(jīng)驗(yàn)豐富，監(jiān)督幅度可大一些，反之則小一些。

第二十二頁，共四十七頁。

四是行政下級(jí)的能力。若行政下級(jí)的能力較強(qiáng)，監(jiān)督幅度可大一些；能力較弱，監(jiān)督幅度可小些。五是行政活動(dòng)的地域。也就是說，行政活動(dòng)比較集中，地域分布較小，監(jiān)督的幅度可大一些；如果活動(dòng)比較分散，地域分布較廣，監(jiān)督的幅度可小些。

第二十三頁，共四十七頁。

6、彈性原則

彈性原則就是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政監(jiān)督時(shí)，要靈活運(yùn)用行政監(jiān)督的各項(xiàng)規(guī)章制度，把握好監(jiān)督的分寸。實(shí)際上，行政監(jiān)督的目的不是專門為發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、懲罰犯罪的行政人員，而是發(fā)現(xiàn)、提出并糾正行政過程中的錯(cuò)誤。如果對(duì)行政人員的工作缺點(diǎn)和失誤不作調(diào)查，武斷地給予嚴(yán)厲的懲罰，就會(huì)影響行政監(jiān)督的效果。正確的監(jiān)督要講究彈性，在調(diào)查清楚的基礎(chǔ)上，作出有效的補(bǔ)救，幫助行政人員改正錯(cuò)誤，以激勵(lì)其工作責(zé)任心和工作熱情。

第二十四頁，共四十七頁。

7、時(shí)效性原則

行政監(jiān)督的目的在于使行政機(jī)關(guān)及行政人員能夠按照原定計(jì)劃，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按照制定的標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)。所以，行政監(jiān)督必須及時(shí)地進(jìn)行，無論是事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，還是事后監(jiān)督，要做到發(fā)現(xiàn)及時(shí)、檢查落實(shí)及時(shí)、處理糾正及時(shí)。堅(jiān)持違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，對(duì)違法失職行為一視同仁地追究責(zé)任，做到法律面前人人平等，從而使監(jiān)督真正起到維護(hù)政府形象、提高行政效率的作用。第二十五頁，共四十七頁。

二、行政監(jiān)督的要求

1、職位明確

國家行政管理活動(dòng)范圍廣泛，內(nèi)容龐雜，而且又互相交叉。為使行政監(jiān)督有效、公正地發(fā)揮作用，避免因職責(zé)不明確，造成濫監(jiān)、漏監(jiān)，甚至相互推諉、扯皮，因此，首先要求明確國家各行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、特點(diǎn)以及工作人員的條件，明確劃分各個(gè)環(huán)節(jié)和職責(zé)權(quán)利，這是保證準(zhǔn)確、有效地發(fā)揮行政監(jiān)督的基本前提。第二十六頁，共四十七頁。

2、法規(guī)完備

國家行政管理活動(dòng)的特點(diǎn)是依法行政，它的一切管理活動(dòng)都具有法律效力，而行政監(jiān)督是對(duì)行政管理活動(dòng)的制約，即把他們的活動(dòng)限制在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，這就需要賦予行政監(jiān)督以法律效力，這樣才能有效地制約它。

第二十七頁，共四十七頁。

3、機(jī)構(gòu)健全

第一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員要有法定的權(quán)威地位。第二，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。第三，機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)有門類齊全的特種監(jiān)督職能部門或人員。第四，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作需要，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置監(jiān)察專員等職務(wù)和聘請(qǐng)兼職監(jiān)察員，兼職監(jiān)察員根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行工作。第二十八頁，共四十七頁。4、隊(duì)伍精干

監(jiān)督干部隊(duì)伍必須由熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)、忠于職守、秉公執(zhí)法、清正廉明、保守秘密的人員組成，這樣才能發(fā)揮巨大的監(jiān)督作用。

第二十九頁，共四十七頁。

5、工作方式正確

正確的工作方式要求考察活動(dòng)必須嚴(yán)格按照《行政監(jiān)察條例》規(guī)定的程序進(jìn)行。行政監(jiān)督活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都作嚴(yán)格的規(guī)定，它是監(jiān)察機(jī)關(guān)正確辦理案件的操作規(guī)程，如若違反操作規(guī)程，勢(shì)必產(chǎn)生冤假錯(cuò)案。

第三十頁，共四十七頁。

6、監(jiān)督監(jiān)督者

對(duì)監(jiān)督者實(shí)行監(jiān)督，就是防止他們?yōu)E用權(quán)力，借監(jiān)督之名行非法活動(dòng)。第三十一頁，共四十七頁。

第三節(jié)行政監(jiān)督類型和體系

行政監(jiān)督體系是指由相互區(qū)別的若干監(jiān)督類型或形式構(gòu)成的行政監(jiān)督系統(tǒng)。

一、行政監(jiān)督的類型行政監(jiān)督的種類，可從不同的角度進(jìn)行劃分，很多時(shí)候的監(jiān)督是交叉進(jìn)行的。第三十二頁，共四十七頁。

1、按行政監(jiān)督主體不同可分為政黨監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)自身監(jiān)督等；

2、按照行政監(jiān)督體系的不同可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督；

3、按照行政監(jiān)督性質(zhì)的不同可分為一般監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督；

4、按照實(shí)施監(jiān)督的時(shí)間不同可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。第三十三頁，共四十七頁。二、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督是國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方法之一。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在很大程度上是依靠行政監(jiān)察來實(shí)現(xiàn)的。由于國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有著明確的隸屬關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)可以運(yùn)用直接的組織手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖和實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)，監(jiān)督方式主要有指導(dǎo)、檢查、考核、制約等。其特點(diǎn)是及時(shí)、果斷、迅速。第三十四頁，共四十七頁。

一般監(jiān)督

（1）自上而下的監(jiān)督，即各級(jí)人民政府對(duì)所屬各部門和下一級(jí)人民政府的監(jiān)督。（2）自下而上監(jiān)督，即下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督。（3）職能監(jiān)督，也叫業(yè)務(wù)監(jiān)督或主管監(jiān)督，是指政府各職能部門就其主管的工作，在自己職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門實(shí)行的監(jiān)督。第三十五頁，共四十七頁。

專門監(jiān)督

專門監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)的全部行政管理活動(dòng)實(shí)行的監(jiān)督。在我國，專門行政監(jiān)督包括中央的監(jiān)察部和地方上的監(jiān)察廳、監(jiān)察局。

第三十六頁，共四十七頁。特種監(jiān)督

國家行政機(jī)關(guān)的特種監(jiān)督即國家審計(jì)監(jiān)督。所謂審計(jì)監(jiān)督是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)各級(jí)政府和部門的財(cái)政收支，對(duì)國家財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審核、稽查和獨(dú)立評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。第三十七頁，共四十七頁。

三、外部監(jiān)督體系

外部監(jiān)督是來自行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力主體，為保證行政工作的合法性、正確性以及社會(huì)效益而對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。外部監(jiān)督主要有兩大類，即國家權(quán)力的監(jiān)督和社會(huì)權(quán)力的監(jiān)督。

第三十八頁，共四十七頁。

國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

我國各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。（1）通過聽取和審查政府工作報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督；（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督；（3）罷免或撤銷政府人員的行政職務(wù)；（4）通過人民代表質(zhì)詢、視察和檢查政府工作；（5）組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督。第三十九頁，共四十七頁。

國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

指檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序?qū)π姓C(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。其最大特點(diǎn)，是解決行政機(jī)關(guān)具體行政行為的違法問題，直接產(chǎn)生法律效果。

第四十頁，共四十七頁。

政黨的監(jiān)督

政黨的監(jiān)督主要是指執(zhí)政黨和參政黨對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。（具體方式看教材252—254頁）

第四十一頁，共四十七頁。

社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督是指人民群眾和社會(huì)團(tuán)體對(duì)國家行政人員及其工