城鄉(xiāng)規(guī)劃法全文釋義

中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第一章總則第一條

為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展，制定本法。

【釋義】本條是關(guān)于本法立法目的的規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府對一定期期內(nèi)城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)布局、土地運用以及經(jīng)濟和社會發(fā)展有關(guān)事項的總體安排和實行措施，是政府指導和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是指一部規(guī)劃，而是由城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的有關(guān)城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃體系。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺以前，我國有關(guān)城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的法律、行政法規(guī)有《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過、1990年4月1日起施行）和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993年5月7日國務(wù)院令第116號公布、1993年11月1日起實行），簡稱“一法一條例”?！耙环ㄒ粭l例”實行十數(shù)年來，對于加強城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無序建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，促進城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要的作用。但是，隨著近年來城鄉(xiāng)化進程的加快和社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立，原有的以“一法一條例”為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、機制碰到了一些新的問題：

1．城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系越來越緊密，城市的經(jīng)濟社會發(fā)展對其周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展起到了積極的帶動作用，鄉(xiāng)村也為城市的發(fā)展提供了有力的支持，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融。但“一法一條例”所擬定的規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，城市規(guī)劃法不涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》不涉及建制鎮(zhèn)以上的城市規(guī)劃和管理。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實行模式使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺少統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)，影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要。

2．一些地方在城市建設(shè)中脫離實際，不顧環(huán)境資源承載能力和經(jīng)濟條件，擅自變更規(guī)劃，批準開發(fā)建設(shè)，盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞“政績工程”、“形象工程”，浪費了有限的土地資源，加劇了用地矛盾，導致了不良的社會影響。

3．規(guī)劃的編制和實行過程缺少充足的專家論證和廣泛的社會參與程序，使得行政權(quán)力失去了必要的制約，規(guī)劃的科學性和嚴厲性有待進一步提高。

4．《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》雖然對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃作了一定的規(guī)范，但鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理仍然薄弱。有的鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，無序建設(shè)；有的鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，未能體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要。

5．原有的城市規(guī)劃僅從城市自身發(fā)展的需要出發(fā)，難免導致區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施反復建設(shè)和資源浪費，也會產(chǎn)生城鄉(xiāng)體系布局不妥的問題。而長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群建設(shè)迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

6．土地使用制度和國家投資體制改革需要對原有“一法一條例”規(guī)定的規(guī)劃實行制度作相應調(diào)整。比如，隨著國有土地使用權(quán)的取得方式由重要通過劃撥方式取得向重要通過出讓方式取得，投資體制以項目建設(shè)一律須經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟?、核準、備案相結(jié)合，以備案為主，建設(shè)用地規(guī)劃許可證的申請、批準、發(fā)放程序也需要作出相應調(diào)整。

7．“一法一條例”規(guī)定的法律責任過于原則，迫切需要針對城鄉(xiāng)建設(shè)活動中發(fā)生的違法行為的新情況、新特點對原有的法律責任規(guī)定予以修改和完善，如增長對有關(guān)主管部門違法行為的法律責任規(guī)定，進一步提高對違法建設(shè)行為的處罰力度等。

總之，我國正處在經(jīng)濟社會快速發(fā)展變化的時期，為城鄉(xiāng)化發(fā)展服務(wù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度也應當與時俱進，有必要根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理新情況，對原有的“一法一條例”所擬定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度作出相應的調(diào)整。

二、按照本條的規(guī)定，本法的立法目的重要涉及以下三方面：

1．加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。規(guī)劃是人民政府行政管理權(quán)的重要內(nèi)容之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是要組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，并對城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的土地使用和各項建設(shè)的安排實行規(guī)劃控制、指導和監(jiān)督檢查。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有全局性、綜合性，只有依法加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理，才干使依法批準的各類城鄉(xiāng)規(guī)劃得以貫徹，有序規(guī)范各項城鄉(xiāng)建設(shè)活動。因此，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的直接目的。

2．協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是本法的直接目的，但立法不能僅為了加強規(guī)劃管理。將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實行以及監(jiān)督檢查活動納入法制化軌道，依法規(guī)范、管理城鄉(xiāng)建設(shè)活動，其主線目的在于以人為本，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)布局，為人民群眾發(fā)明良好的工作和生活環(huán)境。

3促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展。好的城鄉(xiāng)規(guī)劃應當立足當前、面向未來、統(tǒng)籌兼顧、綜合布局，要解決好局部利益與整體利益、近期建設(shè)與長遠發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護等一系列關(guān)系，充足發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導城鄉(xiāng)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展。第二條

制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，必須遵守本法。

本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，涉及城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和具體規(guī)劃。具體規(guī)劃分為控制性具體規(guī)劃和修建性具體規(guī)劃。

本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定。

【釋義】本條是關(guān)于本法的合用范圍和基本概念的規(guī)定。

一、按照本條第一款規(guī)定，制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，必須遵守本法。

按照本條第三款的規(guī)定，規(guī)劃區(qū)是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定。劃定規(guī)劃區(qū)，要堅持因地制宜、實事求是、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的需要與也許，進一步研究城鄉(xiāng)空間拓展的歷史規(guī)律，科學預測城鄉(xiāng)未來空間拓展的方向和目的，充足考慮城市與周邊鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)定，充足考慮對保障城鄉(xiāng)發(fā)展的水源地、生態(tài)控制區(qū)廊道、區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道等的保護規(guī)定，充足考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法實行城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性與可行性，統(tǒng)籌兼顧各方需要，科學、系統(tǒng)地草擬方案，征求各方意見進行方案比選，并進行科學論證后最終綜合擬定規(guī)劃區(qū)范圍。

二、本條第二款對城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作出了規(guī)定。按照這一規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，它不是指一部規(guī)劃，也不是涵蓋所有國土面積的規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系體現(xiàn)的特點是一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)，下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃的原則。

1.所謂城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，是指一定地區(qū)范圍內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鄉(xiāng)職能分工為依據(jù)，擬定不同人口規(guī)模等級和職能分工的城鄉(xiāng)的分布和發(fā)展規(guī)劃。城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是政府綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展和空間資源配置的依據(jù)和手段。城鄉(xiāng)規(guī)劃法不規(guī)定省、市、縣三級政府都編制獨立的城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，僅規(guī)定編制全國和省域兩級城鄉(xiāng)體系規(guī)劃。全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃應綜合考慮全國城鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村，東部、中部、西部的協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及全國城鄉(xiāng)空間布局，國家重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等重要內(nèi)容，用于指導省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的內(nèi)容涉及省域城鄉(xiāng)空間布局和規(guī)模控制，省域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，為保護生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴格控制的區(qū)域，用于指導省域內(nèi)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制。

2.所謂城市規(guī)劃，是指對一定期期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實行措施。城市規(guī)劃在指導城市有序發(fā)展、提高建設(shè)和管理水平等方面發(fā)揮著重要的先導和統(tǒng)籌作用。

按照本條第二款的規(guī)定，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和具體規(guī)劃。具體規(guī)劃又分為控制性具體規(guī)劃和修建性具體規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃，是對一定期期內(nèi)城市的性質(zhì)、發(fā)展目的、發(fā)展規(guī)模、土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實行措施，是引導和調(diào)控城市建設(shè)，保護和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段。經(jīng)法定程序批準的城市總體規(guī)劃，是編制近期建設(shè)規(guī)劃、具體規(guī)劃、專項規(guī)劃和實行城市規(guī)劃行政管理的法定依據(jù)。各類涉及城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，都應當符合城市總體規(guī)劃的規(guī)定。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，為適應形勢發(fā)展的規(guī)定，我國城市總體規(guī)劃的編制組織、編制內(nèi)容等都進行了必要的改革與完善。目前，城市總體規(guī)劃已經(jīng)成為指導與調(diào)控城市發(fā)展建設(shè)的重要公共政策之一。

城市具體規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，對一定期期內(nèi)城市的局部地區(qū)的土地運用、空間布局和建設(shè)用地所作的具體安排和設(shè)計。城市控制性具體規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，擬定城市建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃規(guī)定?？刂菩跃唧w規(guī)劃是引導和控制城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展最直接的法定依據(jù)，是具體貫徹城市總體規(guī)劃各項戰(zhàn)略部署、原則規(guī)定和規(guī)劃內(nèi)容的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。制定控制性具體規(guī)劃應當注意要保證工作及時、到位，使控制性具體規(guī)劃在空間范圍上能有效覆蓋。要根據(jù)各階段城鄉(xiāng)新區(qū)開發(fā)和舊城改造的重點，分區(qū)域、分階段開展控制性具體規(guī)劃的編制工作。編制控制性具體規(guī)劃要在全面、進一步分析研究的基礎(chǔ)上進行，并注意與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地運用總體規(guī)劃相銜接，加強控制性具體規(guī)劃對土地出讓和開發(fā)建設(shè)的綜合調(diào)控。同時，還要注意貫徹本法對編制和實行控制性具體規(guī)劃過程中公眾參與的規(guī)定。城市修建性具體規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃或控制性具體規(guī)劃為依據(jù)，制定用以指導城市各項建筑和工程設(shè)施及其施工的規(guī)劃設(shè)計。對于城市內(nèi)當前要進行建設(shè)的地區(qū)，應當編制修建性具體規(guī)劃。修建性具體規(guī)劃是具體的、操作性的規(guī)劃。

按照本法的規(guī)定，為了貫徹貫徹城市總體規(guī)劃，城市人民政府在城市總體規(guī)劃制定工作完畢后，還應當根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地運用總體規(guī)劃和年度計劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，從本地實際出發(fā)，制定城市近期建設(shè)規(guī)劃，以加強對城市具體規(guī)劃制定工作的指導和控制。城市近期建設(shè)規(guī)劃，是對城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護等重點內(nèi)容作出的安排，以及對近期城市建設(shè)的時序、發(fā)展方向和空間布局的擬定。

3.鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，是我國城鄉(xiāng)居民點體系的重要組成部分。按照本條第二款的規(guī)定，鎮(zhèn)的規(guī)劃分為總體規(guī)劃和具體規(guī)劃，鎮(zhèn)的具體規(guī)劃分為控制性具體規(guī)劃和修建性具體規(guī)劃。

鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是指對一定期期內(nèi)鎮(zhèn)的性質(zhì)、發(fā)展目的、發(fā)展規(guī)模、土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實行措施。鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是管制鎮(zhèn)的空間資源開發(fā)、保護生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)、發(fā)明良好生活環(huán)境的重要手段，在指導鎮(zhèn)的科學建設(shè)、有序發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，服務(wù)“三農(nóng)”、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)和社會服務(wù)作用。鎮(zhèn)總體規(guī)劃涉及縣人民政府所在地的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃。城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃時，可根據(jù)需要，將那些與中心城區(qū)關(guān)系緊密的鎮(zhèn)的總體規(guī)劃同期編制。

鎮(zhèn)的具體規(guī)劃，是指以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃為依據(jù)，對一定期期內(nèi)鎮(zhèn)的局部地區(qū)的土地運用、空間布局和建設(shè)用地所作的具體安排和設(shè)計。鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃，即以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃為依據(jù)，擬定鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃規(guī)定。鎮(zhèn)的修建性具體規(guī)劃，是指以鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性具體規(guī)劃為依據(jù)，制定的用以指導鎮(zhèn)內(nèi)各項建筑及其工程設(shè)施和施工的規(guī)劃設(shè)計。

按照本法的規(guī)定，縣、鎮(zhèn)人民政府在鎮(zhèn)的總體規(guī)劃制定工作完畢后，還可以根據(jù)本地實際和鎮(zhèn)總體規(guī)劃制定鎮(zhèn)的近期建設(shè)規(guī)劃，對鎮(zhèn)內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護等重點內(nèi)容作出安排，并擬定鎮(zhèn)的近期建設(shè)的時序、發(fā)展方向和空間布局。

4.鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，分別是指對一定期期內(nèi)鄉(xiāng)、村莊的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實行措施。對鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，由于其規(guī)劃范圍較小、建設(shè)活動形式單一，規(guī)定其既編制總體規(guī)劃又編制具體規(guī)劃的必要性不大，因此，本法沒有對鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃再作總體規(guī)劃和具體規(guī)劃的分類，而是規(guī)定由一個鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊規(guī)劃統(tǒng)一安排。

鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃是做好農(nóng)村地區(qū)各項建設(shè)工作的先導和基礎(chǔ)，是各項建設(shè)管理工作的基本依據(jù)，對改變農(nóng)村落后面貌、規(guī)范鄉(xiāng)村無序建設(shè)，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)具有重要的意義。制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應當充足考慮農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式及居住習慣對規(guī)劃的規(guī)定，從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，依法保護耕地，節(jié)約和集約運用資源，保護生態(tài)環(huán)境，促進廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的可連續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的內(nèi)容應當涉及：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場合等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)規(guī)定，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災減災等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應當涉及本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。第三條

城市和鎮(zhèn)應當依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應當符合規(guī)劃規(guī)定。

縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，擬定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在擬定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應當依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應當符合規(guī)劃規(guī)定。

縣級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實行鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

【釋義】本條是關(guān)于制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定規(guī)定及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應當符合規(guī)劃規(guī)定的規(guī)定。

一、健康、有序的生活環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境必然規(guī)定對空間資源進行合理的布局和安排，并對建設(shè)活動依據(jù)科學的規(guī)劃進行規(guī)范?！耙环ㄒ粭l例”實行數(shù)年以來，我國絕大部分城市和鎮(zhèn)都已經(jīng)制定了規(guī)劃。在本法立法過程中，對規(guī)定所有的城市和鎮(zhèn)都要制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃，并依據(jù)規(guī)劃進行建設(shè)的見解是一致的，都認為具有必要性和可行性。

但對是否在法律中規(guī)定所有的鄉(xiāng)和村莊都要制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，并依據(jù)規(guī)劃進行建設(shè)則存在不批準見。一種意見提出，應當規(guī)定所有的鄉(xiāng)村與城鄉(xiāng)同樣都要制定規(guī)劃，并按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則進行規(guī)劃管理。另一種意見認為，我國城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村之間還存在很大的差異，對城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律制度的設(shè)計及進行相應的規(guī)劃管理也需要充足考慮實際情況。我國鄉(xiāng)村規(guī)劃還較為薄弱，許多鄉(xiāng)和村莊還沒有規(guī)劃，鄉(xiāng)村建設(shè)活動重要還是依靠農(nóng)村宅基地管理進行控制。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的數(shù)據(jù)，截至2023年終，我國僅有51％的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃?？紤]到我國城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，東中西部發(fā)展很不平衡，規(guī)定所有的鄉(xiāng)和村莊，特別是我國中西部地區(qū)的鄉(xiāng)和村莊都要按照本法編制鄉(xiāng)村規(guī)劃并按照規(guī)劃進行建設(shè)，目前還難以做到。假如法律作出統(tǒng)一規(guī)定，難免流于形式，因此，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定不宜提出統(tǒng)一的硬性規(guī)定，還是應當區(qū)別對待，根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實際情況和規(guī)定，作出有區(qū)別的規(guī)定，逐步推行為好。因此，本條對城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村在制定規(guī)劃上作了不同的規(guī)定。

二、按照本條規(guī)定，城市和鎮(zhèn)應當依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。鄉(xiāng)和村莊制定規(guī)劃不搞“一刀切”，分為兩種情況：一是由縣級以上地方人民政府擬定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域，在擬定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應當依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；二是上述規(guī)定以外區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊，由縣級以上地方人民政府鼓勵、指導其制定和實行鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。縣級以上地方人民政府應當根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則來擬定究竟哪些區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊必須依法制定規(guī)劃。這一規(guī)定的實質(zhì)是：法律規(guī)定城市和鎮(zhèn)必須依法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃，不規(guī)定所有的鄉(xiāng)和村莊都要制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，但省、自治區(qū)、直轄市人民政府及市、縣人民政府有權(quán)擬定轄區(qū)內(nèi)的哪些鄉(xiāng)、村莊應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，上述區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊需要依法制定規(guī)劃，其他區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊可以在縣級以上地方人民政府的鼓勵、指導下制定和實行鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

三、按照本條規(guī)定，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動應當符合規(guī)劃規(guī)定；鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動也應當符合規(guī)劃規(guī)定。也就是說，無論是城市、鎮(zhèn)，還是鄉(xiāng)、村莊，凡是制定了規(guī)劃的，其規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動都必須符合規(guī)劃的規(guī)定，違反規(guī)劃的行為要依法予以處罰。第四條

制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合運用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，應當遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律、法規(guī)的規(guī)定。

縣級以上地方人民政府應當根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理擬定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、環(huán)節(jié)和建設(shè)標準。

【釋義】本條是關(guān)于制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵循的原則以及應當依法在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)的規(guī)定。

一、本條第一款對制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃應當遵循的原則作了規(guī)定。

1．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。這是制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃應當遵循的首要原則。在制定和實行規(guī)劃的過程中，就要將城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，適應區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全各方面的需要，合理配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進城鄉(xiāng)居民均衡地享受公共服務(wù)，改善生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，促進基本形成城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制目的的實現(xiàn)。

2．合理布局原則。規(guī)劃是對一定區(qū)域空間運用如何布局作出安排。制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃應當遵循合理布局的原則，就是要優(yōu)化空間資源的配置，維護空間資源運用的公平性，促進資源的節(jié)約和運用，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，保障城市運營安全和效率，促進大中小城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的有序健康發(fā)展。省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃中的城鄉(xiāng)空間布局和規(guī)?？刂疲鞘泻玩?zhèn)總體規(guī)劃中的城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地布局都要遵循合理布局的原則。

3．節(jié)約土地原則。人口多、土地少，特別是耕地少是我國的基本國情。制定和實行城鄉(xiāng)規(guī)劃，進行城鄉(xiāng)建設(shè)活動，要改變鋪張浪費的用地觀念和用地結(jié)構(gòu)不合理的狀況，必須始終把節(jié)約和集約運用土地、依法嚴格保護耕地、促進資源、能源節(jié)約和綜合運用作為城鄉(xiāng)規(guī)劃制定與實行的重要目的，做到合理規(guī)劃用地，提高土地運用效益。本法規(guī)定鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應當因地制宜、節(jié)約用地；在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后再核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等均體現(xiàn)了這一原則。

4．集約發(fā)展原則。集約發(fā)展是愛惜和合理運用土地資源的最佳選擇。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須充足結(jié)識我國長期面臨的土地資源缺少和環(huán)境容量壓力大的基本國情，認真分析城鄉(xiāng)發(fā)展的資源環(huán)境條件，推動城鄉(xiāng)發(fā)展方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境和諧型城鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展。

5．先規(guī)劃后建設(shè)原則。先規(guī)劃后建設(shè)是城鄉(xiāng)規(guī)劃法擬定的實行規(guī)劃管理的基本原則。這一原則規(guī)定城市和鎮(zhèn)必須依法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃，縣級以上人民政府擬定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)和村莊必須依法制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。各級人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要嚴格依據(jù)法定職權(quán)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃；要嚴格依照法定程序?qū)徟托薷囊?guī)劃，保證規(guī)劃的嚴厲性和科學性；要加強對已經(jīng)被依法批準的規(guī)劃實行監(jiān)督管理，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，必須依照本法取得規(guī)劃許可，對違法行為人要依法予以處罰。

二、本條第二款是關(guān)于在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，應當遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。即在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)活動，除了要遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法以外，還要遵守土地管理法、水法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等有關(guān)土地管理、自然資源和環(huán)境保護等法律及其配套法規(guī)。

三、本條第三款是關(guān)于擬定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、環(huán)節(jié)和建設(shè)標準的規(guī)定。城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、環(huán)節(jié)和建設(shè)標準應當由縣級以上地方人民政府在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理擬定。擬定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、環(huán)節(jié)和建設(shè)標準應當根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，不能為了搞“政績工程”、“形象工程”貪大求洋，盲目擴大發(fā)展規(guī)模、提高建設(shè)標準。第五條

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地運用總體規(guī)劃相銜接。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系的規(guī)定。

一、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是各級政府對本轄區(qū)內(nèi)未來的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的規(guī)劃，對經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。按照本條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

二、對于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地運用總體規(guī)劃的關(guān)系，土地管理法規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地運用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地運用總體規(guī)劃擬定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應當符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是由城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的一個規(guī)劃體系，調(diào)整的是城市、鎮(zhèn)、村莊等居民點之間的互相關(guān)系，不是覆蓋所有國土面積的規(guī)劃。而土地運用總體規(guī)劃，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求以及本地的自然、經(jīng)濟、社會條件，對該地區(qū)范圍內(nèi)所有土地的運用所作的長期的、戰(zhàn)略性的總體部署和安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地運用總體規(guī)劃在合理運用國土資源，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展等規(guī)劃的目的上是一致的。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地運用總體規(guī)劃也各有側(cè)重。土地運用總體規(guī)劃重要是以土地運用為核心，解決建設(shè)用地與農(nóng)用地的關(guān)系，以保護基本農(nóng)田和耕地等土地資源為重要目的，側(cè)重于從宏觀上對土地資源及其運用進行功能劃分和控制，為土地用途管制提供依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是從城鄉(xiāng)各項建設(shè)的空間布局進行考慮，重要側(cè)重于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)土地和空間資源的合理運用，以引導控制建設(shè)項目的空間布局和建設(shè)活動的有序進行，其核心是保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地的科學合理使用。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃等擬定的經(jīng)濟社會發(fā)展目的及空間布局等內(nèi)容，也為土地運用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)。從制定和審核的程序看，負責制定和實行國土規(guī)劃、土地運用規(guī)劃的國土資源部門有責任參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審核等工作，而城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門也要參與國土規(guī)劃和土地運用總體規(guī)劃的編制、審核等工作。兩者必須相銜接才干在保護好耕地的同時搞好城鄉(xiāng)建設(shè)。因此，本條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當與土地運用總體規(guī)劃相銜接。

三、我國涉及城鄉(xiāng)空間布局的規(guī)劃很多，如土地運用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、港口規(guī)劃、公路規(guī)劃、民用機場建設(shè)規(guī)劃、防洪規(guī)劃等。就這些規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、鐵路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保護法、人民防空法、電力法等十多部法律作了相應規(guī)定。這些法律規(guī)定重要分為三種情況：一是土地管理法、海域使用管理法等分別規(guī)定城市、鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃與土地運用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分別規(guī)定流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃以及與土地運用關(guān)系密切的專業(yè)規(guī)劃，草原的保護、建設(shè)、運用規(guī)劃，港口規(guī)劃，公路規(guī)劃以及民用機場建設(shè)規(guī)劃等與有關(guān)城市、鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃相協(xié)調(diào)。三是鐵路法、防洪法、文物保護法、消防法、人民防空法、電力法等分別規(guī)定將鐵路的線路、車站、樞紐以及其他有關(guān)設(shè)施的規(guī)劃，城市防洪規(guī)劃，歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護規(guī)劃，消防規(guī)劃，人民防空工程建設(shè)規(guī)劃以及城市電網(wǎng)的建設(shè)與改造規(guī)劃等納入城市總體規(guī)劃。

關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系，原城市規(guī)劃法規(guī)定，城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地運用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)；《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，應當以縣域規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土地運用總體規(guī)劃為依據(jù)，并同有關(guān)部門的專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。實踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃不是一個孤立和封閉的體系，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要以其他專業(yè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中涉及很多基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和資料，如人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、交通布局等都來源于各個專業(yè)管理部門。同時，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃擬定了將來城鄉(xiāng)的空間發(fā)展方向，提出了建設(shè)活動的總體規(guī)定，這些反過來都會影響專業(yè)規(guī)劃的制定。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃應當與各個專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。對此，本法除了明確城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地運用總體規(guī)劃應相銜接外，對城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他專業(yè)規(guī)劃的關(guān)系沒有作反復規(guī)定，即城市總體規(guī)劃還應當繼續(xù)依法與有關(guān)專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，防洪、消防等有關(guān)專業(yè)規(guī)劃還應當繼續(xù)依法納入城市總體規(guī)劃。第六條

各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理經(jīng)費保障的規(guī)定。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實行以及監(jiān)督檢查各個環(huán)節(jié)的財力保障。按照本條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費應當納入各級人民政府的財政預算，切實予以保障。不僅要把城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃納入財政預算，還要把鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算，以改變目前鄉(xiāng)、村莊沒有財力編制規(guī)劃、不能適應農(nóng)村發(fā)展需要的狀況。第七條

經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位的規(guī)定。

本條規(guī)定，經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，這就明確了經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動、規(guī)劃管理都必須按照經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃進行，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得違反城鄉(xiāng)規(guī)劃給予規(guī)劃許可，建設(shè)單位不得違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)，否則都應當承擔相應的法律責任。

為了避免一些地方政府及其領(lǐng)導人違反法定程序隨意干預和變更規(guī)劃，本條規(guī)定，未經(jīng)法定程序不得修改已經(jīng)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。本法第四章對修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定條件和程序作了嚴格的規(guī)定。第八條

城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應當及時公布經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃公布的規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系著各行各業(yè)的發(fā)展，關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益。為了提高政府工作的透明度，促進依法行政，保證規(guī)劃的順利實行，提高公眾的規(guī)劃意識、參與意識和知法守法的自覺性，便于公眾對規(guī)劃進行監(jiān)督，必須及時將依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃予以公布。原城市規(guī)劃法規(guī)定，城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應當公布。城市規(guī)劃法實行十數(shù)年來的實踐證明，依法公布經(jīng)批準的規(guī)劃，有助于公民、法人和其他組織了解規(guī)劃的具體內(nèi)容，嚴格按規(guī)劃進行建設(shè)，促進全社會對城鄉(xiāng)規(guī)劃實行監(jiān)督。城鄉(xiāng)規(guī)劃法保存了這一規(guī)定，并加以修改和完善。

二、本條對城鄉(xiāng)規(guī)劃的公布機關(guān)、公布時限和公布原則作了規(guī)定：

1．城鄉(xiāng)規(guī)劃的公布機關(guān)。城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)依法批準后，有權(quán)公布的機關(guān)是城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)。具體而言，全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃應當由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門公布；省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃由省、自治區(qū)人民政府公布；城市總體規(guī)劃由城市人民政府公布（直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府公布）；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣人民政府公布，其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府公布；城市的控制性具體規(guī)劃由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門公布；鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府公布；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門公布；鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府公布。

2．城鄉(xiāng)規(guī)劃公布的時限。經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)應當及時公布，以利于公民、法人和其他組織盡早獲得有關(guān)規(guī)劃的信息，并按照規(guī)劃從事建設(shè)活動。

3．城鄉(xiāng)規(guī)劃公布的原則。即除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容外，城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他內(nèi)容都應當公布。第九條

任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。

任何單位和個人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、解決。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中公民和單位的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。

一、法律規(guī)定的“權(quán)利”是指法律賦予人們的某種權(quán)能，法律規(guī)定的“義務(wù)”是人們必須遵守、履行的某種責任。本條規(guī)定，任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這是對公民和單位義務(wù)的規(guī)定。同時，本條還規(guī)定，任何單位和個人都有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的規(guī)定向城鄉(xiāng)主管部門查詢；有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。這是對公民和單位權(quán)利的規(guī)定。

二、本條規(guī)定的任何單位和個人都有遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃的義務(wù)，就是指任何單位和個人在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)，都必須按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定來約束自己的行為，不能實行違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為。這些義務(wù)具體是：在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，必須經(jīng)有關(guān)部門批準、核準、備案后，向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，并取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證；在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議中應當涉及依據(jù)控制性具體規(guī)劃作出的地塊規(guī)劃條件，并應當持建設(shè)項目的批準、核準、備案文獻和國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證；在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府擬定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等。任何單位和個人在沒有取得上述規(guī)劃許可前，都不能從事有關(guān)的建設(shè)活動，否則將承擔相應的法律責任。

三、根據(jù)本條規(guī)定，單位和個人的權(quán)利重要有以下兩種：

1．任何單位和個人有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。本法規(guī)定，所有經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，都應當及時公布。同時，法律也鼓勵單位和個人對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出意見和建議，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法行使職能。但是，在大多數(shù)的情況下，單位和個人有也許不完全了解所有涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是不是都符合規(guī)劃的規(guī)定。因此，法律規(guī)定任何單位和個人都有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動是否符合規(guī)劃的規(guī)定向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢，有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有責任提供有關(guān)的情況、信息。

2．任何單位和個人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。對城鄉(xiāng)規(guī)劃實行情況的監(jiān)督需要依靠群眾，借助社會力量。實踐證明，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理中，很多問題都是通過社會力量的反映和舉報才得以發(fā)現(xiàn)并最終得到有效解決的。

本條第二款規(guī)定的“違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為”涉及：一是建設(shè)單位或者個人雖然已經(jīng)取得規(guī)劃許可證，但沒有按照許可證所規(guī)定的范圍、條件和程序從事建設(shè)活動；二是未取得規(guī)劃許可證就從事建設(shè)活動；三是有關(guān)行政機關(guān)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定核發(fā)規(guī)劃許可證的行為。單位和個人進行舉報和控告既可以用書面形式，也可以用口頭形式，但應注意說明被舉報人或者被控告人的具體違法行為等情況。

四、按照本條第二款的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門接到舉報或者控告，有責任及時受理并組織核查、解決。所謂核查，是指核算被舉報人或者被控告人是否有違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。所謂解決，是指對確有違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為的被舉報人或者被控告人依法作出解決。根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在查處違反本法規(guī)定的行為時，發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)工作人員依法應當給予行政處分的，應當向其任免機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)提出處分建議；依照本法規(guī)定應當給予行政處罰，而有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權(quán)責令其作出行政處罰決定或者建議有關(guān)人民政府責令其給予行政處罰。同時，監(jiān)督檢查情況和解決結(jié)果應當依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。第十條

國家鼓勵采用先進的科學技術(shù)，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實行及監(jiān)督管理的效能。

【釋義】本條是關(guān)于國家鼓勵采用先進的科學技術(shù)進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)定。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是涉及多個領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃，其內(nèi)容必須不斷適應復雜多變的社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，而先進的科學技術(shù)是增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、推動城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的技術(shù)保障。本條明確規(guī)定，國家鼓勵采用先進的科學技術(shù)，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，并提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實行及監(jiān)督管理的效能。第十一條

國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

【釋義】本條是關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是國家城鄉(xiāng)規(guī)劃管理組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的組織保障。

二、按照本條第一款的規(guī)定，國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。本來負責全國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的國務(wù)院部門是建設(shè)部。2023年3月，十一屆全國人大一次會議批準了國務(wù)院的機構(gòu)改革方案，批準國務(wù)院組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，不再保存建設(shè)部。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的重要職責涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等。因此，這一款規(guī)定的負責全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，目前就是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

三、按照本條第二款的規(guī)定，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，在省、自治區(qū)，是指省、自治區(qū)的建設(shè)廳；在直轄市，是指各直轄市的規(guī)劃局（北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門為北京市規(guī)劃委員會）；在市一級，是指市的規(guī)劃局；在縣一級，是指縣規(guī)劃局或者承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的建設(shè)局?？h級以上地方人民政府必須明確具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，以保證本法有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實行、修改、監(jiān)督檢查等各項具體規(guī)定的貫徹。第二章城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第十二條

國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，用于指導省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。

全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報國務(wù)院審批。

【釋義】本條是關(guān)于全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的編制、審批的規(guī)定。

一、城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是一定地區(qū)范圍內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鄉(xiāng)職能分工為依據(jù)，擬定不同人口規(guī)模等級和職能分工的城鄉(xiāng)的分布和發(fā)展規(guī)劃，是政府綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展和空間資源配置的依據(jù)和手段。本法在總結(jié)以往城鄉(xiāng)體系規(guī)劃工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從引導城鄉(xiāng)化健康發(fā)展的目的出發(fā)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，明確了與政府事權(quán)相相應的城鄉(xiāng)體系規(guī)劃層次，即分為全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃。明確全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的法定地位和作用，有助于加強中央政府規(guī)劃管理的責任，有助于明晰各級政府的規(guī)劃管理事權(quán)，有助于發(fā)揮好各級規(guī)劃部門對城鄉(xiāng)建設(shè)活動的綜合調(diào)控作用。

全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃涉及經(jīng)濟、社會、人文、資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)內(nèi)容，需要各部門的共同參與。由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，有助于在規(guī)劃編制過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與資源環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系。充足協(xié)調(diào)相關(guān)部門的意見，使全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃與其他國家級相關(guān)規(guī)劃相銜接，在部門間建立政策配合、行動協(xié)調(diào)的機制，強化國家對城鄉(xiāng)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀調(diào)控。全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報國務(wù)院審批，也是為了保證全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的嚴厲性和權(quán)威性。

二、全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是統(tǒng)籌安排全國城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展布局的宏觀性、戰(zhàn)略性的法定規(guī)劃，是引導城鄉(xiāng)化健康發(fā)展的重要依據(jù)，對省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制起著指導作用，重要體現(xiàn)在：通過綜合評價全國城鄉(xiāng)發(fā)展條件，明確全國城鄉(xiāng)化發(fā)展方針、城鄉(xiāng)化道路、城鄉(xiāng)化發(fā)展目的；制定各區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，引導和控制各區(qū)域城鄉(xiāng)的合理發(fā)展，作好各省、自治區(qū)間和重點地區(qū)間的協(xié)調(diào)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展；明確全國城鄉(xiāng)化的可連續(xù)發(fā)展，涉及生態(tài)環(huán)境的保護和優(yōu)化、水資源的合理運用和保護、土地資源的協(xié)調(diào)運用和保護等。

目前，全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃正在編制過程中。第十三條

省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，報國務(wù)院審批。

省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的內(nèi)容應當涉及：城鄉(xiāng)空間布局和規(guī)?？刂疲卮蠡A(chǔ)設(shè)施的布局，為保護生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴格控制的區(qū)域。

【釋義】本條是關(guān)于省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的編制、審批及其內(nèi)容的規(guī)定。

一、省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是合理配置和保護運用空間資源、統(tǒng)籌全?。ㄗ灾螀^(qū)）城鄉(xiāng)空間布局、綜合安排基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、促進省域內(nèi)各級各類城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，是貫徹?。ㄗ灾螀^(qū)）的經(jīng)濟社會發(fā)展目的和發(fā)展戰(zhàn)略、引導城鄉(xiāng)化健康發(fā)展的重要依據(jù)和手段。根據(jù)本條第一款規(guī)定，省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃由省、自治區(qū)人民政府組織編制。這一規(guī)定包含以下含義：一是省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的編制主體為省、自治區(qū)人民政府，不涉及直轄市人民政府，由于直轄市人民政府編制的是城市總體規(guī)劃，不涉及省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的問題；二是省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃由省、自治區(qū)人民政府組織編制，而不是由哪個政府部門組織編制，由于省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃不僅是建設(shè)規(guī)劃，還與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地運用總體規(guī)劃、全省產(chǎn)業(yè)布局等有關(guān)，這些需要省、自治區(qū)人民政府統(tǒng)籌考慮，從全省發(fā)展的角度出發(fā)來編制。

二、省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃須報國務(wù)院審批。依據(jù)本法的規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，在報國務(wù)院審批前，必須先經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議，并且應當將省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃草案予以公告，并采用論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，人大常委會的審議意見和根據(jù)審議意見修改省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的情況以及公眾意見的采納情況及理由一并報送國務(wù)院。國務(wù)院應當組織專家和有關(guān)部門進行審查。

三、省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會等各個領(lǐng)域，內(nèi)容比較綜合。依據(jù)本條第二款的規(guī)定，省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的內(nèi)容應當涉及：城鄉(xiāng)空間布局和規(guī)?？刂?，重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，為保護生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴格控制的區(qū)域。具體而言，省內(nèi)必須控制開發(fā)的區(qū)域，涉及自然保護區(qū)、退耕還林（草）地區(qū)、大型湖泊、水源保護區(qū)、蓄滯洪區(qū)以及其他生態(tài)敏感區(qū)；省域內(nèi)的區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，涉及高速公路、干線公路、鐵路、港口、機場、區(qū)域性電廠和高壓輸電網(wǎng)、天然氣主干管與門站、區(qū)域性防洪與滯洪骨干工程、水利樞紐工程、區(qū)域引水工程等；涉及相鄰城市的重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局，涉及城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾解決場等。

為了保證上述內(nèi)容的科學性、前瞻性和可操作性，一方面，必須研究本地區(qū)的資源和生態(tài)環(huán)境的承載能力，系統(tǒng)分析人口和經(jīng)濟活動的特點，明確省域城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)化發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，認真分析農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的趨勢，把引導農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與優(yōu)化鄉(xiāng)村居民點的布局、促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化結(jié)合起來，把促進農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化與區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間整合結(jié)合起來。再次，要綜合考慮促進城鄉(xiāng)合理布局和提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效益的需要，以城鄉(xiāng)為結(jié)點優(yōu)化區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，保護和控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理布局重大基礎(chǔ)設(shè)施。最后，依據(jù)區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，綜合考慮空間資源保護、生態(tài)環(huán)境保護和可連續(xù)發(fā)展的規(guī)定，擬定需要嚴格保護和控制開發(fā)的地區(qū)，提出開發(fā)的標準和控制的措施。第十四條

城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃。

直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務(wù)院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院擬定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查批準后，報國務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批。

【釋義】本條是關(guān)于城市總體規(guī)劃的編制和審批的規(guī)定。

一、城市總體規(guī)劃是一定期期內(nèi)城市發(fā)展目的、發(fā)展規(guī)模、土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署和實行措施，是引導和調(diào)控城市建設(shè)、保護和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作。城市總體規(guī)劃的重要任務(wù)是：根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求和人口、資源情況和環(huán)境承載能力，合理擬定城市的性質(zhì)、規(guī)模；綜合擬定土地、水、能源等各類資源的使用標準和控制指標，節(jié)約和集約運用資源；劃定嚴禁建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地；合理配置城鄉(xiāng)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，完善城市功能；貫徹公交優(yōu)先的原則，提高城市綜合交通服務(wù)水平；健全城市綜合防災體系，保證城市安全；保護自然生態(tài)環(huán)境和整體景觀風貌，突出城市特色；保護歷史文化資源，延續(xù)城市歷史文脈；合理擬定分階段發(fā)展方向、目的、重點和時序，促進城市健康有序發(fā)展。

二、本條第一款規(guī)定，城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃。城市人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時，要把為人民群眾生產(chǎn)生活提供方便作為重要目的，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推動城鄉(xiāng)化，統(tǒng)籌規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)節(jié)約型城市。要重視發(fā)揮專家作用，加強對總體規(guī)劃綱要、成果等環(huán)節(jié)的技術(shù)把關(guān)。在規(guī)劃編制的各個階段，都要充足征求有關(guān)部門和單位的意見，廣泛聽取社會各界意見，擴大公眾參與限度，推動科學民主決策，增強規(guī)劃編制工作的公開性和透明度。

城市總體規(guī)劃一般分為市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃兩個層次。市域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃的重要內(nèi)容涉及：提出市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略；擬定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護與運用的綜合目的和規(guī)定，提出空間管制原則和措施；擬定市域交通發(fā)展策略原則；擬定市域交通、通訊、能源、供水、排水、防洪、垃圾解決等重大基礎(chǔ)設(shè)施，重要社會服務(wù)設(shè)施的布局；根據(jù)城市建設(shè)、發(fā)展和資源管理的需要劃定城市規(guī)劃區(qū)，提出實行規(guī)劃的措施和有關(guān)建議。中心城區(qū)規(guī)劃的重要內(nèi)容涉及：分析擬定城市性質(zhì)、職能和發(fā)展目的，預測城市人口規(guī)模；劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)，并制定空間管制措施；擬定建設(shè)用地規(guī)模，劃定建設(shè)用地范圍，擬定建設(shè)用地的空間布局；提出重要公共服務(wù)設(shè)施的布局；擬定住房建設(shè)標準和居住用地布局，重點擬定經(jīng)濟合用房、普通商品住房等滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標準；擬定綠地系統(tǒng)的發(fā)展目的及總體布局，劃定綠地的保護范圍(綠線)，劃定河湖水面的保護范圍(藍線)；擬定歷史文化保護及地方傳統(tǒng)特色保護的內(nèi)容和規(guī)定；擬定交通發(fā)展戰(zhàn)略和城市公共交通的總體布局，貫徹公交優(yōu)先政策，擬定重要對外交通設(shè)施和重要道路交通設(shè)施布局；擬定供水、排水、供電、電信、燃氣、供熱、環(huán)衛(wèi)發(fā)展目的及重大設(shè)施總體布局；擬定生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)目的，提出污染控制與治理措施；擬定綜合防災與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質(zhì)災害防護等規(guī)劃原則和建設(shè)方針；提出地下空間開發(fā)運用的原則和建設(shè)方針；擬定城市空間發(fā)展時序，提出規(guī)劃實行環(huán)節(jié)、措施和政策建議。

三、根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城市總體規(guī)劃的具體組織編制程序是：第一，有關(guān)城市人民政府在擬編制城市總體規(guī)劃之前，應就原規(guī)劃執(zhí)行情況、修編的理由、范圍，書面報告規(guī)劃審批機關(guān)，經(jīng)規(guī)劃審批機關(guān)批準后，方可編制規(guī)劃。第二，組織編制城市總體規(guī)劃綱要，并提請審查。第三，依據(jù)國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出的審查意見，組織編制城市總體規(guī)劃。第四，城市總體規(guī)劃報送審批前，須經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議，審議意見和根據(jù)審議意見修改城市總體規(guī)劃的情況應隨上報審查的規(guī)劃一并報送。組織編制機關(guān)還應當依法將城市總體規(guī)劃草案予以公告，采用論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。第五，規(guī)劃上報審批機關(guān)后，由審批機關(guān)授權(quán)有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責組織相關(guān)部門和專家進行審查。在審批機關(guān)審批規(guī)劃時，有關(guān)部門及專家組的審查意見將作為重要的參考依據(jù)。

四、依據(jù)本條第二款的規(guī)定，城市總體規(guī)劃采用分級審批制度。城市總體規(guī)劃由國務(wù)院審批的城市涉及：直轄市；省、自治區(qū)人民政府所在地的城市，即省會市；國務(wù)院擬定的城市。其他所有城市的城市總體規(guī)劃都由省、自治區(qū)人民政府審批。第十五條

縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。

【釋義】本條是關(guān)于鎮(zhèn)的總體規(guī)劃的編制和審批的規(guī)定。

一、鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的紐帶和橋梁，是我國城鄉(xiāng)居民點體系的重要組成部分。鎮(zhèn)與鄉(xiāng)雖然同屬基層政權(quán)，但在經(jīng)濟、社會發(fā)展層面上看卻存在一些差別。鎮(zhèn)被稱為“小城鄉(xiāng)”，其設(shè)立標準強調(diào)其工業(yè)化限度與人口規(guī)模，具有較強的城市特性；相反，鄉(xiāng)則是更具農(nóng)村特性。本條中的“鎮(zhèn)”指的是經(jīng)國家批準設(shè)鎮(zhèn)建制的行政地區(qū)。鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是對鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的土地運用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署，是管制空間資源開發(fā)、保護生態(tài)環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)、發(fā)明良好生活環(huán)境的重要手段，在指導鎮(zhèn)的科學建設(shè)、有序發(fā)展、充足發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)和社會服務(wù)等方面具有重要作用。鎮(zhèn)規(guī)劃包含縣人民政府所在地鎮(zhèn)的規(guī)劃和其他鎮(zhèn)的規(guī)劃。

二、縣人民政府所在地鎮(zhèn)對全縣經(jīng)濟、社會以及各項事業(yè)的建設(shè)發(fā)展具有統(tǒng)領(lǐng)作用，其性質(zhì)職能、機構(gòu)設(shè)立和發(fā)展規(guī)定都與其他鎮(zhèn)不同，為充足發(fā)揮其對促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、加快區(qū)域城鄉(xiāng)化進程的突出作用，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃應按照省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃以及所在市的城市總體規(guī)劃提出的規(guī)定，對縣域鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和所轄村莊的合理發(fā)展與空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)設(shè)施的配置等內(nèi)容提出引導和調(diào)控措施?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃涉及縣域村鎮(zhèn)體系和縣城區(qū)兩層規(guī)劃內(nèi)容?？h域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃重要內(nèi)容涉及：綜合評價縣域的發(fā)展條件；制定縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，擬定縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局；預測縣域人口規(guī)模，擬定城鄉(xiāng)化戰(zhàn)略；劃定縣域空間管制分區(qū)，擬定空間管制策略；擬定縣域鎮(zhèn)村體系布局，明確重點發(fā)展的中心鎮(zhèn)；制定重點城鄉(xiāng)與重點區(qū)域的發(fā)展策略；擬定必須制定規(guī)劃的鄉(xiāng)和村莊的區(qū)域，擬定村莊布局基本原則和分類管理策略；統(tǒng)籌配置區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)設(shè)施，制定涉及交通、給水、排水、電力、郵政、通信、教科文衛(wèi)、歷史文化資源保護、環(huán)境保護、防災減災、防疫等專項規(guī)劃。縣城區(qū)規(guī)劃重要內(nèi)容涉及：分析擬定縣城性質(zhì)、職能和發(fā)展目的，預測縣城人口規(guī)模；劃定規(guī)劃區(qū)、擬定縣城建設(shè)用地規(guī)模；劃定嚴禁建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)，制定空間管制措施；擬定各類用地的空間布局，擬定綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化、地方傳統(tǒng)特色等的保護內(nèi)容、規(guī)定，劃定各類保護范圍，提出保護措施；擬定交通、給水、排水、供電、郵政、通信、燃氣、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)目的和總體布局；擬定綜合防災和公共安全保障體系的規(guī)劃原則、建設(shè)方針和措施；擬定空間發(fā)展時序，提出規(guī)劃實行環(huán)節(jié)、措施和政策建議。

除縣人民政府所在地鎮(zhèn)以外的其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃涉及鎮(zhèn)域規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃兩個層次。鎮(zhèn)域規(guī)劃重要內(nèi)容涉及：提出鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目的，擬定鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局；預測鎮(zhèn)域人口規(guī)模；明確規(guī)劃強制性內(nèi)容，劃定鎮(zhèn)域空間管制分區(qū)，擬定空間管制規(guī)定；擬定鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)、職能及規(guī)模，明確鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地標準與規(guī)劃區(qū)范圍；擬定鎮(zhèn)村體系布局，統(tǒng)籌配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施；提出實行規(guī)劃的措施和有關(guān)建議。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃重要內(nèi)容涉及：擬定規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地布局；擬定規(guī)劃區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)絡(luò)，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進行規(guī)劃安排；建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災減災系統(tǒng)；擬定規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與優(yōu)化目的，提出污染控制與治理措施；劃定河、湖、庫、渠和濕地等地表水體保護和控制范圍；擬定歷史文化保護及地方傳統(tǒng)特色保護的內(nèi)容及規(guī)定。

三、依據(jù)本條規(guī)定，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣人民政府組織編制，而不是由縣人民政府所在地鎮(zhèn)的人民政府組織編制。這是考慮到縣人民政府所在地鎮(zhèn)是整個縣的經(jīng)濟、文化等中心，需要統(tǒng)籌考慮全縣的經(jīng)濟、社會發(fā)展及全縣的城鄉(xiāng)空間布局及城鄉(xiāng)規(guī)模?？h人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃應報上一級人民政府批準，這里上一級人民政府重要是設(shè)區(qū)的市人民政府。

除縣人民政府所在地鎮(zhèn)以外的其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃則由鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)的發(fā)展需要，依據(jù)本法有關(guān)規(guī)定組織編制。而其他鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃也應報上一級人民政府批準，這重要是指縣人民政府，涉及不設(shè)區(qū)的市人民政府。第十六條

省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議，常務(wù)委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究解決。

鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究解決。

規(guī)劃的組織編制機關(guān)報送審批省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應當將本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會代表的審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃的情況一并報送。

【釋義】本條是關(guān)于省域城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃報送審批前應經(jīng)人大審議的規(guī)定。

一、為保證規(guī)劃的穩(wěn)定性，制約頻繁修改規(guī)劃，城市規(guī)劃法規(guī)定，城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會審查批準。《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民代表大會審查批準，由鄉(xiāng)級人民政府報縣級人民政府批準。2023年12月，國務(wù)院提請全國人大常委會審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案對此作了類似規(guī)定，同時增長了城鄉(xiāng)體系規(guī)劃(全國城鄉(xiāng)體系規(guī)劃除外)和鎮(zhèn)總體規(guī)劃報上級人民政府審批前，須經(jīng)本級人大或者其常委會審查批準的內(nèi)容。在草案的審議過程中，故意見提出，這樣的規(guī)定涉及下級人大與上級政府間的關(guān)系，是否合適需要慎重考慮。按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，同級政府由同級人大產(chǎn)生，對同級人大負責并報告工作，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤消本級政府的不適當?shù)臎Q定和命令；上級人民政府可以撤消或改變下級人民政府不適當?shù)臎Q定。但只有上級人民政府對下級人民政府有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，上級人民政府與下級人大及其常委會之間沒有直接關(guān)系，上級人民政府對下級人大或者其常委會不行使權(quán)力，無權(quán)撤消下級人大及其常委會的決議。因此，在出現(xiàn)本級人大常委會審查批準了有關(guān)規(guī)劃后，上一級人民政府不予批準規(guī)劃的情況時，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案中“在向上級人民政府報請審批規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會審查批準”的規(guī)定就也許存在問題。考慮到制定城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于政府職責，應由政府組織編制并報上級政府審批；但同時，為了增強規(guī)劃制定的民主性、科學性，適應地方人大常委會對規(guī)劃編制和實行工作進行監(jiān)督的需要，本條規(guī)定，地方政府在將有關(guān)規(guī)劃報上級政府審批前，應先提請本級人大或其常委會審議，聽取意見，根據(jù)意見做相應修改，并將審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃情況一并報送上級政府。

二、本條規(guī)定明確了同級人大審議城鄉(xiāng)規(guī)劃與上級政府審批城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系。同級人大“審議”是程序性的，是本級政府向上級政府報請審批總體規(guī)劃前的必經(jīng)程序，同級人大“審議”城鄉(xiāng)規(guī)劃與上級政府審批城鄉(xiāng)規(guī)劃不矛盾，城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終批準權(quán)在上級政府，同級人大“審議”城鄉(xiāng)規(guī)劃是對同級政府制定、實行城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督。第十七條

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應當涉及：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，嚴禁、限制和適宜建設(shè)的地區(qū)范圍，各類專項規(guī)劃等。

規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內(nèi)容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出預測性安排。

【釋義】本條是關(guān)于城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容和期限的規(guī)定。

一、城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)的基本依據(jù)，是調(diào)控各項資源(涉及水資源、土地資源、能源等)、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策。為充足發(fā)揮城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，發(fā)揮其合理高效配置空間資源、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局的功能，本條規(guī)定了城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容，涉及兩個方面，即應當涉及的內(nèi)容和強制性內(nèi)容，強制性內(nèi)容是必備的內(nèi)容。

根據(jù)本條第一款規(guī)定，城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃應當涉及的內(nèi)容有：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局；功能分區(qū)；涉及土地使用強度管制區(qū)劃和相應的控制指標(建筑密度、建筑高度、容積率、人口容量等)在內(nèi)的用地布局；綜合交通體系，如對外交通設(shè)施和重要道路交通設(shè)施布局；嚴禁、限制和適宜建設(shè)的地區(qū)范圍，即劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施；綜合交通、環(huán)境保護、商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化名城保護、地下空間、基礎(chǔ)設(shè)施、綜合防災等各類專項內(nèi)容。

強制性內(nèi)容是指城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的必備內(nèi)容，應當在規(guī)劃圖紙上有準確標明，在規(guī)劃文本上有明確、嚴格、規(guī)范的表述，并提出相應的管制性措施。擬定規(guī)劃的強制性內(nèi)容，是為了加強上下級規(guī)劃的銜接，保證規(guī)劃得到有效貫徹，保證城鄉(xiāng)建設(shè)可以做到節(jié)約資源、保護環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可連續(xù)發(fā)展，并且可以以此為依據(jù)對規(guī)劃的實行監(jiān)督檢查。規(guī)劃的強制性內(nèi)容有以下幾個特點：一是規(guī)劃的強制性內(nèi)容具有法定的強制力，必須嚴格執(zhí)行；二是下位規(guī)劃不得違反和變更上位規(guī)劃擬定的強制性內(nèi)容；三是涉及規(guī)劃強制性內(nèi)容的調(diào)整，必須按照法定的程序進行。

根據(jù)本條第二款規(guī)定，城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃應當涉及以下強制性內(nèi)容：規(guī)劃區(qū)范圍；規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)劃，涉及規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，土地使用強度管制區(qū)劃和相應的控制指標(建設(shè)用地面積、容積率、人口容量等)；城市、鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，涉及城鄉(xiāng)主干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)、大型停車場布局，飲用水水源取水口及其保護區(qū)范圍、給水和排水主管線的布局，電廠與大型變電站的位置、燃氣儲氣罐站位置、垃圾和污水解決設(shè)施位置，文化、教育、衛(wèi)生、體育和社會福利等方面重要公共服務(wù)設(shè)施的布局；應當控制開發(fā)的地區(qū)，涉及基本農(nóng)田保護區(qū)，風景名勝區(qū)，濕地、水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，地下礦產(chǎn)資源分布地區(qū)，各類綠地的具體布局，地下空間開發(fā)布局；自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，涉及歷史文化名城名鎮(zhèn)保護規(guī)劃擬定的具體控制指標和規(guī)定，歷史文化街區(qū)、各級文物保護單位、歷史建筑群、重要地下文物埋藏區(qū)的具體位置和界線；生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)目的，污染控制與治理措施；防災減災工程，涉及城鄉(xiāng)防洪標準、防洪堤走向，城鄉(xiāng)防震抗震設(shè)施，消防疏散通道，地質(zhì)災害防護，危險品生產(chǎn)儲存設(shè)施布局等內(nèi)容。

二、根據(jù)本條第三款規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。文本表述使用的是“一般”為二十年，也就是在特殊情況下可以少于也可以多于二十年，但總體上應為二十年，具體由編制機關(guān)掌握，審批機關(guān)進行相應的審查。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的期限設(shè)立為二十年，一是為了防止規(guī)劃頻繁修改，影響經(jīng)濟和社會發(fā)展；二是提高規(guī)劃的指導性，讓人民群眾對城市建設(shè)與發(fā)展有一個合理的預期；三是防止規(guī)劃期限過長，無法適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，導致規(guī)劃與現(xiàn)實脫節(jié)。為了使人民群眾合理預期城市將來的建設(shè)和發(fā)展，也為了保證城市總體規(guī)劃的連續(xù)性，本條同時規(guī)定，城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出一些預測性的安排。第十八條

鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。

鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應當涉及：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場合等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)規(guī)定，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災減災等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應當涉及本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。

【釋義】本條是關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制原則和內(nèi)容的規(guī)定。

一、建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是當前我國面臨的新的歷史任務(wù)。要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須先從主線上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒有規(guī)劃、無序建設(shè)和土地資源浪費現(xiàn)象，做到規(guī)劃先行、全盤考慮、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，避免盲目建設(shè)。以前，鄉(xiāng)村規(guī)劃重要是由《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》這一行政法規(guī)規(guī)范，與城市規(guī)劃形成了二元管理結(jié)構(gòu)，導致鄉(xiāng)村規(guī)劃管理薄弱，大部分地區(qū)未編制規(guī)劃，已經(jīng)編制規(guī)劃的，也未能充足體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要。為改變這一現(xiàn)象，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強規(guī)劃管理，保證規(guī)劃能落到實處，對鄉(xiāng)村建設(shè)起到應有的作用，本條對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容作了規(guī)定。

二、本條第一款對鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制原則作了規(guī)定，即鄉(xiāng)村規(guī)劃應從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。從農(nóng)村實際出發(fā)，即應當避免盲目照搬城市規(guī)劃，或者提出不符合當前發(fā)展階段與本地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不相適應的規(guī)劃。應提高規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設(shè)的指導作用，充足考慮農(nóng)村經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展現(xiàn)狀，合理擬定應當制定規(guī)劃的區(qū)域及規(guī)劃區(qū)范圍。尊重村民意愿，即村民作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，對鄉(xiāng)村未來發(fā)展有著自己的盼望與抱負，在規(guī)劃編制過程中應當將這些預期體現(xiàn)出來，用于指導其生產(chǎn)、生活。假如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府強加一個未考慮其意愿的規(guī)劃，將也許引發(fā)矛盾，不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。另一方面，規(guī)劃要尊重村民意愿并不意味著要完全按村民的意愿來編制規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃也要服從上級規(guī)劃對工農(nóng)業(yè)用地布局等方面的安排。體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，即社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)定盡也許發(fā)揮地方特色及農(nóng)村特色，以滿足村民的生產(chǎn)生活所需。

三、根據(jù)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的規(guī)定，針對實踐中存在的鄉(xiāng)村規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，缺少針對性的問題，本條第二款對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容作了規(guī)定，強調(diào)鄉(xiāng)村規(guī)劃要安排好農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的用地布局和范圍，并充足考慮村民的生產(chǎn)生活需要。同時為了保障全鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，本款規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃還要涉及本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。

鄉(xiāng)規(guī)劃涉及鄉(xiāng)域規(guī)劃和鄉(xiāng)駐地規(guī)劃。鄉(xiāng)域規(guī)劃的重要內(nèi)容涉及：提出鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目的，貫徹相關(guān)生產(chǎn)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施以及公益事業(yè)等各項建設(shè)的空間布局；貫徹規(guī)劃期內(nèi)各階段人口規(guī)模與人口分布情況；擬定鄉(xiāng)的職能及規(guī)模，明確鄉(xiāng)政府駐地的規(guī)劃建設(shè)用地標準與規(guī)劃區(qū)范圍；擬定中心村、基層村的層次與等級，提出村莊集約建設(shè)的分階段目的及實行方案；統(tǒng)籌配置各項公共設(shè)施、道路和各項公用工程設(shè)施，制定各專項規(guī)劃，并提出自然和歷史文化保護、防災減災等規(guī)定；提出實行規(guī)劃的措施和有關(guān)建議，明確規(guī)劃強制性內(nèi)容。鄉(xiāng)駐地規(guī)劃重要內(nèi)容涉及：擬定規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地布局，提出道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與控制規(guī)定；建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災減災系統(tǒng)；擬定規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與優(yōu)化目的，劃定重要水體保護和控制范圍；擬定歷史文化保護及地方傳統(tǒng)特色保護的內(nèi)容及規(guī)定；規(guī)劃建設(shè)容量，擬定公用工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線等。

村莊規(guī)劃的重要內(nèi)容涉及：安排村莊內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地布局及為其配套服務(wù)的各項設(shè)施；擬定村莊居住、公共設(shè)施、道路、工程設(shè)施等用地布局；畜禽養(yǎng)殖場合等農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)的用地布局；擬定村莊內(nèi)的給水、排水、供電等工程設(shè)施及其管線走向、敷設(shè)方式；擬定垃圾分類及轉(zhuǎn)運方式，明確垃圾收集點、公廁等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的分布、規(guī)模；擬定防災減災設(shè)施的分布和規(guī)模；對村莊分期建設(shè)時序進行安排，并對近期建設(shè)的工程投資等進行估算和分析。第十九條

城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定，組織編制城市的控制性具體規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。

【釋義】本條是關(guān)于城市控制性具體規(guī)劃的編制、審批和備案的規(guī)定。

一、控制性具體規(guī)劃重要是要擬定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強制性控制指標，道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃規(guī)定，它是城市規(guī)劃實行管理的最直接法律依據(jù)，是國有土地使用權(quán)出讓、開發(fā)和建設(shè)管理的法定前置條件。具體內(nèi)容應當涉及：擬定規(guī)劃范圍內(nèi)不同使用性質(zhì)用地的界線，擬定各類用地內(nèi)適宜建設(shè)、不適宜建設(shè)或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型；擬定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標，擬定公共設(shè)施配套規(guī)定、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等規(guī)定；提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計指導原則；根據(jù)交通需求分析，擬定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其他交通設(shè)施；規(guī)定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高；根據(jù)規(guī)劃建設(shè)容量，擬定市政工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線，進行管線綜合，擬定地下空間開發(fā)運用品體規(guī)定；制定相應的土地使用與建筑管理規(guī)定。

二、根據(jù)本條規(guī)定，城市控制性具體規(guī)劃的組織編制主體是城市人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門；其編制依據(jù)是城市總體規(guī)劃；其審批程序是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制完畢后，報本級人民政府批準。考慮到控制性具體規(guī)劃應當依據(jù)城市總體規(guī)劃進行編制，為防止城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在編制過程中，違反城市總體規(guī)劃或者任意改變城市總體規(guī)劃擬定的各項指標，本法同時規(guī)定本級人民政府在批準控制性具體規(guī)劃后，還應當同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。這是由于本級人大常委會在城市總體規(guī)劃制定過程中進行了審議，并且城市總體規(guī)劃也依據(jù)審議意見作了修改完善，人大常委會有權(quán)也應當對城市總體規(guī)劃的具體貫徹進行監(jiān)督。而上一級人民政府批準了城市總體規(guī)劃，控制性具體規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的具體貫徹，上一級人民政府對此也有職責進行監(jiān)督。第二十條

鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)定，組織編制鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃，報上一級人民政府審批?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)定組織編制，經(jīng)縣人民政府批準后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。

【釋義】本條是關(guān)于鎮(zhèn)控制性具體規(guī)劃的編制、審批和備案的規(guī)定。

一、在鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)從事的一切建設(shè)活動都應嚴格依照鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行。鎮(zhèn)總體規(guī)劃制定后，需要通過鎮(zhèn)具體規(guī)劃，特別是鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃來貫徹。

按照本條規(guī)定，編制鎮(zhèn)控制性具體規(guī)劃的依據(jù)是鎮(zhèn)總體規(guī)劃，不得在控制性具體規(guī)劃中改變或變相改變鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容。鎮(zhèn)控制性具體規(guī)劃的內(nèi)容與城市控制性具體規(guī)劃是相同的，但側(cè)重點不同，應當結(jié)合鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展限度及現(xiàn)實需要，有側(cè)重地做出規(guī)定。

二、不同的鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃的編制主體不同?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃由縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制。這重要是考慮到縣人民政府所在地鎮(zhèn)一般來說是本地的經(jīng)濟社會文化中心、需要統(tǒng)籌全縣發(fā)展來考慮鎮(zhèn)的規(guī)模、用地布局等，由縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制更符合現(xiàn)實情況。但縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制并不意味著縣人民政府所在地鎮(zhèn)人民政府就不參與有關(guān)編制工作，假如涉及縣人民政府所在地鎮(zhèn)人民政府的事項，縣人民政府所在地鎮(zhèn)人民政府也應當參與。其他鎮(zhèn)的控制性具體規(guī)劃則由鎮(zhèn)人民政府組織編制，鎮(zhèn)一級一般沒有單獨設(shè)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，由鎮(zhèn)人民政府組織編制是比較合理的。

三、鎮(zhèn)控制性具體規(guī)劃的審批機關(guān)是縣級人民政府。根據(jù)本條規(guī)定，縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制的縣人民政府所在地鎮(zhèn)控制性具體規(guī)劃還應報本級人大常委會和上一級人民政府備案。這是考慮到與鎮(zhèn)總體規(guī)劃的審批程序保持一致，防止控制性具體規(guī)劃改變或變相改變鎮(zhèn)總體規(guī)劃。第二十一條

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性具體規(guī)劃。修建性具體規(guī)劃應當符合控制性具體規(guī)劃。

【釋義】本條是關(guān)于修建性具體規(guī)劃編制的規(guī)定。

一、修建性具體規(guī)劃重要是用以指導各項建筑和工程設(shè)施及其施工的規(guī)劃設(shè)計，它一般針對的是某一具體地塊，可以直接應用于指導建筑和工程施工，一般涉及以下內(nèi)容：規(guī)劃地塊的建設(shè)條件分析和綜合技術(shù)經(jīng)濟論證，建筑和綠地的空間布局、景觀規(guī)劃設(shè)計，布置總平面圖，道路系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，綠地系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，工程管線規(guī)劃設(shè)計，豎向規(guī)劃設(shè)計，估算工程量、拆遷量和總造價、分析投資效益。修建性具體規(guī)劃的成果由規(guī)劃說明書和圖紙組成。

二、本條規(guī)定了以下幾個方面：第一，修建性具體規(guī)劃的對象是重要地塊，也就是說修建性具體規(guī)劃針對的不是整個城市也不是整個鎮(zhèn)，它只對某一具體的地塊提出規(guī)劃設(shè)計規(guī)定。同時這一具體地塊應當是重要地塊，假如任何地塊都編制修建性具體規(guī)劃，那么成本將很高。第二，修建性具體規(guī)劃的編制主體是城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門針對城市總體規(guī)劃及縣人民政府所在地鎮(zhèn)總體規(guī)劃所劃定的規(guī)劃范圍內(nèi)的重要地塊編制修建性具體規(guī)劃，而鎮(zhèn)人民政府則針對其編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃所劃定的規(guī)劃范圍內(nèi)的重要地塊編制修建性具體規(guī)劃。第三，編制修建